如何看待特朗普的“移民新政”

World Affairs - - 泛读地带 - 文/王 波

特朗普就任美国总统以来,其移民政策一直是一个焦点和热点话题,尤其是他一上任就出台的“禁穆令”和日前对非法移民采取的“零容忍”政策,遭到了各界的批评,引来各种反对。一个依靠移民建国、兴国与发展的国家,一个有着悠久移民历史的国家,如果在移民政策上毫无弹性,不顾亲情和传统,恐怕不是所有美国人愿意看到的。

自由移民——限制性移民——选择性移民

移民政策问题是美国政治中的老问题。从19世纪末开始,美国有关移民问题的讨论一直未停止过,它并不是特朗普时代的专属产物。

1882年5月6日,美国国会通过《排华法》(Chinese Exclusion Act),标志着美国政府的移民政策从殖民地时期开始的自由移民时期过渡到了限制性移民时期。从此,有关移民问题的争议从未间断。

制定限制性移民政策的原因很多。其中一个主要原因是,随着工业化的初步完成,美国社会首次遇到了 工业化初期特有的各种社会问题,如失业、贫困、腐败、环境污染等,这些问题在农业社会不是那么突出。与此同时,相应的社会保障机制以及其他现代社会的管理机制尚未建立或完善(19世纪末的进步主义运动,正是为了推动现代管理体制的建立而出现的美国中产阶级社会改良运动)。在19世纪末,美国的主流社会不主张联邦政府对国家的干预过多,“管得最好的政府就是管得最少的政府”这一政治传统主导了政府管理。因此,当时的联邦政府面对出现的诸多社会问题,并未积极寻找对策,而是把责任转嫁到美国的自由移民政策上。经过各种争论、辩论,限制新移民、驱赶非盎格鲁—撒克逊族的移民似乎成了美国缓解就业问题的方案。华人移民首当其冲。

在19世纪,有大批华人移民美国,参与跨州际铁路建设和到西部淘金。华工由于勤劳又乐于接受低工资,受到白人雇主的青睐。可是,随着19世纪末工业化的完成,一些行业的雇员数量趋于饱和,特别是随着经济转型、调整,以及不同程度经济危机的出现,就业市场竞争激烈,于是 就有了1882年的《排华法》(2012年6月18日,美国众议院全票通过表决,正式以立法形式就1882年《排华法》公开道歉),华工成为美国历史上被限制和驱赶的首批对象。

从限制华人移民开始,美国的移民政策经历了一战、大萧条、二战、冷战等时期。不同时期,限制和驱赶的移民重点不一样,包括德裔、日裔等在内的合法移民群体都曾因各种原因遭受过诸多不公正的待遇。在1965年之前,美国联邦政府的移民政策基本延续了1882年开始的限制特定国家移民的传统,同时对准入国家的移民采取配额制。这一限制性移民政策直到1965年移民改革法出台后,才发生大的变化。

二战后,由于美国有些退伍军人的妻子是外国公民(战争期间的爱情),加之冷战时代美国为了充当所谓西方世界领袖和维护“救世主”形象的政治需要,以及随着20世纪60年代以黑人民权运动为代表的各种社会运动的兴起,多元文化主义出现,美国社会对移民和不同文化变得更为宽容。于是在1965年,美国政府改变了实行了半个多世纪的限制性移民政

策,更为灵活地处理难民问题、退伍军人外国妻子问题、吸纳美国需要的人才问题,以及出于政治考虑接受特定国家移民的问题等,进入了笔者称之为美国移民史上的选择性移民时期。

顾名思义,选择性移民是指美国政府希望接纳的移民,优先安排入境。当然,接纳是有一定原则的。比如,美国公民的亲属、需要的高科技人才等优先接纳。既然是选择性移民,不同时期,美国对被选择的移民有不同的需求和标准。因此,这个选择的标准是带有弹性的,随时可能调整,以有利于美国的国家利益。所以,这项选择性政策从1965年开始一直是一项有争议的政策。到了特朗普时代,无论是“禁穆令”还是采取的其他措施,可以说,特朗普采取的还是一种选择性移民政策,只是选择移民的对象发生了变化。说到底,选择性的移民政策本质上还是一种限制性移民政策,充分体现了美国式的实用主义。

移民政策一直是美国对外政策的缩影

美国是一个移民国家,历史上每一次重大移民政策的调整,无不与当时所处时代的内外环境因素密切相关,是美国政府对外部环境的一个重要回应。比如,1882年出台的《排华法》,一战、二战时期的限制德裔和日裔移民,1965年修改移民法等,无一不是美国对当时所处时代国际环境做出的反应。

美国在20世纪迅速崛起为世界第一大经济强国,经济能够快速发展除了自身得天独厚的历史、地理、发展机遇以外,也得益于两次世界大战和冷战,更得益于后冷战时代经济的全球化。但是,经济全球化也给美国带来了诸多的挑战与危机,美国迫切需 要重新思考和调整其移民政策,以巩固美国的地位。

尤其是在后9.11时代,由于反恐战争的延续,以及新媒体时代网络恐怖主义思想的渗透传播,无一不在深刻影响着美国社会和移民政策,并在一个个具体的议题上反映出来。无论是历史上的《排华法》、还是今天的“禁穆令”以及对非法移民的“零容忍”等所谓的“新政”,这些移民政策的出台本质上都是美国直接或间接对外部世界的一个反应。

此外,非法移民问题以及如何根治,也长期困扰着美国。在美国出生的非法移民子女可合法获得公民身份,从而合法消耗纳税人的钱,造成在非法移民问题严重的城镇地方政府财政紧张,有的城镇还因非法移民出现犯罪问题,影响到社会稳定。从前美墨边境开放的时候,大量非法移民涌入,加上通过其他非法途径进入美国的非法移民,给美国社会带来了不少挑战和压力。美国政府曾数次归化非法移民,让他们中合适的人获得合法公民身份,但是随后又有大量非法移民涌入。后来,美国政府不得不加大边境管控措施。奥巴马时代如此,布什时代也是如此,只是管控的程度不同而已。特朗普上任后,他对非法移民采取“零容忍”态度,对非法移民中的成人提起诉讼,强行带走他们的孩子另行安置,造成“骨肉分离”,引起各方争议和抗议。

特朗普把非法移民称为入侵者,丝毫不愿妥协。他似乎在痛下决心整治。或许,他的铁腕政策可让非法移民问题得到较好的解决。可是,这真的是解决问题的有效方法吗?加强边境管控是对的,但是对已经入境的非法移民采取强行拆散父母与子女的做法,即便有法律依据,也有违人性。一些有良知的政治家和民众纷纷站出 来公开反对,美国上下意见极不一致。在联邦法院、政府内部以及老百姓中,反对声和抗议音此起彼伏。

特朗普移民政策是选择性移民政策的延续

特朗普的移民政策,的确在美国中下层中受到了欢迎。全球化带来了世界经济和贸易的转型与调整。当经济和市场不景气的时候,对于那些暂时失去就业机会、失去工作的中下层美国老百姓来说,特朗普的强硬移民政策无疑让他们看到了一些新的希望。

特朗普的移民新政虽然得到了一部分美国人支持,但是这种任性而为是否真的有利于美国的利益,现在还难以判断。正如在当前很有争议的贸易战问题上,美国参议院在7月11日,以88∶11的压倒性票数通过了一项不需要强制执行的决议,希望结束特朗普以国家安全为由加征进口关税的做法。虽然这不过是一个表态性决议,却清清楚楚表明了国会的态度。共和党是特朗普所在的党派,也是美国参议院的多数党。显然,特朗普的贸易战政策招来了共和党内一些人的强烈不满。即便特朗普想一意孤行,恐怕也不得不考虑国会和它背后代表的民意。毕竟,特朗普的做法看似保护了一部分美国人的利益,维护了“美国优先”的原则,却也损害了另外一部分美国人的利益。

有关移民政策的争议也是如此。特朗普在移民问题上出台的“新政”,并不是解决移民问题的良方。而且,所谓的移民“新政”根本算不上“新政”,充其量不过是给美国从1965年以来就已延续半个多世纪的选择性移民政策变相地打上特氏标签而已。

(作者为国防科技大学国际关系学院教授、博导)

2018年6月21日,大批美国民众聚集在白宫前,抗议特朗普政府的“零容忍”移民政策。

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