共青团项目导向型改革的发展路径研究

——以北京市共青团促进青年创业为例

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[摘要]随着服务型政府建设的深化,我国地方政府和社会组织逐步采取项目导向型组织模式,为解决社会问题、满足社会需求提供更有针对性的公共服务。近年来,“促进青年就业创业”是共青团的一项战略任务,体现出比较明显的项目导向特征。本文以北京共青团促进青年创业为例,运用项目导向型组织理论的研究框架,从二元组织结构、多元协调、多层级决策模式、宏观和微观项目管理及组织文化五个维度,分析共青团促进青年就业创业的项目导向特征及行动策略。最后,本文结合共青团当前的改革重点,从改革组织治理结构、形成战略管理范式及建设学习型、合作型组织文化三个方面,提出共青团项目导向型改革的发展路径。

[关键词]项目导向型;共青团;转型;青年创业;社会治理创新

中图分类号:D297 文献标识码:A 文章编号:1004-3780(2017)01-0014-08 DOI:10.13583/j.cnki.issn1004-3780.2017.01.002

一、引言

近年来,促进青年就业创业被视作共青团组织举全团之力推进的一项战略性任务,其中以加强共青团对青年就业创业服务体系建设为重要着力点。然而,从团组织的日常工作职能来看,促进青年就业创业的任务并非其日常任务,团组织内部也没有相应的组织机构设置。对于团组织来说,“促进青年就业创业”可谓是在新的时代背景下,一项针对青年群体新需求的专门任务。

随着服务型政府建设的不断推进,我国地方政府日常行政活动开始向大规模定制化转变,行政服务呈现出个性化发展趋势,从而使地方政府日常行政活动中的独特性不断加强。有研究指出,组织模式变革是实现地方政府管理独特性任务的方法与工具变革的载体,地方政府应当逐步采取项目导向型组织模式,以适应日常行政管理与独特性任务管理的二元需求(翟磊,2013)88-92,以常规的科层制组织管理地方政府日常行政管理活动,而以项目型组织实现对各种独特性任务的管理。

与地方政府朝项目导向型组织改革发展的趋势一致,全国各地的社区基层公共服务均朝着以项目化方式购买社会组织服务的模式推进(徐宇珊,2015)。项目化导向有利于发展社会组织的专业性和自主性,且能提供更有针对性的解决社会问题、满足社会需求的公共服务。在“创新社会治理”的时代背景下,共青团组织在肩负着凝聚青年、动员青年等日常职能的同时,也要发挥“枢纽型社会组织”的功能,故向青年群体提供更富有针对性的定制服务,向项目导向型组织转型,不失为新形式下共青团组织变革的一种战略选择。

关于项目导向型组织的研究在国外发展较早,近年来中国学者对该理论体系进行了中国本土化

的归纳,提出了项目导向型组织的评价体系(戚安邦等,2006);有的在项目导向型组织理论的基础上,进一步提出了项目导向型政府(Project Oriented Government,POG)的概念与模型(韦如梅, 2009)111-115。尽管现有研究指出建设服务型政府要求政府进行以项目制为导向的转变,而关于政府部门或群团组织究竟如何向项目导向型组织变革的研究较少。有研究提出民政工作项目导向型构建和建设重点(韦如梅,2009)111-115, 还有研究提出妇联和工会等部门组织改革应走项目化路径(王志勇,2014;肖扬,2004)。有少量研究已经关注到共青团工作向项目导向型发展的必要性(刘洁, 2012;吕哲峰,2010)。然而以上研究并未指出共青团向项目导向型组织变革的理论体系,也未能对如何构建项目导向型共青团组织模式提出具有操作性的建议。

“促进青年就业创业”作为共青团的一项战略重点工作,任务目标明确、所获资源充足,且由于是全新的工作领域,探索空间较大,手法灵活创新,项目导向特征比较明显。因此,本文将从项目导向型组织理论的视角,分析共青团在促进青年就业创业工作中的项目导向特征及行动策略,从组织治理结构、战略管理范式及组织文化建设三个方面,探讨共青团组织项目导向型改革的策略框架和发展路径。

二、项目导向型组织的概念与分析框架

(一)项目导向型组织的概念阐述

项目导向型组织(Project-oriented Organizations,POO)的研究最初是在 1999 年由加赖斯和特纳等人提出,他们认为,项目导向型组织以项目管理为组织战略,通过采用临时性组织结构以应对独特性任务,具备管理多元项目类型的能力和经验,且组织内部设有明确的长期组织架构以满足组织的综合职能(Gareis & Huemann,2000)。基于此概念,中国学者对其模型进一步提炼形成了比较完整的理论体系,认为项目导向型组织在组织结构上表现出兼具常设性与临时性的二元组织,以及应对常规任务管理与项目管理的二元管理模式、方法与程序;该类组织具有较强的多元相关利益主体协调能力和较高的从宏观到微观的项目综合管理能力;为了应对充满不确定性和创新性的独特性任务,项目导向型组织还体现出较强的学习型与合作型特征(翟磊,2011)25-29。

项目是我国近十年来社会治理体制机制运行中的一个极为独特的现象,并逐渐成为一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式(渠敬东,2012)。有研究者在项目导向型组织理论基础上进一步提出了项目导向型政府的概念与模型,他们认为,从项目导向型组织演变而来的项目导向型政府组织,是指在直线职能制组织的基础上,保留专业化的职能部门,对服务项目进行授权管理,是一种具有学习型组织特征的政府,旨在为社会提供各种项目管理服务(郑丽霞、戚安邦,2015)。

项目导向型政府组织模式是二元组织与政府行政管理职责的有机融合,与传统的政府部门的治理模式和工作方法相比,项目导向型政府组织模式在组织规模、组织结构、组织协调、组织决策与工作流程等方面,都显示出不同的特征:比如组织规模在政府不同部门之间实现横向资源开放化;组织结构里,既有完成日常行政管理任务的常设性机构与部门,也有为完成独特性任务而临时组建的项目团队;以项目为导向的政府组织在协调和动员中,部分地重构了政府的科层体系,其内部治理模式由“层级动员”转向“多线动员”(陈家建,2013);组织决策系统也体现出由于项目管理的专业性与系统性而更依赖于基于沟通的分权化特征(翟磊,2011)25-29。

(二)本研究的分析框架

长期以来,共青团组织的功能在于搭建党和政府与青年社会组织之间畅通无阻的联系沟通渠道、

诉求表达渠道和管理服务渠道,巩固和扩大党执政的青年群众基础(刘海春,2013),一直以来就具备着“政治”和“服务”的双重功能。在组织干部管理上,共青团的机关工作人员被视为我国干部队伍的重要组成部分,共青团参照《公务员法》进行组织人事管理,有着明确的组织科层制度,具有比较浓厚的“政府组织”特征。近年来团组织积极探索变革转型,强调自身作为联络以青年为主体的社会组织和服务青少年的枢纽型社会组织的全新角色,使共青团体现出明显的“社会组织”的特征。共青团组织向着“项目导向型组织”趋势发展的尝试,也是在变革转型的背景之下,回应青年群体的新特征、新需求,提升团组织社会服务能力的一种自我探索和内在驱动。

戚安邦等人提出了一般项目导向型组织模式的六个维度,包括广义项目管理能力、永久性和临时性任务的组织结构、项目经理和执行人员个体管理、项目团队管理与开发、学习型文化及建设,以及战略管理和业务能力(戚安邦等,2006)。在该模式中,项目的广义管理能力、团队管理和个人管理三个维度均可提炼为“项目综合管理能力”。另外,参照翟磊提出的项目带动战略下的地方政府组织运行机制变革的分析框架,项目导向的资源配置和决策团体及流程的多样化、立体化,是项目导向型政府组织的典型特征(翟磊,2013)88-92。进一步分析项目导向的资源配置方式,则发现多部门合作和多层级联动的组织协调能力,实则为项目导向型资源配置的更深层次原因。结合上述一般社会组织和政府组织的项目导向改革框架,本研究提炼出项目导向型共青团组织的研究框架。(见图1) 由图 1可以看出,项目导向型共青团组织模型包括以下五个层面: 1.组织结构:二元组织模式,包括配套的二元管理、方法和程序; 2.组织协调:政府内部资源“多线动员”和社会资源“多元参与”; 3.组织决策:基于充分沟通的多层级决策模式; 4.组织管理:在宏观和微观层面对于项目、项目群和项目组合的管理能力; 5.组织文化:学习型和合作型组织文化及团队理念。“促进青年就业创业”是近年来共青团组织的重点工作中非常具有代表性的项目导向型任务,其中北京团市委协调组织资源和市场力量打造“青年创业服务的市场链条”,探索青年创新创业带动就业工作的“北京模式”,可以说是其中项目化运作的典型经验。

因此,本文将以北京团市委青年创业工作为案例,从组织结构、组织协调、组织决策、组织管理和组织文化五个维度,研究项目化运作模式对团组织促进青年创业工作中的重要意义,以期为今后共青团组织向项目导向型组织转型的改革思路提供一定借鉴。本研究在收集整理团中央、北京团市委

有关青年就业创业的指导文件、新闻报道、经验总结和调研报告等案例素材的基础上,对北京团市委相关负责同志及获得支持的创业青年分别进行了半结构化深度访谈,还实地走访了北京市青年创业示范园,并与在场的创业公司员工进行了座谈。

三、共青团项目导向型组织变革的北京实践

北京共青团在促进青年就业创业方面,以“青年创新创业带动就业服务体系”为目标,以“鼓励青年创新,扶持青年创业,创业带动就业”为工作策略,打造并完善平台建设,为青年全面参与创新、成功创业、实现就业提供了全方位引导和服务。“北京模式”的典型作法主要包括以下三个方面。

(一)“实体+虚拟”的平台建设

北京团市委将其对青年创业工作的组织构架总结为“六大平台”,分别是组织、政策、资金、培训、阵地、信息六个平台。进一步分析则可以发现,在这六个平台中,“实体平台”包括基于北京青年创业发展促进会(以下简称“创业促进会”)的组织平台、基于北京青年创业就业基金会(以下简称“创业基金会”)的资金平台,以及由北京市区两级团委联合各区政府合作共建的11 家青年企业园建构的阵地平台。“虚拟平台”是基于前三个平台,链接各方资源而形成的,包括政府职能部门联席会议制度形成的政策平台,动员各类社会资源向创业青年提供培训的能力建设平台,以及运用新媒体传播的信息交互平台。

(二)目标设计和以服务对象为中心的工作理念

近三年间,北京共青团青年创业工作扶持了454个项目,为千余名创业青年提供贷款亿余元,成效斐然。然而北京共青团负责青年创业的工作人员却认为,支持项目的数量和获得投资的金额并不是他们追逐的目标,通过每次活动和服务,切实提升青年群体的创业能力,在全社会营造“重视青年创业、支持创业青年”的共识和氛围,才是他们对工作目标的核心定位。北京共青团秉承“不占股份的合伙人”态度,以提升创业青年的能力为核心,“以服务对象为中心”目标设计理念和方法,成为激发青年群体创业意愿,提高创业成功率的关键因素。

(三)以优质服务建立创业青年对团组织的“路径依赖”

创业青年大多离开单位或学校,以“原子化”形式在社会存在,过去常用的“行政化”“机关化”组织动员方式根本无法触及到这部分青年群体。北京共青团提出“以创业者的精神来做创业服务工作”,走朴实的群众路线,在创业一线与创业青年直接接触、深度交流,了解他们的需求、为他们提供及时的支持。在与一群创业者建立起信任关系后,共青团在青年创业方面的服务和资源就会在创业青年当中口碑相传,吸引更多的青年参与共青团搭建的各个平台上的各项活动。当越来越多的创业青年认同了共青团提供的创业服务的价值,并从中真正获得帮助成功创业后,创业青年自然形成对团组织的“路径依赖”。

四、共青团促进青年创业的项目导向型策略分析

在北京市共青团促进青年就业创业的工作实践中,项目导向型组织模式已见雏形,其中,虚实结合的六大平台是二元组织模式及管理流程的表现形式,以“促进青年创业”为主线的政府间跨部门协调动员和社会多元主体参与机制,则在项目协调和决策的维度上显现出项目化趋势;共青团通过向创业者学习来支持青年创业,与各类商业和社会组织合作举办活动,均显示出学习型和合作型

的组织文化。

(一)常规部门和项目团队形成的二元组织结构

从北京团市委整体的组织结构来看,没有专门部门承担青年创业的指导和服务职能,目前是由北京团市委事业部负责推进落实,而在团市委各部门职责描述中,事业部主要“负责兴办实体和自筹经费工作的政策研究和规划指导;负责指导全市共青团活动场所的建设。”为更有效地推动北京共青团就业创业促进工作建立长效运转机制,2014年北京青年创业发展促进会注册成立,以“实现工作项目实施、管理平台和筹资平台相互支撑……整合政府扶持资源、社会支持资源、金融服务资源、区县和高校支撑资源,逐步完善五个专业委员会的建设和运转。”

北京团市委作为创业促进会的业务主管单位,创业促进会在具体的业务工作上接受团市委的领导。由此可见,创业促进会并不是北京共青团常设机关部门,而是为促进青年创业这个独特性任务而组建的项目导向型组织。创业促进会还形成了二元的人事管理和工作机制,创业促进会的秘书长和副秘书长是团市委事业部的干部,属于“编制内”的公务员,其余项目团队为社会招聘人员或从基层单位借调来的工作人员,不属于团市委“编制内”公务员,也体现了灵活的人事安排。创业促进会还邀请部分创业服务社会机构、投融资机构及商会代表加盟,以确保项目团队在青年创业领域的专业性。北京共青团在青年就业创业工作上二元组织结构的形成,既实现了共青团对于青年创业工作的宏观掌控,又通过组建项目团队,解决了独特性项目执行过程的人力资源和专业性的问题。

(二)协调资源的“多线动员”和“多元参与”

首先,项目导向型的组织结构打破了传统的科层制度,项目导向的多部门横向动员和多层级资源整合经验比较成熟。共青团推动成立由市政府职能部门和群团组织共同参与的北京市创业工作委办局联席会议制度,充分动员政府各个部门的政策优惠和扶持资源聚集到服务创业青年上来。其次,团市委与区级、街乡团委的工作关系和动员模式转变为“项目牵头”和“多线动员”。在传统的科层体制中,上级动员下级,主要通过层级命令,越级或是动员非直属下级的情况很少,下级也有“非正式不合作”的可能。项目制的出现使得“多线动员”成为可能,一个上级部门可以选择多个不同下级部门承接其项目,而且这种动员可以选择配合程度更高的基层单位直接合作。在本案例中,昌平区作为北京市首个“国家创业型城市”,大力支持和鼓励青年创业是全区发展战略规划,因此团市委和昌平区政府共建成立了北京青年创业示范园。除此以外,北京团市委还通过双向选择与通州、大兴、石景山、房山等区县团委共建立了11家青年创业园。由此可见,在项目关联渠道下,上级部门可以不再依赖单一科层体系,而能够通过项目途径动员不同的基层单位;基层单位也从自身工作重点出发有机会获得更多项目资源,从而在政府体系内部形成多种“条线”关系。

另外,北京共青团还通过创业促进会、创业基金会和各类活动,将创业服务社会机构、投融资机构、驻京团工委、商会、成功创业家、媒体、正在或计划创业的青年人都聚集起来。各类专业服务机构在项目中发挥着专业引领和技术支持的作用,基金会、企业家为项目的顺利实施提供资金保障,团组织还发挥其凝聚青年的专业特长,建立起“创业者朋友圈”,搭建了创业青年之间的横向联结和创业青年与成功企业家(投资人)之间的纵向联结,极大地丰富了创业青年的社会资本,为其成功创业提供了充足的动力和丰富的社会资源。

(三)基于充分沟通的多层级决策模式

共青团的传统职能是凝聚青年和动员青年。促进青年创业,是最近几年才开始集中探索的全新领域,且绝大多数团干部自身也极少有创业的经历和经验。因此,关于青年创业领域的许多议题和决策,有着较强的专业性和系统性,高层领导往往无法具备所有相关决策所需的理论基础和背景信息。

在项目导向型组织当中,项目决策由项目团队完成,且决策团体的构成与层级、职能之间不具

有必然联系。由项目团队决策,可以满足独特性任务的技术要求和保障项目时间进度。“促进青年就业创业”的目标成为决策和组织协调的中心,北京共青团从全局观提出战略目标,团市委事业部整体上领导和监督项目进程,而由创业促进会作为青年创业工作的执行组织,负责项目日常管理。为确保决策的专业性且兼顾效率,创业促进会形成了一套科学决策的制度,确立轮值主席单位定期召集会议,向专家咨询意见,并由项目团队的主要负责人决策。由此可见,北京共青团的青年就业创业工作,形成了一套不同层次的决策机制以提高整个工作的科学决策能力,并通过使组织中各个主体有机会参与组织决策,加强了团队成员的合作。

(四)宏观和微观的项目管理能力

项目导向型组织的主导管理模式是一种基于项目的管理模式,所以这种组织就必须具备项目、项目群和项目组合管理的能力,这些宏观和微观的项目管理能力也是项目导向型组织的主要度量指标。在北京共青团促进青年就业创业工作中,项目、项目群和项目组合管理比较突出。一批扶持青年创业的品牌项目,例如“首都青年创业创新大赛”“北京青年创业训练营”“阳光沙龙”以及与北京多所高校合作的“创客行·高校行”等活动成为相对固定的品牌项目。

这些品牌项目之间又有较多组合,比如在青年训练营中表现优秀的学员可能有机会参与创业创新大赛、训练营和阳光沙龙的相关主题和嘉宾资源共享等,项目团队在管理工作中既需从宏观的层面考虑项目战略,提前规划不同项目之间资源共享和合作,也需考虑项目里每一个微观活动的具体计划和组织过程。促进青年创业的项目化运作给团市委带来了综合管理方面的重大挑战,而丰富多元的项目工作,也为提升组织的项目综合管理能力提供了良好的机会。

(五)学习型和合作型团队理念

由于要不断应对富有创新、灵活多变的独特任务,项目导向型组织也必须是学习型组织,需具有较强的学习能力和特性。同时,由于项目进程中需不断调动多方资源推动多元参与,项目导向型组织还需具备合作的理念。北京共青团秉持两个工作态度,一是“以创业者的心态来做创业服务工作”;二是作“不占股份的创业合伙人”,体现出谦虚开放的学习态度和以创业青年为中心的合作理念。“创业者心态”使北京团市委负责该工作的干部主动在创业青年聚集的地方现场办公,反复深入地调研和交流以了解创业青年最迫切、最真实的需求和想法。

在支持和服务青年创业过程中,北京团市委项目团队把自身置于“创业合伙人”的位置,体现出“以服务对象为中心”的合作理念。这种转向改变了过去重视群团组织的政治角色而忽视功能性社会角色(路云辉,2015),体现出共青团在服务青年群体的功能性角色,将工作重心回归到青年人的需求上。

五、结论和思考

面对当前社会治理创新下对群团组织变革的要求,如何发挥团组织社会治理的主体地位,如何进一步扩展工作空间,如何强化枢纽型社会组织的服务职能,是共青团组织变革的难点所在。项目制的推行改变了政府内部治理结构,越来越普遍的项目化应用,也致使传统的科层体系发生了重构,原有的制度常规削弱,而以项目为中心能形成新的运作结构。北京共青团在青年就业创业方面的工作,则是项目制成为我国的一种新型社会治理体制的时代背景下,团组织进行的一次项目导向型组织治理的变革实践。

在案例中,北京共青团立足于政府、市场和社会三个圆环交叠的位置,运用社会组织的工作理念和手法,调动政府网络和市场资源,以枢纽型社会组织的新面貌,在青年创业服务领域,开创了一

个政府、企业和社会三方互动参与、强调效能的工作模式。其中,共青团在青年创业工作上的项目化运作,以及北京共青团向项目导向型组织转变的趋势,正是实现这一成效的重要推动因素。

从更宏观的层面上观察共青团近年来的改革实践,还可以发现,不仅仅是青年就业创业工作,其早年开展的“保护母亲河行动”“大学生志愿服务西部计划”,以及近年来开展的“社区青年汇”等工作,均表现出比较明显的项目导向。然而,从共青团的组织结构和管理范围来看,尽管已经有丰富的项目管理经验,但各个品牌项目还是分别归口于不同部门,没有形成共青团整体性的项目战略和管理模式。

在共青团中央制定的深化改革路线图中,特别强调要着力改革和改进机关机构设置、管理模式和运行机制。这无疑为共青团向项目导向改革,建立以项目为中心的治理结构和管理模式提供了契机。另外,共青团组织越来越突显出来其作为服务青年和青年社会组织的 “枢纽型”的角色,而绝大部分的社会组织均是典型的项目导向型组织,要更好地服务和联系青年社会组织,共青团也需要提升综合项目管理能力、积极调整组织文化以更好地发挥“枢纽型社会组织”的职能。

归纳上述共青团在青年就业创业工作项目导向特征,结合当前共青团改革的趋势和方向,本文从项目的战略管理范式、构建肩负日常职能和应对独特性任务的二元组织结构和构建学习型与合作型的组织文化三个维度(如图2所示),尝试对共青团项目导向的改革路径提出建议。

第一,在组织战略层面,建议逐步建立起以项目为中心的战略管理范式。将今后几年共青团的重点工作进行项目化运作,配套形成包括项目规划、执行策略、决策机制、资源动员和项目管理技术等方面的管理范式。重点工作的项目化战略管理,能有效保障项目效果和社会影响力的同时,探索成熟的管理模式以便于该项工作在全国范围内可持续发展,真正使青年人受益。只有当青年从共青团搭建的平台上获得发展时,提高团组织对青年的吸引力和凝聚力才不是一句空话,共青团才能扩大有效覆盖面,继续发挥组织青年群体的优势作用。

第二,在组织结构层面,建构起肩负常规性和临时性任务相结合的综合组织结构。建议在适度缩减共青团的常设部门规模的基础上,机关工作人员下沉充实和扩大基层项目团队,建构起二元组织结构,实现组织治理的总体性与技术性的结合,以重点项目牵线资源分配,通过专业化、技术化、高效化的治理模式落实重点项目。

第三,在组织文化层面,坚持走群众路线,向青年群众学习、与社会组织合作,建设学习型与合作型的组织文化。社会创新在中国的兴起折射着中国从“强政府、弱社会”向“强政府、强社会”的变迁历程(张强等,2013),对共青团发挥枢纽型社会组织功能提出了更高的要求,也意味着共青团需要与以青年为主体的社会组织,以及为青少年服务的社会组织建立起非嵌入的、平等而有实效的

合作伙伴关系。还要求共青团向青年群体和专业社会组织学习,用优质服务形成青年获取社会服务的“路径依赖”,实现倾斜基层的扁平化治理模式,为共青团在社会治理中找准自身定位、发挥独特作用奠定组织文化基础。

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(责任编辑:罗飞宁)

图 1

项目导向型共青团组织的研究框架

图 2

共青团组织项目导向型组织改革路径

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