国家青年发展规划执行过程中的青年因素分析

Youth Exploration - - 特别策划·中国青年发展政策研究 - ■ 吴庆作者简介:吴庆,博士,中国青年政治学院共青团工作理论研究所所长、教授,主要研究方向:青少年发展、政党与青少年、青年组织发展研究、共青团研究。

[摘要]本文研究了国家青年发展规划执行中的青年问题。青年发展规划的特殊性在于青年发展和青年充权。对规划青年年龄的界定要强化需求服务导向而不是固守着一个统计年龄生搬硬套。要加大在青年中的政策宣传力度,特别是创造有利于规划实施的社会环境,营造浓厚社会氛围。推动青年的组织化和制度化,团组织在推动规划中要完成全领域的链接、全景链接、全程链接,处理好协助政府管理青年事务和青年群众工作的关系,要更加重视青年自身利益,更加积极地推动规划实施中的青年参与。

[关键词]青年政策;青年规划;政策执行;共青团

中图分类号:C916.1 文献标识码:A 文章编号:1004-3780(2017)04-0021-07

DOI:10.13583/j.cnki.issn1004-3780.2017.04.003

2017年4月,中共中央、国务院印发《中长期青年发展规划(2016-2025)》(以下简称《规划》),改变了我国长期没有国家级别独立、专门青年政策的现状,《规划》对中国青年进行了整体性的关照,为已有青年政策的整合和协调提供了足够的原则和指导,有着重要的历史意义。正如团中央第一书记秦宜智(2017)所说:“规划设计了一个关心青年发展的国家机制,为了推动规划的实施,要坚持党委领导,政府、群团、社会协同施策,共同营造青年人健康成长的良好环境,同时设立推动《规划》实施的部际联席会议机制,由中央领导牵头,51家部委包括共青团中央在内一起实施。各地都要制定青年规划,都要建立青年工作联席会议制度。这样一种国家机制将对青年的发展起到巨大的推动作用。”规划已经颁布,接下来的重点工作就是推动规划的执行。为避免出现“规划规划,本上画画,墙上挂挂”的政策失效现象,加强规划执行的深入研究非常必要。在青年发展规划的研究上,目前国内学术界更多的成果集中在论述青年发展和青年政策的意义、青年优先发展的理念、青年政策的独立性完整性和专项性、青年发展的本质和青年发展指标、青年政策走向等。在青年政策执行研究上,张良驯(2005)明确了青年政策的本质属性是关注青年利益,关注共青团在青年政策实施过程中的主体性问题。其他的研究成果则很少。笔者曾利用史密斯政策执行过程模型对中国青年政策执行过程进行了初步研究,分别从“理想化的政策”“执行机构”“目标群体”“政策环境”等四个方面特别是“执行机构”的因素做了全面的分析,◎指出四因素存在一种互动关系,并介绍了四种因素互动的方式,提出在研究中国青年政策执行时要有系统分析的观点。同时分析了造成青年政策执行现状的本质原因,认为青年政策执行的现状实质上是利益互动的结果,由于利益的分割、利益的不完整、利益关照的不周导致了理想化政策上的问题,在执行过程中其利益互动的组成又具体表现为四个方面:即党和政府对利益的分配、主要领导利益的偏好及再分配、执行者利益转移、青年自己争取利益等。青年政策执行中所存在的问题都可以从这里得到解释(吴庆,2011)。这个分析模式对近期发布的《规划》执行分析依然是有意义的。青年是国家青年发展规划的受益者和政策目标群体,也是该

政策执行的重要主体,对规划执行中的青年因素进行深入分析有助于我们更好的理解规划执行的过程和推动规划落实的关键动力因素。

一、青年发展规划的特殊性?——青年发展和青年充权

《规划》执行的特殊性在哪里呢?和别的规划执行相比有何不同?只有掌握了《规划》的特质,才可以发现规划执行中最需要解决的问题。

从理论上分析,《规划》执行最基础的理论首先是关于青年身心健康、教育、就业等多领域的多学科的基础理论。随着社会实践的发展,亟需政府解决的政策问题日益复杂化和动态化,仅仅凭借某一领域或专业方面的知识很难揭示政策执行过程的全貌,或者探求政策执行失败的根源。因此,政策执行越来越注重学科和专业之间的交流和借鉴(丁煌、定明捷,2010)。其次是从政策运作层面的分析特别是公共政策执行的基础理论,但最具有特色和最核心的理论应是青年发展的相关理论。

青年发展是青年发展规划执行理论中最重要的范畴。青年发展是在一定社会发展阶段所形成的各种因素的影响下,尤其是受一定的社会结构的性质和特征所决定的,作为一个独特社会群体的青年,在他们的本质内涵所规定的各个外延方面即生理、心理、社会、文化方面所表现出来的演进的过程、特征和现状。在青年发展中,青年充权非常重要。青年充权是以青年为主体,以人为本强化受助者的自主观念,使其从附属地位到拥有自主的地位,通过改善工作、学习、生活的能力,使其在获取社会、组织和他人资源时,有自决的权利。青年充权作为一种手段和过程,能使青年成为他们自己生活的力量,通过可操作的有效训练,激发自己的信心和热情,并且在获取各种知识和信息之后形成自己的洞察力,从而不会作出盲目或屈从的决定。某种程度上,青年发展的成功和失败由青年自己把握,青年充权便是实现一个个青年发展指标的关键(苏颂兴,2006)。从这个理论上理解,青年发展规划不能仅仅理解为一个个单独领域的青年发展而应强调其发展的系统性的构建,不能仅仅理解为一个青年单方面受益的过程而应强调青年主体性构建的意义。在青年发展中推行青年充权的策略和原则强化了我们分析青年政策执行中青年自身的意义,对青年的主体因素分析能使我们更好的理解并改善规划的执行过程,获得更好的政策效果。

二、谁是青年?——对规划青年年龄的界定

“青年”是青年政策的基本概念。对“青年”做出科学界定是制定和执行国家青年政策的基本前提。

青年的年龄到底是多少?这一直是青年研究界没有说清楚的问题。《规划》(2017)一开头就明确指出:本规划所指的青年,年龄范围是14~35周岁(规划中涉及婚姻、就业、未成年人保护等领域时,年龄界限依据有关的法律法规的规定)。可以看到,这种规定包含着年龄的统一(14~35岁)规定但同时也包含着务实的考虑,最核心的一点是按照不同视角下青年的实际情况而定,应该讲这是一种比较好的折衷。

对青年概念的理解,目前尚未形成各方面均能公认一致的看法。不同学科从各自不同的研究角度,对青年加以了不同的界定,也导致了对青年年龄的不同区分。不同国家和地区在对于青年界定特别是年龄的界限问题上也有差别(吴鲁平,1999)。原因在于青年的自然属性和社会属性受其所处的背景影响,其身心发展和社会定位起止期各有差异,且现代科技发展和社会文明程度对其亦有促进和延缓作用;加之青年期是一个承前启后的过渡阶段,很容易导致青年年龄界限的前伸后延。因此联

合国《到2000年及其后世界青年行动纲领》(1995年)指出:“关于青年的定义随着政治、经济和社会文化情况有波动而不断有所改变。”列宁(1956)指出:“人的概念并不是不动的,而是永恒运动的、相互转变的、往返流动的、否则它们就不能反映活生生的生活。对概念的分析研究,运用概念的艺术始终要求研究概念的运动、它们的联系、它们的相互转化。”这是一种具体问题具体分析的一种态度,符合事物发展的本身实际。因此对青年的理解,并不需要刻意地去追求一个准确的定义和年龄限定,为了开展研究的便利,笔者更赞同把“青年”放在具体环境中,对它作出相应的界定。

《规划》更多的是从政策法律上对青年的年龄予以确定。青年是人生的一个过渡时期,成长成熟是其主题,不稳定性和群体亚文化是其特征。青年群体有其共同的群体特质和群体利益,需政府做出积极应对。因此厘清我们在工作中对于青年的理解有利于我们开展青年工作,实施青年规划。从政策学的青年意义来看,要更多的是唤起全社会关注青年人的各种过渡需要并给以满足。只要在大致的范围内,有这种解决过渡需求的人都可以参加,青年政策要强化对重大过渡特别是对青年“成家立业”等方面需要提供相应服务的理念,而不是固守着一个统计年龄生搬硬套。

对于14至35岁,我们还可以进行更为细致的分类开展服务,可分为以下几个阶段:14~24岁,青年前期,完成中高等教育,身心发育成熟,初步进入社会工作;25~30岁,青年中期,完全进入社会趋于社会成熟;31~35岁青年后期,社会定位完成,青年发展任务基本完成。◎

三、青年知道规划吗?——青年政策的宣传

《规划》是对青年制定的政策。对任何一个政策目标群体来说,都有一个对政策从不了解到了解,从了解不多到了解较多的过程。随着时间的推移,人们会对政策的认识逐步加深,执行的自觉性也会不断提高。而要做到这一点,必须注意政策宣传。青年政策出台之后,如果只有少部分青年能直接或间接地参与其中,政策执行时的情况就会受到很大影响。青年政策对青年的作用,和青年对青年政策的反作用同时存在。青年政策实施能否获得预期效果,要看政策执行者和青年群体互动关系而定。

一项青年政策颁布之后,人们的思想认识不会一致。有时甚至一些青年人在政策实施相当一段时间后,还不知道有一项与他自身利益相关的政策。青年只有对政策的意图和政策实施的具体措施有一个明确的认识和充分的了解的情况下,才有可能积极主动地配合青年政策的执行,知晓了政策理解了政策,才能自觉地接受和服从政策。为此,必须先宣传政策,为政策实施作舆论准备,促使更多的青少年对政策的认同。对政策执行机构来说,要宣传政策的意义、目标;宣传实施政策的步骤、方法;宣传政策实施后的效果等。

我国政府历来重视政策宣传工作,青年政策也不例外。一项青年政策开始实施时,报纸、杂志、广播、电视等大众传媒都会广为宣传。《规划》颁布后也受到舆论的关注,但目前看这种宣传只是出于“新闻”的视角,而远没有达到推动规划实施的战略影响高度,青年政策宣传的长期性应该得到充分的重视。一项青年政策在刚开始实施时一般都能够大张旗鼓的宣传,在执行中宣传就往往越来越少,长此以往,政策原本的涵义不能被青年或者其它群体充分理解,政策的新的发展不能被青年所把握,都会影响青年政策的执行。

为了使青年政策迅速,准确地到达执行者和各级青年,要加大政策宣传的力度。相关组织特别是政府组织为了宣传政策,提高青年工作者和广大青年理解和执行政策的水平,还应该举办各类政策培训班。政府机关、青年组织、学校等还应通过宣传橱窗、黑板报、张贴标语、印发宣传提纲、制作电视宣传教育片等形式,宣传青年政策。

此外,政策宣传还有创造有利于规划实施的社会环境,营造浓厚社会氛围的重要意义。中国是个青年人口大国。据国家统计局2010年人口普查数据推算(按当年统计7岁到28岁人口推算),2017年我国14~35岁的青年人口约4亿2500万人,在全中国几近三分天下有其一,比例尤为巨大,因此青年问题社会化,社会问题青年化现象值得关注,重视青年问题的解决就是重视我们社会的稳定和社会发展的实现。但从中国文化背景上看,尽管市场经济的发展在很大程度上改变了过去一成不变的模式,但论资排辈,“嘴上无毛,办事不牢”的传统观念仍然是社会对待青年群体态度的主流,这样的一种社会背景使得政策制定者深受其影响,青年很难分得更多的社会利益。要完善我国青年政策的执行过程,推动我国青年政策的进一步发展完善,首先必须在全社会确定起一个认识上的前提,即高度重视青年群体在我国现阶段发展中的作用,从而重视在我国发展青年政策的必要性,充分认识到它是建立我国社会主义市场经济体制和实现社会长治久安、繁荣发展的需要。因此宣传不仅必要而且还要深入人心,改变观念,才能使青年发展规划得到社会的广泛理解和支持。

四、谁是规划推动者?——青年的组织和制度化

《规划》在组织实施的安排中明确规定:在党中央统一领导下,设立推动规划落实的部际联席会议机制,共青团中央具体承担协调、督促职责,同时明确要充分发挥共青团维护青年发展权益的重要作用,加强服务发展青年阵地建设。这样的安排将政府的管理和群团组织的组织网络体系联系起来,成为中国推动国家青年发展政策的独特制度优势,充分地调动了中国青年组织的力量,并提升了制度化推进的空间。

中国的青年组织是以党团青年组织为核心的青年组织体系(包括青联,学联等),中国共产主义青年团是主要的核心组织,在全国设有健全的组织机构和各项规章制度,这使得青年组织有着明确的社会目标,有着成员的群体意识、价值体系以及共同遵循的准则和规范,各个成员按一定角色和分工承担组织任务和责任,青年组织有更大的稳定性和时间持续性。这样的一种组织化和制度化的格局,使得青年政策的执行有了较为完善的载体,共青团组织可通过宣传、督促等手段配合青年政策的执行。如规划中颁布了若干政策中包含青年的有关部门规定,共青团系统可以另外发文提醒各级组织引起注意,配合执行。

这种青年的组织和制度化的特点也使青年较好地完成政治社会化的过程。在组织中,青年人逐渐掌握了特定的政治观念,培养了自己政治行为的基本模式,形成对国家、政党、权威、意识形态、权力义务及社会制度的认识,从而适应特定的社会生活,青年在潜移默化中树立了拥护、支持和谅解现行政策的倾向。

共青团组织推动规划的另一个独特优势还在于其能够站在青年发展的系统性上全面推进规划的实施。青年发展规划不同于别的规划而在于它是基于青年优先发展和青年全面发展的规律来系统为青年服务。青年发展的本质是什么呢?世界各国都在研究这个问题。青年期是一个人除了婴儿期最大的发展阶段,这段时间,青年的生理要发展、认知要发展、社会性要发展,青年处在家庭、学校、社区、传媒、同伴等等的综合影响之下。因此共青团在推动规划中要完成三个非常重要的链接:一是全领域的链接,即在规划的十个领域进行全面的考察和认识青年发展不同领域的轻重缓急和重点问题,对整体规划推动和各个政府部门提出有针对性的建议。二是全景链接,即发挥组织的优势,在学校、单位、家庭、社会等领域全方位介入,谋求系统的优化。三是全程链接,即在政策的制定、执行、监督、评估上进行全程系统优化。完成这三种链接,青年发展规划才能够成为一个真正的系统的发展规划。

在推动规划的实施中,共青团组织如何处理好协助政府管理青年事务和青年群众工作的关系是一个非常重要的问题,两者不可偏废,更要相互促进。除了协调、督促之外,还要走出自己的特色发展道路。那么共青团到底要干什么?这是我们需要思考的。在具体领域,国家政府相关部门都有专司其职部门,共青团不可能把服务青年的工作大包大揽下来,如共青团搞就业创业,很明显就业创业是劳动就业部门的工作;共青团开展预防青少年犯罪活动,很明显这是法律和司法部门所管辖的领域的事,因此回归初心,共青团在各领域的介入上理应有其特殊的视角。它的重点应该放在重点解决利益矛盾,优化青年发展环境上,可以在服务、发现、报告、协调、立法、协商、补位等七个领域大有作为,通过这样的一个工作也使共青团真正强大起来。共青团的强大形象来源于其对青年发展的高度关注;来源于它的干部和成员为了青年发展日益忙碌,日益奉献;来源于它的组织竭尽全力在各种社会公器中呼吁推动青年发展的政策落实而给青年留下难忘的组织印记;来源于在对青年的追身服务、感情构建中最终把青年和党连接在一起(吴庆,2017)。

五、青年认可规划吗?——对青年政策的接纳

一般情况下,目标群体对政策的顺从接受程度既与目标团体衡量政策的成本利益有关,也与政策对目标团体行为的调适量有关。一项政策出台,如果目标群体认为能够增加自身利益的,或行为调适量较小的,就容易被接受,反之,就容易被拒绝。青年对青年政策的最终接纳取决于青年群体对自身利益、要求、义务和责任的认定是否与政策制定者的认定相一致。从历史上看,完全一致的时候几乎没有,通常有基本一致、基本不一致(乃至冲突)的情况。前一种情况说明政策制定者较为完整地把握现实中的青年群体的基本状况、愿望要求,对青年利益的界定较为合理,青年对政策的接纳程度高,对这一政策的实施所施加的影响中积极成分就要多一些。后一种情况在社会变革时期尤其明显,青年对政策出现不接纳的现象,往往意味着大量的非社会和反社会的现象出现。造成这种情况的原因比较复杂,政策制定者对青年群体的利益的规定可能是囿于认识的局限,也可能是一种广泛的社会策略的选择。

《规划》是否得到了广大青年的拥护?以婚恋服务为例:在《规划》新闻发布会团中央第一书记秦宜智提出要为大龄青年开展婚恋服务以后,网上舆论非常热烈,主流认为《规划》能够抓住青年最关心的问题,增加了服务的实在性。但也有舆论对服务婚恋质疑,核心观点是婚恋是个人的事情和选择,不应该有过分统一的安排。有的则向团中央提出:同性恋、变性人等等青年需求团组织是否应该服务?这将服务青年的问题推向了道德伦理的复杂争论。如果应对不及时,含糊不清,青年自然也不会全盘接受,出现团组织“吃力不讨好”的局面。

青年群体总是在与其它社会群体的利益、需求、权利与义务的比较中确定自己的相对位置的,这实际延申出各种社会群体的基本关系问题。从各个角度来讲,无论在哪一个时期,和成人群体相比,青年群体总是处在“相对剥夺”的地位。因此青年特别强调自己利益的特殊性。这样看来,青年政策的制定与执行过程实质上是不断调整青年群体和其它社会群体之间关系的过程,根据实际情况不断修改对青年群体利益、要求、权力和义务的规定。在许多国家和地区,往往引申出加强对青年的教育和引导问题,甚至视为青年政策的核心。

考虑到我国青年政策的实践,过去较为重视发挥青年的社会作用,重视对青年的教育和引导,在过去相当长的一个阶段,青年政策发挥了较好的效果。随着我国市场经济的发展,个人利益的凸显,这种忽视青年自身利益和发展的政策的不足也体现出来,青年在政策接纳上存在着这样或者那样的冲突,因此如何调整青年政策的定位,从过去的教育型政策往服务性政策转化将成为青年政策是否

被青年群体接纳并顺利执行的关键。

六、青年是主体吗?——对青年规划的参与

青年的参与将是青年政策执行的前提条件,青年参与程度如何,参与素质如何将极大影响着青年政策的执行效果。所谓的青年参与,不仅包括青年在决策上的参与,也包括他们通过享受教育、就业、卫生等对社会的参与。青年应该从参与自己生活决定,逐步发展为他们的学校、社区、当地或全国的社会及文化组织以及在国家、地区及国际层面上参与民主决策。

而在中国现实生活中,青年通常被排除在影响他们生活的讨论和决策之外,这里面有着复杂的社会因素,也有着青年本身社会参与能力较低的因素。这样的一种情况下,青年在青年政策面前只能成为一个被动的接受者,而不能成为青年政策执行的一个活跃的有机体,使青年政策失去活力。以《未成年人保护法》的执行为例,法律顺利执行的一个重要因素是法律主体权利意识的增强,未成年人是法律保护的主体,他们本身对法律的态度对于法律执行起着非常关键的作用。许多未成年人对《未保法》缺乏基本的认识,在自己的权益受到侵害时也不知道拿起法律的武器,因此即使在现实生活中有许多违反法律的事件发生,但由于未成年人自身的权益意识淡漠,也没有反映出来,这也将成为阻碍《未保法》执行的重要因素。

出现目标群体对法律陌生,维权意识淡薄现状的原因除了该法律颁布时间较短,影响面不大的因素之外,还有很复杂的社会因素,很多人有服从、遵守秩序的传统,缺少维护自己权力,用法律武器保护自己的精神。这使得《未保法》的执行缺乏了最强大的自发推动力,毕竟权力是权力主体争取的,而不是别人给予的。

在其它青年政策执行中,青年的平均社会参与程度较低的问题也是阻碍政策顺利实施的一个关键因素。从社会发展的角度来说,无论在政治、法律、经济还是社会文化方面,青年都应该能够参与,并且参与各种决策制定过程。青年参与不仅为青年的成长与学习提供机会,而且推动社会的发展。促进这种参与将极大地激发青年的热情,发挥他们的才能,国家保证年轻人有机会为社会的发展贡献他们的思想、观点和专业知识,就能从中受益,这也对青年自己发展有利。因此鼓励青年的参与实质上是就是为了青年政策更好的执行。

青年参与的内容方面,随着改革的发展日益增强。青年有着自己的观念和行为方式,对此人们有着不同的评价,但是我们还是看到了青年观念变化的主流——人的主体意识正在觉醒。人的独立性、自主性和创造性得到了发扬。这种变化与中国社会已发生的变革相呼应,正是市场经济的发展,呼唤与之相应的新意识。青年的参与和实践,又往往是得到锻炼和迈向成熟的必要条件。青年参与的形式正从计划体制下的社会动员安排,逐步发展为主动的体制外的社会参与,显示出以往少见的活力和深度。总之,在新的形势下,仅靠过去的大张旗鼓的宣传,发挥青年组织的优势已不能够使政策目标群体对青年政策接受和执行,青年政策是否能反映青年的切身利益,青年是否能够有效的参与成为了青年对政策接纳的至关重要因素,而这恰恰证明青年政策需要做出相应改变。

回到本研究的初衷,规划的执行问题有待系统的优化。对执行机构、理想化政策、目标群体、系统环境的改善都将有利于中国青年政策执行的改善,但是单方面进行,都将是低效率甚至收效甚微的,中国青年政策的执行障碍性因素是系统中所产生的问题,因此要克服障碍性的因素,就要谋求系统环境的优化,不能仅仅强调单方面的因素或者哪几个因素。从另一个角度来讲,只要有的因素无法达到优化,则政策执行总是处于不良状态,因此,青年政策中执行障碍的克服有待整个社会的发展、国民素质的提高、青年的自觉、青年组织的完善。我们不放弃单方因素的优化,因为任何一个单方因

素的优化都会使别的因素有了优化的基础和动力;同时我们绝不偏废,因为整体的改变才有可能根本克服中国青年政策执行的障碍性因素。至于采取什么样的顺序,采用什么样的手段,什么样的组合则需根据不同情况而定。在这个整体设计中,注意到青年这个主体的因素和不断强化来自这个群体的内生力量,变成规划执行的强大推动力值得研究、设计和实践。我们理应看到,在政策过程来说,青年的主体性在青年问题进入政策议程过程将有着更重要的作用,青年人将有更多的渠道参加推动青年政策产生发展实施优化的过程。

参考文献

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