青年社会组织培育机制和路径研究

Youth Exploration - - CONTENTS - 胡小军

[摘要]珠三角是共青团改革创新的先行地区之一,青年社会组织又是共青团参与社会建设和社会治

理创新的重要切入点。过去几年,各级共青团从组织孵化、资源链接、枢纽型社会组织建设三个层面推动

青年社会组织培育工作,并建立了较为系统的培育体系和机制。但是,面对青年社会组织内在需求及外在

发展环境的迅速变化,培育基地的边际效益递减、资源投入的持续性不足、枢纽型社会组织内在动力缺乏

成为亟待解决的问题。在群团组织改革深入推进的背景下,共青团应准确把握社会组织体制改革新的趋势

和要求,优化青年社会组织培育机制,重点推动以初创型青年社会组织为主要对象的孵化基地向青年社会

组织综合服务基地转变、建立多元化的资源支持机制、促进团属联合型社会组织的社会化改革、鼓励民间

自主发起的网络型社会组织以及专业服务型社会组织发展。

[关键词]青年社会组织;枢纽型社会组织;共青团;社会治理创新

中图分类号:C912.21文献标识码:A DOI:10.13583/j.cnki.issn1004-3780.2018.01.005

文章编号:1004-3780(2018)01-0062-09

一、引言

社会组织体制改革是社会体制改革的一项重要任务(李培林,2013)。共青团作为党和政府联系青年的桥梁和纽带,政治功能和社会功能内在统一(叶林,2013),在现代社会组织体制构建中发挥

基金项目:本文系 2016年度广东省青少年和青少年工作研究重大资助课题“共青团枢纽型组织运行模式与功能有效性评估——基于广东省的实证研究”(编号:2016WT006)的阶段性研究成果。作者简介:胡小军,博士,中山大学社会学与人类学学院副研究员,主要研究方向:社会组织、公益慈善。

独特而重要的作用。其中,枢纽型组织建设成为共青团转型发展和参与社会治理创新的重要路径。对此,学者们针对共青团枢纽型组织的类型、核心功能、组织形态以及参与政府购买服务的路径选择等进行了大量研究,为枢纽型组织的发展提供了一定的理论支持和实践策略(王鹏,2013;冯志明、阮平南,2014;徐双敏、张景平,2014;李威利、郑长忠,2015;王斌;2014;刘海春,2015)。

珠三角是共青团改革创新的先行地区之一。2011年,广东省委、省政府出台《关于加强社会建设的决定》,明确提出构建枢纽型社会组织工作体系,强化工青妇等群团组织的社会服务功能,团结、联系、吸纳更多同类社会组织参与社会建设。在此背景下,广东共青团以枢纽型组织建设为路径,将青年社会组织纳入共青团的组织体系和工作体系,并作为共青团参与社会建设和社会治理创新的重要切入点(曾颖如,2014)。经过这几年的探索与实践,共青团在青年社会组织培育扶持、协同联动、政治引导等方面取得一系列成果,青年社会组织也成为中国特色社会组织体系中的一支重要力量。

自2016年以来,社会组织发展环境发生巨大变化,特别是随着《中华人民共和国慈善法》的正式施行以及《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》的出台,对共青团枢纽型组织建设以及青年社会组织发展带来深刻影响。与此同时,在中共中央、国务院印发的《中长期青年发展规划(2016-2025年)》中,围绕青年教育、青年健康、青年就业创业、青年社会融入与社会参与等十大发展领域,对社会组织的发展定位和方向进行了更为清晰、系统的阐释(见表1)。

鉴于此,在群团组织改革深入推进的背景下,共青团如何在巩固过往枢纽型组织建设和青年社会组织培育成果的前提下,准确把握社会组织体制改革新的趋势和要求,继续发挥共青团的组织优势、网络优势和人才优势,激发青年社会组织活力,创新社会组织参与社会治理模式,成为需要思考的一个新课题。本文在对珠三角地区青年社会组织培育实践和经验进行系统回顾的基础上,重点对当前培育工作中

存在的主要问题和挑战进行分析。最后,研究结合中国特色社会组织建设的战略方向,对下一阶段青年社会组织培育的机制和优化路径提出相应的策略建议。

二、珠三角地区青年社会组织培育的实践和经验

从2011年开始,广东省大力推动社会建设,将“培育壮大社会组织,提升服务社会能力”作为重点任务之一1。其中,社会组织登记注册“双重管理制度”改革、政府向社会组织购买服务、加强社会工作人才培养、社会组织孵化基地建设等一系列政策措施的出台,促进了社会组织的快速成长和发展。在这一阶段,各级共青团组织积极参与社会组织体制改革,着力从组织孵化、资源链接、枢纽型社会组织建设三个层面推动青年社会组织培育,并逐步建立了较为系统的培育体系和机制(见图1)。

(一)组织孵化

青年社会组织一般是指以青年为主体发起成立的社会组织(童潇,2015;黄婷婷,2016),这一定义侧重于强调青年的自组织及其在凝聚青年、激发青年社会参与等方面的独特作用。除此之外,也有一些学者将以青年为主要服务对象的社会组织纳入青年社会组织范畴(王杨、邓国胜,2015),强调组织的社会服务功能。在珠三角地区,上述两类组织均是培育的重点。在社会组织培育过程中,孵化模式得到各级政府和群团组织的大力推广。

12012年,广东省委、省政府制定出台了《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》,提出到2015年,全省社会组织总量达到5万个以上,平均每万人拥有社会组织5个以上。其中,珠三角地区达到每万人8个以上,初步形成发展有序、门类齐全、层次多样、覆盖广泛的发展格局。

青年社会组织培育基地的孵化对象主要为处于初创期的青年社会组织,并以公益类组织为主体。基地为入驻组织提供免租或低租的办公场地、设备及共享空间等硬件支持。基地一般也会基于入驻组织发展需求,开展不同形式的培训学习或交流活动,支持社会组织提升专业能力。同时,基地还发挥社会组织与共青团系统、登记管理机关等政府部门的衔接功能,协助入驻社会组织申请登记注册或为它们提供相关政策指引,如政府购买社会服务、项目资助等信息。当前,珠三角青年社会组织培育基地的建设仍以各级共青团及政府投入为主导。

(二)资源链接

社会资源动员能力不足是制约青年社会组织发展的一大瓶颈问题。对此,在珠三角青年社会组织培育实践中,主要从三个方面进行探索:首先,搭建青年社会组织及其项目与企业、基金会、社会公众之间的资源对接平台。最具影响力的实践是共青团广州市委发起的“志愿服务广州交流会”。以首届交流会为例,共有121个社会组织及204个公益项目参展,通过这一志愿服务项目供需对接平台,实现了社会资源的流动和有效配置,众多优秀的青年公益项目得到资助,共获得975.7万元资助。

其次,“公益创投”模式在珠三角青年社会组织培育中也得到越来越多的应用。较具代表性的实践是2014年由共青团顺德区委发起的“益创行动——顺德区青少年公益项目征集活动”。2014~2016年期间,“益创行动”共资助青年社会组织实施57个项目,项目内容涵盖困难青少年及其家庭帮扶、青年就业创业支持、异地务工青年及其子女服务、青少年社区矫正、青年交友婚恋服务、青少年文化、青少年义工服务等领域。进一步分析过往三年“益创行动”资助的青年社会组织类型,社会服务机构、镇(街道)志愿者联合会和文体类社会组织所占比例较高,特别是基于青少年多样化社会需求,提供专业服务的青年社会组织数量增长快速。

最后,随着政府购买社会服务投入的不断增加,各级共青团抓住这一机遇,积极推动青少年社工服务发展。由广州市海珠区政府和广州市民政局出资,共青团海珠区委跟进监管的“青年地带”项目,在2008年试点的基础上于2012年在海珠区全面铺开,通过公开招标,由广州市启创社会工作服务中心承接实施。在三年服务周期内,政府购买服务资金总投入为1650万元,配备55名社工。项目在海珠区共设立18个“青年地带”社工站,包括6个社区社工站和12个学校社工站,重点为6至30岁的青少年及其家庭提供专业服务。这一项目也成为珠三角当前最大的青少年社工服务项目。

(三)枢纽型社会组织建设

枢纽型社会组织这一概念最早出现于2008年北京市出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》之中(沈荣华、鹿斌,2014)。随后,在北京市社会建设工作领导小组办公室印发的《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》中,对枢纽型社会组织做了进一步的界定,即“由北京市社会建设工作领导小组认定,在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中,在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上经市政府授权承担业务主管职能的市级联合性社会组织”。广东省社工委在2012年也制定了《关于构建枢纽型组织体系的意见》,提出构建

具有广东特色的枢纽型组织体系,增强党和政府对社会组织的领导和带动作用,促进同类型、同行业和同地域的社会组织参与社会建设。

在珠三角青年社会组织培育中,枢纽型社会组织的作用同样得到重视。例如,共青团广东省委在《2014-2015年广东共青团枢纽型组织建设工作规划》中,提出依托团属社会组织,推动10个省级枢纽型社会组织建设,在不同领域青年社会组织中发挥联系服务、聚合引领和示范带动等枢纽作用1。

在枢纽型社会组织建设实践中,中山市的探索具有一定的代表性。共青团中山市委基于当地青年社会组织发展所面临的登记注册困难、资源不足、人才缺乏等困境,在联系和依托市青联、青年企业家协会、义工联、学联和青年科技工作者协会5个发育相对成熟的“体制内”青年社团的同时,亦与“体制外”的各类草根组织建立了联系,扩大工作覆盖面,积极推动青年自组织专业化(共青团中山市委员会,2015)。

三、青年社会组织培育面临的问题与挑战

(一)培育基地边际效益递减

如前所述,青年社会组织培育基地对于那些处在初创期的组织具有很大的推动作用。但是,随着社会组织管理制度改革的不断深入,社会组织整体发展环境以及社会组织需求均发生很大变化。在社会组织发展环境层面,珠三角以社会组织“双重管理制度”改革为突破点,社会组织登记注册门槛显著降低。此外,广州等一些地区社会团体和民办非企业单位(《慈善法》实施后更改为“社会服务机构”)的注册资金由“实缴制”改为“认缴制”,取消了注册资金要求,并放宽了对社会组织住所的要求,规定只要邮政通讯可达即可。

在青年社会组织需求层面,随着组织数量的快速增长以及工作领域的不断拓展和深化,社会组织的需求也在发生相应的变化,具体表现为如下三个方面:首先,青年社会组织对办公场地、办公设备等“硬件”需求的迫切性降低,但对组织建设、人才培养、资源链接等“软件”支持的需求增长;其次,社会组织对基础性、普适性培训的需求下降,但对更具专业度和匹配性的能力建设需求增长;再有,社会组织对短期、阶段性的“室内”孵化需求下降,但对长期、持续的陪伴式支持的需求增长。

不同类型及处于不同发展阶段的青年社会组织在内部治理、项目管理、志愿者发展等方面所需的专业知识、工作技能存在差异。在青年社会组织发展过程中,除了组织自身不断探索外,来自外部“量身定制”的专业支持也很重要。研究发现,当前针对青年社会组织的能力建设除了支持力度不足外,系统性和针对性也相对缺乏。此外,培育基地在青年社会组织学习网络搭建中的平台功能也未有效显现,青

1首批10个省级枢纽型社会组织包括广东省青年社会组织联合会、广东省志愿者联合会、广东省青少年发展基金会、广东省青年文化创意联盟、广东省青年企业家协会、广东青年发展现代农业促进会、广东省学生联合会、广东省少先队学会、广东省青少年犯罪研究会、广东省社工与志愿者合作促进会。

年社会组织的“集群效应”还未形成。整体而言,针对青年社会组织内在发展需求和外部发展环境的迅速变化,社会组织培育基地的转型显得相对滞后。一些基地虽挂牌成立,但已停止运作,基本处于“空置”状态;还有一些基地虽然仍在运作,但是培育机制和方法缺乏优化和创新,有效性不足,在青年社会组织培育中的作用和影响有限,边际效益递减。

(二)资源投入总量和持续性不足

面对青年社会组织发展面临的资源困境,共青团通过搭建资源对接平台、开展公益创投、引导青年社会组织积极承接政府购买服务等多种方式链接资源。但是,当前投向青年社会组织的资源总量和持续性均显不足。这一状况首先源于青年社会组织缺乏有影响力的品牌项目,对社会资源的聚合能力较弱。同时,项目聚焦度不足,管理“粗放”,没有精准回应青少年发展领域中的一些关键议题与核心需求,导致人、财、物等资源投入分散,资源配置效率低下。在珠三角地区,虽然政府购买社会服务的资金投入力度不断加大,青年社会组织获得政府购买服务的机会增多。但是,在实际购买过程中,一方面对承接组织的资质、人员规模以及专业能力等有着较高要求;另一方面,诸如文体类、兴趣爱好类、志愿服务类等青年社会组织,由于自身性质及它们的项目较难符合政府购买服务的一系列标准,也难以获得资金支持。

公益创投是促进社会组织项目培育的一种有效模式,但是社会创新项目的开发和培育是一个不断“试错”的过程,具有一定的不确定性,需要社会组织在资源配置和使用中具有充分的自主性和灵活性。但是,当前在以共青团或其他政府部门主导的公益创投,所投入资源的“刚性”较强,“活性”则相对不足。此外,在进行项目资助的同时,项目培育与青年社会组织建设两者的结合不紧密。虽然项目资助在不同程度上促进了青年社会组织的成长,但提供项目资金只是第一步,需要根据组织发展需求,在项目管理制度建设等方面提供全过程的跟进支持,以协助这些项目和社会组织构建长期而持续的影响。

(三)枢纽型社会组织内在动力缺乏

根据枢纽型社会组织的发起和形成过程,一般可划分为政府主导型和社会自发型两类(石晓天, 2015)。当前,由珠三角各级共青团推动的枢纽型社会组织仍以团属青年社会组织为主体,并多为联合型社会组织。这一做法有利于共青团更好地发挥引导和协调作用,同时能够快速增加对青年社会组织的覆盖度。但是,在具体运作过程中也面临一些问题。考察枢纽型社会组织的治理架构及运作模式,可以发现,这类组织一般以社会团体进行登记注册,在其所在地区具有“唯一性”。组织的主要功能包括充当社会组织与政府之间桥梁,发挥纽带作用;搭建交流平台,推动行业合作;制定行业规范,促进行业自律;开展调查研究,提出政策建议等。此外,有的枢纽型社会组织还承担政府转移的与社会组织管理相关的部分职能。

研究发现,枢纽型社会组织虽然在青年社会组织行业发展中的作用关键,但是当前活力普遍不足,与期待发挥的枢纽功能之间还存在较大距离。分析其背后原因,可总结为三个方面:第一,枢纽型社会组织最初大多由业务主管单位或相关部门推动成立或予以认定,在实际运作中对行政力量的依赖度较

高,组织自主发展的内在动力显著不足。这也使得很多组织在成立之初就不得不面对与大多数“官办”社会组织相似的问题。第二,作为社会团体,建立会员联系与服务体系应是组织的首要工作。但是,当前枢纽型社会组织在这一方面的专业能力不足,青年社会组织的认同度有限,导致会员的参与度和凝聚力处于较低水平。第三,枢纽型社会组织在促进青年社会组织行业规范和行业自律、引领行业发展方向等功能发挥有限,难以适应青年社会组织和青年发展多元化趋势。

四、新形势下青年社会组织培育的策略建议

2015年7月,在中共中央印发的《关于加强和改进党的群团工作的意见》中,提出群团组织是创新社会治理的重要力量,要求群团组织通过服务来引导和促进社会组织健康有序发展。本研究对珠三角地区青年社会组织培育的相关实践和经验进行梳理和回顾,并进一步分析了在青年社会组织培育中存在的问题和挑战。在此基础上,研究对下一阶段青年社会组织培育工作提出针对性的策略建议。

(一)青年社会组织培育基地转型发展策略

培育基地的建设应秉持适度原则,避免场地“空置”和资源重复投入。对于已经建成并投入使用的培育基地,研究有三个方面的建议:第一,在培育基地定位上,逐步从以初创型青年社会组织为主要对象的孵化基地转向青年社会组织综合服务基地(见表2)。第二,在培育策略上,适应青年社会组织发展新的需求,突破场地硬件和物理空间的局限,加大“软性”服务产品的开发和投入,建立更为立体、长期的培育和支持体系。第三,在培育方向上,《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中对社区社会组织的培育和发展予以特别重视,提出“有条件的地方可探索建立社区社会组织孵化机制,设立孵化培育资金,建设孵化基地”,这为下一阶段社会组织的培育工作提出新的要求。共青团可发挥网络优势,与当前正在推进的加强基层服务型团组织建设相结合,加大对参与社区治理和社区服务的青年社会组织培育力度,引导社会组织下沉基层,服务青少年社群。

(二)青年社会组织资源支持策略

2016年9月1日,随着《慈善法》的正式施行,慈善募捐制度改革得以快速推进。与此同时,社会

捐赠总量持续增长,股权捐赠、慈善信托等新型捐赠方式开始出现,对社会组织资源结构带来深刻影响。在此背景下,研究针对青年社会组织资源动员的路径与方法,提出两个方面的建议:

第一,优化公益创投机制,推动青年社会组织品牌公益项目的打造,并以项目为载体,增强社会组织的资源聚合能力。在具体实施过程中,可分为三个阶段:第一阶段,着重于品牌项目的开发,通过公益创投等方式,提供“种子基金”,资助各类青年公益项目的开展;第二阶段,以项目为载体,按照现代社会组织发展的要求,在强调项目规范运作的同时,推动青年社会组织的规范化建设,特别是注重组织内部治理、项目管理、财务管理与透明度建设,引导和增强青年社会组织的社会化自主运作意识与能力;第三阶段,在具备一定的项目运作能力及组织规范化运作的基础上,以专业化为核心,推动组织动员和链接更多的社会资源,实现组织的可持续发展。

第二,推动各级团属具有公开募捐资格的慈善组织(如青少年发展基金会等)改革创新,通过联合劝募、专项基金设立等方式,为青年社会组织搭建常态化的募资平台,建立多元化的资源支持机制(见表3)。

(三)枢纽型社会组织建设策略

基于生态视角,从青年社会组织行业多元支持机制的构建出发,除了继续推动团属联合型社会组织社会化改革外,还应鼓励民间自主发起的网络型社会组织以及专业服务型社会组织发展(见表4)。首

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