– ANA­LYSE La Grèce et l’Union : d’une adhé­sion hâ­tive à la « rente eu­ro­péenne »

Diplomatie - - Éditorial - Pierre Mi­rel

Si les plans d’aus­té­ri­té eu­ro­péens sont au­jourd’hui dé­non­cés par les Grecs comme la source de tous leurs maux, la crise s’est en­ra­ci­née bien avant, dans l’ir­res­pon­sa­bi­li­té conjointe des dé­ci­deurs po­li­tiques grecs et eu­ro­péens qui n’ont pas vu (ou pas vou­lu voir) les adap­ta­tions né­ces­saires à l’en­trée du pays dans l’Union et dans l’eu­ro.

Le 15 juin 2017, l’Eu­ro­groupe a ac­cep­té un nouveau prêt à la Grèce dans le cadre du troi­sième plan d’aide in­ter­na­tio­nale agréé en août 2015, contre un nouveau plan d’aus­té­ri­té, le dixième de­puis le dé­but de la crise fi­nan­cière que connaît le pays. Ré­duc­tion des re­traites après hausse des im­pôts, les plans se suc­cèdent de­puis huit ans. Et pour­tant, tel Si­syphe, la Grèce peine à ré­duire sa dette pu­blique qui at­teint plus de 320 mil­liards d’eu­ros, soit près de 180 % de son PIB, alors que l’Ir­lande, le Por­tu­gal et l’Es­pagne sont sor­tis de cette spi­rale in­fer­nale.

Au len­de­main de l’ac­cord du 13 juillet 2015 par le­quel la Troï­ka et le gou­ver­ne­ment d’Alexis Tsi­pras ont igno­ré le re­jet de nou­velles me­sures d’aus­té­ri­té par le peuple grec lors du ré­fé­ren­dum du 5 juillet, d’au­cuns ont par­lé de « tra­hi­son du pro­jet eu­ro­péen ». Si tra­hi­son il y a eu, c’est ailleurs et bien en amont qu’il convient de la cher­cher. Qui te­nait le « poi­gnard dans le dos de l’Eu­rope », ex­pres­sion par la­quelle Georges Pré­vé­la­kis qua­li­fie la crise grecque (1) ? Il nous semble que trois coups ont été por­tés : lors de l’adhé­sion de la Grèce, avec les fonds struc­tu­rels de l’Union eu­ro­péenne (UE) et lors de l’in­té­gra­tion de la drachme dans l’eu­ro.

L’adhé­sion sans tran­si­tion d’une so­cié­té bal­ka­nique

Le 12 juin 1975, peu après la fin de la dic­ta­ture des Co­lo­nels (1967-1974), le gou­ver­ne­ment grec dé­po­sait une de­mande d’adhé­sion du pays à la Com­mu­nau­té éco­no­mique eu­ro-

péenne (CEE). Confor­mé­ment au Trai­té CEE, le Con­seil de­man­dait l’avis de la Com­mis­sion eu­ro­péenne.

Dans son Avis du 29 jan­vier 1976, la Com­mis­sion re­com­man­dait « qu’une ré­ponse clai­re­ment af­fir­ma­tive soit don­née et que les né­go­cia­tions pour l’adhé­sion soient ou­vertes ». Mais elle ex­po­sait les lourds han­di­caps de la Grèce pour de­ve­nir État membre et « les chan­ge­ments struc­tu­rels d’une am­pleur consi­dé­rable », qui étaient d’au­tant plus né­ces­saires que l’Ac­cord d’as­so­cia­tion de 1961 avec la CEE, in­cluant une union doua­nière, avait été ge­lé du­rant la dic­ta­ture. De sorte que le pays était mal pré­pa­ré au choc de l’ou­ver­ture éco­no­mique et à la concur­rence que son adhé­sion en­traî­ne­rait. En con­sé­quence, elle es­ti­mait qu’il était sou­hai­table « d’en­vi­sa­ger une cer­taine pé­riode de temps avant que les obli­ga­tions de l’adhé­sion, même as­sor­ties de dis­po­si­tions tran­si­toires, ne soient as­su­mées par ce pays ». Ce se­rait donc une pé­riode de pré­adhé­sion, du­rant la­quelle un « pro­gramme éco­no­mique sub­stan­tiel » se­rait mis en oeuvre. La pru­dence de la Com­mis­sion était par­ta­gée au Con­seil. Pour­tant, la re­com­man­da­tion d’une pré­adhé­sion fut re­je­tée, car « on ne laisse pas Pla­ton attendre » comme le dé­cla­rait alors le pré­sident fran­çais, Va­lé­ry Gis­card d’Es­taing !

Une tran­si­tion de cinq ans fut bien ac­cep­tée, mais uni­que­ment pour rem­plir les der­nières obli­ga­tions de l’union doua­nière de 1961. L’Al­le­magne et la France avaient em­por­té la dé­ci­sion pour an­crer la dé­mo­cra­tie après la dic­ta­ture et pour des rai­sons à la fois éco­no­miques et géo­po­li­tiques dans cette ré­gion trou­blée. Les né­go­cia­tions d’adhé­sion, de juillet 1976 à mai 1979, s’ache­vèrent par la si­gna­ture du trai­té le 28 mai et la Grèce de­vint membre de la CEE le 1er jan­vier 1981.

Dans l’his­toire des élar­gis­se­ments suc­ces­sifs de l’UE, la Grèce est le seul pays can­di­dat pour le­quel l’avis de la Com­mis­sion n’a pas été suivi par le Con­seil. Fu­neste er­reur pour le peuple grec, au­quel on a ain­si fait croire qu’il de­vien­drait État membre de plein droit sans ef­fort et sans ré­formes, confor­tant par là même les pratiques po­li­tiques, créant de très grands risques éco­no­miques et met­tant en péril, à terme, l’ap­pli­ca­tion uni­forme de l’ac­quis com­mu­nau­taire. Cette adhé­sion di­recte, sans pré­pa­ra­tion ni pré­cau­tions, por­tait en germe tous les vices qui al­laient ap­pa­raître trente ans plus tard.

Car c’était un pays bal­ka­nique, qui souf­frait des mêmes maux que ceux que l’UE al­lait ex­po­ser trois dé­cen­nies plus tard au su­jet de ses voi­sins des Bal­kans oc­ci­den­taux (2) : une ad­mi­nis­tra­tion sur­di­men­sion­née et in­ef­fi­cace, un clien­té­lisme po­li­tique an­cré dans les tra­di­tions et ac­cen­tué par une po­la­ri­sa­tion po­li­tique ex­trême, un bud­get dis­pen­dieux sans ren­trées fis­cales d’équi­libre et une règle de droit flexible. La Grèce des an­nées 1970 pré­sen­tait aus­si cer­taines ca­rac­té­ris­tiques des so­cié­tés post­ot­to­manes des Bal­kans. Les liens po­li­tiques et fa­mi­liaux pri­maient sur le contrat, la no­tion de conflit d’in­té­rêts était étran­gère, les titres de pro­prié­té étaient rares et le ca­dastre ab­sent. L’agri­cul­ture n’était re­la­ti­ve­ment pros­père que dans le cadre du mar­ché na­tio­nal, en­core pro­té­gé. Et les mar­chés pu­blics obéis­saient plus aux re­la­tions po­li­tiques qu’aux règles de la concur­rence, met­tant à mal les dé­penses pu­bliques na­tio­nales et lo­cales.

Il eût as­su­ré­ment fal­lu une longue pé­riode de pré­adhé­sion, à l’ins­tar de celle que les pays d’Eu­rope cen­trale al­laient connaître entre leur si­gna­ture des Ac­cords d’as­so­cia­tion en 1991-1993 et leur adhé­sion le 1er mai 2004. Les « cri­tères éco­no­miques » éta­blis à leur in­ten­tion par le Con­seil eu­ro­péen de Co­pen­hague en 1993 (3), com­bi­nés à la mise en oeuvre des ac­cords pen­dant plus

La re­com­man­da­tion d’une pré­adhé­sion fut re­je­tée, car « on ne laisse pas Pla­ton attendre » comme le dé­cla­rait alors le pré­sident fran­çais, Va­lé­ry Gis­card d’Es­taing !

de dix ans, ont as­su­ré la re­struc­tu­ra­tion des éco­no­mies et évi­té les chocs de l’adhé­sion. D’au­tant plus qu’un cri­tère com­plé­men­taire es­sen­tiel pour une bonne gou­ver­nance éco­no­mique est ve­nu s’ajou­ter en 1995 : chaque can­di­dat de­vait se do­ter des moyens et mé­ca­nismes pour ga­ran­tir une « mise en oeuvre de l’ac­quis com­mu­nau­taire de fa­çon ef­fi­cace et ef­fec­tive ».

Ces condi­tions et cri­tères ont été en­core ren­for­cés et sur­tout ex­pli­ci­tés avec les pays can­di­dats des Bal­kans oc­ci­den­taux en 2004, lors de l’ou­ver­ture des né­go­cia­tions d’adhé­sion avec la Croa­tie et plus en­core en 2011 avec le Mon­té­né­gro, puis avec la Ser­bie. C’est en ef­fet en 2011 que l’Union a fait obli­ga­tion aux pays en né­go­cia­tion d’adop­ter des plans d’ac­tion dé­taillés sur l’in­dé­pen­dance de la jus­tice, la lutte contre la cor­rup­tion, la ré­forme de l’ad­mi­nis­tra­tion pu­blique et la gou­ver­nance éco­no­mique et de pro­duire des ré­sul­tats sur le ter­rain, avec le sou­tien des fonds de pré­adhé­sion de l’Union.

Avec la Grèce, rien de tout ce­la. Le Con­seil a rai­son­né en termes pu­re­ment po­li­tiques et géos­tra­té­giques, sans prendre la me­sure du fos­sé entre, d’une part, pratiques, tra­di­tions et état réel du pays et, d’autre part, obli­ga­tions dé­cou­lant de son adhé­sion. An­dréas Pa­pan­dréou, can­di­dat aux élec­tions par­le­men­taires de 1981, avait bien dé­non­cé la sous-es­ti­ma­tion des pro­blèmes éco­no­miques du­rant la cam­pagne élec­to­rale. Mais, de­ve­nu Pre­mier mi­nistre après la vic­toire du PA­SOK le 18 oc­tobre, il a aus­si­tôt en­ga­gé une re­lance éco­no­mique par des me­sures so­ciales coû­teuses.

Il a de­man­dé, il est vrai, la ré­vi­sion du trai­té d’adhé­sion. Le Con­seil l’a re­fu­sée, mais il a ac­cor­dé une aug­men­ta­tion des aides fi­nan­cières au pays. Dès lors, le ver était dans le fruit, l’ar­gent fa­cile al­lait ali­men­ter le bud­get et la lo­gique de la « rente eu­ro­péenne » s’ins­tal­ler. Le cercle vi­cieux de l’aide fi­nan­cière sans condi­tion­na­li­té réelle, et donc sans ré­formes, al­lait prendre une am­pleur en­core bien plus grande avec l’aide bud­gé­taire après l’adhé­sion.

La «rente eu­ro­péenne» sans condi­tion

Entre 1989 et 2008, la Grèce a re­çu quelque 80 mil­liards d’eu­ros des fonds struc­tu­rels (4). La po­li­tique de co­hé­sion de l’Union au­rait ain­si re­pré­sen­té 3,5 % du PIB grec de 1994 à 1999 (5), puis 2,15 % entre 2000 et 2010 (6). Manne pro­vi­den­tielle puis­qu’il s’agit d’al­lo­ca­tions bud­gé­taires non rem­bour­sables, qui ont fait de la Grèce l’un des pre­miers bé­né­fi­ciaires de tous les États membres. Ces fi­nan­ce­ments étaient certes sa­lu­taires sur la base du prin­cipe de so­li­da­ri­té pro­mu par Jacques De­lors pour per­mettre aux pays moins per­for­mants, et en gé­né­ral pé­ri­phé­riques, de rat­tra­per leur re­tard dans le cadre du mar­ché unique lan­cé en 1982.

Un tel sou­tien fi­nan­cier sup­pose tou­te­fois une double res­pon­sa­bi­li­té : du do­na­teur et du bé­né­fi­ciaire. Or ces fonds n’étaient pas condi­tion­nés à des ré­formes struc­tu­relles, sans cesse re­por­tées pour la plu­part. Et la Grèce ne les a pas vrai­ment uti­li­sés pour se ré­for­mer ni pour amé­lio­rer le sys­tème pro­duc­tif, alors que le clien­té­lisme a conti­nué à pros­pé­rer.

Mais un double bou­le­ver­se­ment éco­no­mique a bru­ta­le­ment ré­vé­lé toutes les fai­blesses de l’éco­no­mie grecque. La crise pé­tro­lière a in­duit une forte aug­men­ta­tion des prix du pé­trole qui a sou­dain pe­sé sur les comptes pu­blics. La ré­ces­sion in­ter­na­tio­nale a ajou­té aux dif­fi­cul­tés. Et l’ou­ver­ture du mar­ché grec à la concur­rence des autres États membres a conduit au dou­ble­ment du dé­fi­cit com­mer­cial entre 1981 et 1985. La pro­duc­tion agroalimentaire, atout du pays, est pas­sée d’un ex­cé­dent avec la CEE en 1980 à un lourd dé­fi­cit trois ans plus tard. L’éco­no­mie grecque a été brus­que­ment confron­tée à la concur­rence ex­té­rieure, eu­ro­péenne en pre­mier lieu, puis­qu’elle n’avait pas ac­quis la « ca­pa­ci­té de faire face à la pres­sion concur­ren­tielle et aux forces du mar­ché » dans l’Eu­rope élar­gie, pour re­prendre les cri­tères éco­no­miques uti­li­sés dans le cinquième élar­gis­se­ment de l’UE. Cruelle dés­illu­sion : une dés­in­dus­tria­li­sa­tion s’en­ga­geait, ce­pen­dant que l’agri­cul­ture pei­nait à faire face aux im­por­ta­tions.

Pour­tant, le pays n’avait guère chan­gé ses pratiques. Le sec­teur pu­blic res­tait peu pro­duc­tif, mais conti­nuait à ser­vir des sa­laires éle­vés. La classe po­li­tique pra­ti­quait tou­jours le clien­té­lisme qui pros­pé­rait sur des mar­chés pro­té­gés. Le ca­dastre n’était tou­jours pas éta­bli. De grandes for­tunes échap­paient à l’im­pôt sur le re­ve­nu. Les ren­trées fis­cales n’étaient pas à la hau­teur des ac­ti­vi­tés éco­no­miques. La fraude et l’éva­sion fis­cales étaient pratiques cou­rantes, éva­luées entre 12 et 15 % du PIB par le di­rec­teur de la bri­gade grecque des contrôles fis­caux (7) !

Mais alors, com­ment le pays as­su­rait-il ses équi­libres ? Grâce aux fonds de l’UE qui per­met­taient une plus grande sou­plesse bud­gé­taire, fa­ci­li­tant no­tam­ment l’aide aux groupes so­ciaux tur­bu­lents. « Les trans­ferts de l’UE ont per­mis […] aux po­li­ti­ciens grecs de re­tar­der l’adap­ta­tion et de pé­ren­ni­ser l’an­cien sys­tème clien­té­liste. (8) » La Cour des comptes de l’UE a bien dé­non­cé, à plu­sieurs re­prises dans les an­nées 1990, des « éva­lua­tions dé­faillantes des sta­tis­tiques », des er­reurs d’es­ti­ma­tion et des « re­tards dans les contrôles in­ac­cep­tables », alors même que la Grèce n’était pas en me­sure d’ab­sor­ber seule ces fi­nan­ce­ments. D’où la créa­tion d’en­ti­tés ex­ternes avec des consul­tants pour ai­der les mi­nis­tères à uti­li­ser ces fonds, ce qui a conduit à une « ad­mi­nis­tra­tion se­mi-au­to­nome pa­ral­lèle […], à des îlots eu­ro­péa­ni­sés dans un océan d’ins­ti­tu­tions et de pratiques tra­di­tion­nelles (9) ». Dix ans après l’adhé­sion, l’ana­lyse de la Com­mis­sion dans son Avis de 1976 sur les faibles ca­pa­ci­tés de l’ad­mi­nis­tra­tion pu­blique ré­vé­lait, hé­las, toute sa per­ti­nence. Pour­tant l’UE a fer­mé les yeux. Parce que les États membres ne sou­hai­taient pas que la Com­mis­sion vienne contrô­ler de trop près leur ges­tion ? Sans doute. Mais aus­si par manque de co­hé­rence glo­bale entre les dif­fé­rentes po­li­tiques que les ac­teurs res­pon­sables ont failli à éta­blir. La le­çon a été re­te­nue pour les adhé­sions ul­té­rieures, no­tam­ment celles des pays des

C’était un pays bal­ka­nique, une ad­mi­nis­tra­tion sur­di­men­sion­née et in­ef­fi­cace, un clien­té­lisme po­li­tique an­cré dans les tra­di­tions et ac­cen­tué par une po­la­ri­sa­tion po­li­tique ex­trême, un bud­get dis­pen­dieux sans ren­trées fis­cales d’équi­libre et une règle de droit flexible.

Bal­kans oc­ci­den­taux, pour les­quels la ré­forme de l’ad­mi­nis­tra­tion pu­blique est l’une des prio­ri­tés dans leur pé­riode de pré­adhé­sion.

Elle a été re­te­nue aus­si pour les fonds struc­tu­rels, le nouveau rè­gle­ment pour 2014-2020 du Par­le­ment et du Con­seil in­tro­dui­sant une condi­tion­na­li­té ma­croé­co­no­mique. En ef­fet, si un État membre ne prend pas des me­sures ef­fi­caces de gou­ver­nance éco­no­mique pour respecter le Cadre stra­té­gique com­mun (l’exa­men bud­gé­taire an­nuel, cru­cial pour les membres de l’Eu­ro­groupe) agréé au Con­seil, la Com­mis­sion a le droit de sus­pendre tout ou par­tie de ses ver­se­ments à l’État en cause. In­ver­se­ment, si un État est bé­né­fi­ciaire du Mé­ca­nisme eu­ro­péen de sta­bi­li­té, une aide sup­plé­men­taire peut lui être oc­troyée pour ré­duire la pres­sion sur le bud­get na­tio­nal. La rente eu­ro­péenne sans condi­tion dans les an­nées 1980 et 1990 n’a donc fait qu’ac­croître les dés­équi­libres en l’ab­sence de ré­formes. De sorte que les fonds trans­fé­rés ont agi comme un poi­son sur l’éco­no­mie. Plus grave en­core, ils ont ac­cré­di­té l’idée que le pays pou­vait ain­si conti­nuer sa fuite en avant sans re­mettre en cause le sys­tème. Et les gou­ver­ne­ments so­cia­liste et conser­va­teur se sont ain­si suc­cé­dé sans tou­cher à l’édi­fice qui as­su­rait leur main­tien par les fa­ci­li­tés ex­té­rieures. La Grèce et l’Union al­laient en payer le prix fort avec l’in­té­gra­tion de la drachme dans l’eu­ro.

L’in­té­gra­tion de la drachme dans l’eu­ro ou «la fal­si­fi­ca­tion ré­vé­lée»

Lors de l’exa­men des comptes pu­blics des États can­di­dats à l’in­té­gra­tion de leur mon­naie dans l’eu­ro, il ap­pa­raît que la Grèce ne peut être re­te­nue. En 1998, son dé­fi­cit pu­blic dé­cla­ré dé­pas­sait 4 % du PIB. Elle ne rem­plis­sait pas les cri­tères de Maas­tricht (10), comme d’autres États membres d’ailleurs. Le gou­ver­ne­ment Si­mi­tis lan­ça alors un plan d’aus­té­ri­té au terme du­quel il an­non­ça, dé­but 2000, un dé­fi­cit pu­blic de 1,8 % et une in­fla­tion de 2 %, ce qui per­mit à la Grèce de faire acte de can­di­da­ture à l’eu­ro le 9 mars 2000.

Le dé­bat au Con­seil se ré­vé­la dif­fi­cile. D’au­cuns s’éton­naient en ef­fet d’un suc­cès aus­si ra­pide du plan de ri­gueur et soup­çon­naient une si­tua­tion en réa­li­té moins po­si­tive. Le mi­nistre al­le­mand de l’Éco­no­mie, Ot­to Graf von Lambs­dorff,

L’UE a fer­mé les yeux. Parce que les États membres ne sou­hai­taient pas que la Com­mis­sion vienne contrô­ler de trop près leur ges­tion ? Sans doute. Mais aus­si par manque de co­hé­rence glo­bale entre les dif­fé­rentes po­li­tiques.

in­di­quait même que l’ac­cep­ta­tion de la Grèce se­rait une « er­reur ca­pi­tale ». Pour­tant, on ne fit pas plus de re­cherches sur la vé­ra­ci­té des chiffres et, le sou­tien de la France ai­dant, la Grèce fut ad­mise au Con­seil eu­ro­péen en juin 2000. Le 1er jan­vier 2001, soit deux ans après les autres membres, elle de­vint le dou­zième État à adop­ter l’eu­ro et, le 1er jan­vier 2002, l’eu­ro rem­pla­ça la drachme. En sep­tembre 2004, un au­dit (11) a ré­vé­lé que le dé­fi­cit pu­blic avait tou­jours été su­pé­rieur à 3 % du PIB de­puis 1997 et qu’il avait at­teint 5,3 % en 2004. Il au­rait même été de 6,6 % en 1997 ! On dé­cou­vrit alors que les chiffres avaient été fal­si­fiés grâce à l’ha­bi­le­té comp­table des conseillers de la banque Gold­man Sachs par des ren­trées fis­cales gon­flées et un ré­éche­lon­ne­ment d’une par­tie de la dette. La dette pu­blique avait at­teint 100 %. Les mi­nistres des Fi­nances de la zone eu­ro de­man­dèrent à la Grèce de cor­ri­ger ra­pi­de­ment ces dés­équi­libres. Et la Com­mis­sion lan­ça une pro­cé­dure d’in­frac­tion pour non-res­pect des règles sta­tis­tiques eu­ro­péennes (12). On peut être éton­né de la ré­ac­tion re­la­ti­ve­ment mo­dé­rée du Con­seil. Il est vrai que, dans le même temps, la France et l’Al­le­magne avaient an­non­cé des dé­fi­cits pu­blics su­pé­rieurs à la li­mite fixée de 3 % – en fait, 4 % en 2003 et 3,6 % en 2004 pour la France. Et, sur leur pres­sion, le Con­seil ECOFIN re­pous­sa même la re­com­man­da­tion de la Com­mis­sion de ré­duire leur dé­fi­cit. Quel exemple don­né par les deux États membres qui ont « in­ven­té » l’eu­ro et les cri­tères de Maas­tricht ! Pour­tant, la si­tua­tion grecque ne s’amé­lio­rait guère. Le dé­fi­cit pu­blic pour 2009 était an­non­cé à 6 % du PIB. Or, nouveau coup de théâtre : re­ve­nu au pou­voir cette même an­née, le gou­ver­ne­ment d’An­dréas Pa­pan­dréou ré­vé­lait qu’il at­tei­gnait en réa­li­té 12,7 % du PIB ! Il re­non­ça à son plan de re­lance et pro­po­sa des me­sures d’aus­té­ri­té pour res­tau­rer la confiance des créan­ciers et ré­duire le dé­fi­cit. Mais il était dé­jà trop tard. Les agences de no­ta­tion dé­clas­sèrent la Grèce, ce qui ren­ché­rit le coût des em­prunts. Un an plus tard, le Pre­mier mi­nistre ap­pe­lait l’UE à l’aide, car la dette avait at­teint 150 % du PIB. La suite est connue : dix plans d’aus­té­ri­té, trois plans d’aide in­ter­na­tio­nale, et la dette est au­jourd’hui de 180 % du PIB. Que s’est-il pas­sé ? Au-de­là de la fal­si­fi­ca­tion des chiffres, com­ment la dette pu­blique a-t-elle pu ex­plo­ser à ce point ? On peut avan­cer trois sé­ries de rai­sons. En pre­mier lieu, des re­cettes fis­cales li­mi­tées par l’éco­no­mie souterraine, es­ti­mée à 25 % du PIB, ain­si que par la fraude et l’éva­sion fis­cales. Voi­là bien le prix payé pour l’ab­sence de pé­riode de pré­adhé­sion, puis de ré­formes dans les an­nées 1980 et 1990. En se­cond lieu, des pro­jets dis­pen­dieux : Jeux olym­piques de 2004, alors que de nom­breux sites sont au­jourd’hui aban­don­nés ; un bud­get mi­li­taire ex­ces­sif, jus­qu’à 4 % du PIB entre 1995 et 1999 ; et des em­plois pu­blics ad­di­tion­nels par mil­liers, par clien­té­lisme po­li­tique.

Mais cette si­tua­tion n’au­rait pu per­du­rer sans les trans­ferts fi­nan­ciers de l’UE et les em­prunts à taux bas du fait de l’in­té­gra­tion à la zone eu­ro. C’est la troi­sième sé­rie de rai­sons. La rente eu­ro­péenne, ja­mais vrai­ment mise en cause de­puis l’adhé­sion, accrue par les trans­ferts bud­gé­taires sans condi­tion, s’est trou­vée sanc­tua­ri­sée dans la zone eu­ro. Le phi­lo­sophe Ni­kos Di­mou a dé­crit cette der­nière étape avec hu­mour : « Ac­cep­ter la Grèce dans la zone eu­ro a été ir­res­pon­sable. C’est comme si on avait lais­sé un en­fant de 5 ans libre dans une fa­brique de cho­co­lat ! (13) »

On ne peut que dres­ser in fine un constat sé­vère : la classe po­li­tique grecque n’a pas as­su­mé ses res­pon­sa­bi­li­tés et les dé­ci­deurs po­li­tiques dans la CEE, puis dans l’Union, ont lais­sé trop long­temps la si­tua­tion se dé­té­rio­rer. Le poi­gnard a bien été te­nu par deux mains et il a frap­pé à trois re­prises ! Cruelles le­çons pour les ins­ti­tu­tions eu­ro­péennes et les États membres. D’abord, lorsque le po­li­tique – fût-il géo­po­li­tique – prend le pas sur les cadres ju­ri­dique et éco­no­mique éta­blis en com­mun – ou la par­tia­li­té sur la rai­son –, une dé­rive de la construc­tion est à re­dou­ter. La le­çon grecque a pour­tant été quelque peu ou­bliée avec l’ou­ver­ture des né­go­cia­tions d’adhé­sion de la Tur­quie ou en­core avec l’adhé­sion trop souple de la Bul­ga­rie et de la Rou­ma­nie.

En­suite, il n’est que temps de re­voir l’am­pleur des fonds struc­tu­rels et la condi­tion­na­li­té at­ta­chée à leur mise en oeuvre, sur­tout à la lu­mière des po­li­tiques adop­tées ré­cem­ment en Hon­grie et en Po­logne. Que les trans­ferts fi­nan­ciers à hau­teur de 3,1 % du PIB servent à conso­li­der le gou­ver­ne­ment Or­ban (14), le­quel conteste les valeurs et les prin­cipes de l’Union, dont ce­lui de la so­li­da­ri­té, sont bien le signe qu’une ré­forme pro­fonde est né­ces­saire.

En­fin, toute nou­velle po­li­tique doit pou­voir fonc­tion­ner par tous les temps. Et donc être plei­ne­ment as­sor­tie des élé­ments né­ces­saires à sa via­bi­li­té. C’est pour ne l’avoir pas fait avec l’eu­ro, comme avec Schen­gen, que l’Union a vu les crises am­pli­fiées. Dans ces do­maines hau­te­ment sen­sibles, ne mu­tua­li­ser sa sou­ve­rai­ne­té que par­tiel­le­ment ne peut en ef­fet qu’ag­gra­ver les dif­fi­cul­tés lorsque la tem­pête suc­cède au temps calme. Les règles doivent être res­pec­tées ou adap­tées. Car l’ou­bli de celles-ci ou, pis, leur dé­tour­ne­ment, ne peut que gé­né­rer crises et di­lu­tion de la so­li­da­ri­té et af­fai­blir ain­si le « sys­tème eu­ro­péen ».

Sa­lu­taire le­çon aus­si pour les pays can­di­dats des Bal­kans oc­ci­den­taux qui me­surent bien que l’Union ne les ac­cep­te­ra pas sans que les cri­tères et condi­tions aient été rem­plis. Car le suc­cès d’une adhé­sion, c’est-à-dire de l’exer­cice en com­mun de sou­ve­rai­ne­tés vo­lon­tai­re­ment par­ta­gées, dé­pend d’abord du res­pect par cha­cun des règles qu’il a ac­cep­tées ou contri­bué à édic­ter pour le groupe. Il en va de la cré­di­bi­li­té de l’Union et de la réus­site du pro­jet eu­ro­péen.

Les gou­ver­ne­ments so­cia­liste et conser­va­teur se sont suc­cé­dé sans tou­cher à l’édi­fice qui as­su­rait leur main­tien par les fa­ci­li­tés ex­té­rieures.

ana­lysePar Pierre Mi­rel*, di­rec­teur à la Com­mis­sion eu­ro­péenne (2001-2013), DG Élar­gis­se­ment (Eu­rope cen­trale, puis Tur­quie et Bal­kans oc­ci­den­taux).Pho­to ci-des­sus :Alexis Tsi­pras pro­nonce un dis­cours lors du Con­seil eu­ro­péen des 22 et23 juin 2017 à Bruxelles. Une se­maine au­pa­ra­vant, lors d’une réunion de l’Eu­ro­groupe, la Grèce avait trou­vé un com­pro­mis avec ses par­te­naires de la zone eu­ro, ob­te­nant une aide sup­plé­men­taire de8,5 mil­liards d’eu­ros lui per­met­tant no­tam­ment de rem­bour­ser ses échéances échues en juillet. Cet ac­cord, qui de­vrait évi­ter le spectre d’un « Grexit » en pleine cam­pagne élec­to­rale al­le­mande, ne ré­sout en rien le pro­blème de la dette grecque. Il ne fait que le re­pous­ser, puisque ses par­te­naires eu­ro­péens n’étu­die­ront son al­lé­ge­ment qu’en mai 2018. (© Con­seil eu­ro­péen)

Pho­to ci-des­sus :Le 28 mai 1979 à Athènes, le Pre­mier mi­nistre grec de l’époque, Cons­tan­tin Ca­ra­man­lis, signe le trai­té d’adhé­sion de la Grèce à la Com­mu­nau­té éco­no­mique eu­ro­péenne, un trai­té ap­pli­cable le 1er jan­vier 1981 et qui fe­ra de la Grèce le10e État membre de la CEE.« La pré­sence de Mon­sieur Va­lé­ry Gis­card d’Es­taing [lors de cette cé­ré­mo­nie] confirme le rôle que la France a joué dans le pro­ces­sus qui fe­ra de la Grèce un par­te­naire de cette Eu­rope éco­no­mique tant contro­ver­sée », pou­vait-on lire dans un ar­ticle de D. T. Ana­lis pu­blié dans Le Monde da­té du len­de­main. C’est no­tam­ment l’ap­pui de la France qui a fa­vo­ri­sé l’adhé­sion ra­pide de la Grèce, mal­gré les ré­ti­cences de cer­tains États et de la Com­mis­sion. (DR)

Pho­to ci-contre :An­dréas Pa­pan­dréou lors d’une confé­rence de presse à Am­ster­dam, en 1968. Éco­no­miste re­nom­mé ayant en­sei­gné no­tam­ment dans de pres­ti­gieuses uni­ver­si­tés amé­ri­caines, il est le se­cond d’une dy­nas­tie d’hommes po­li­tiques grecs. À son re­tour au pays après la dic­ta­ture des co­lo­nels, en 1974, il fonde le PA­SOK (par­ti so­cia­liste pan­hel­lé­nique). Op­po­sé à l’en­trée de laGrèce dans la CEE, il n’a eu de cesse, jus­qu’à son ar­ri­vée au pou­voir en 1981, de sou­li­gner le risque de dé­pendre po­li­ti­que­ment et éco­no­mi­que­ment des pays plus puis­sants de laCEE et l’in­adap­ta­tion de l’éco­no­mie grecque au cadre com­mu­nau­taire. En tant que Pre­mier mi­nistre (1981-1989 puis 1993-1996), il fi­ni­ra pour­tant par me­ner une po­li­tique proeu­ro­péenne et pro-ota­nienne. (© Eric Kock/ Anefe/Na­tio­naal Ar­chief NL)

Pho­to ci-des­sous :La crise de la dette grecque éclate à l’au­tomne 2009 dans un contexte plus glo­bal de crise de la zone eu­ro.C’est no­tam­ment pour évi­ter la pro­pa­ga­tion aux autres éco­no­mies eu­ro­péennes en dif­fi­cul­té (Es­pagne, Por­tu­gal…) que le FMI et la zone eu­ro s’ac­cordent à l’époque pour ve­nir en aide fi­nan­ciè­re­ment à Athènes. (© Shut­ter­stock)

Pho­to ci-des­sous :Siège de la banque Gold­man Sachs à New York. Si les di­ri­geants eu­ro­péens comme les di­ri­geants grecs sont fau­tifs de n’avoir pas vu ou pas pris en compte les nom­breuses fai­blesses de l’éco­no­mie grecque, la banque amé­ri­caine a sans état d’âme am­pli­fié la faillite du pays en s’en­ri­chis­sant lar­ge­ment au pas­sage. (© Shut­ter­stock)Pour al­ler plus loin• Pierre Mi­rel, « Union eu­ro­péenne-Tur­quie : d’une adhé­sion illu­soire à un “par­te­na­riat pri­vi­lé­gié” », Fon­da­tion Ro­bert Schu­man, Ques­tion d’Eu­rope, no 437, 12 juin 2017 (http://www. ro­bert-schu­man.eu/fr/doc/ questions-d-eu­rope/qe-437fr.pdf).Les pro­pos ex­pri­més ici n’en­gagent que leur au­teur.Notes(1) « La crise grecque. Un poi­gnard dans le dos de l’Eu­rope », in Con­fluences Mé­di­ter­ra­née, no 94, 2015/3.(2) Dans les Rap­ports de Pro­grès sur les Bal­kans oc­ci­den­taux pu­bliés par la Com­mis­sion eu­ro­péenne, les der­niers en date étant ceux du 9 no­vembre 2016.(3) « Une éco­no­mie de mar­ché viable ain­si que la ca­pa­ci­té de faire face à la pres­sion concur­ren­tielle et aux forces du mar­ché à l’in­té­rieur de l’Union. »(4) Fonds eu­ro­péen de dé­ve­lop­pe­ment ré­gio­nal créé en 1975, Fonds so­cial eu­ro­péen pré­vu par le Trai­té CEE, puis Fonds de co­hé­sion dé­ci­dé en 1994 pour les ré­seaux tran­seu­ro­péens et le dé­ve­lop­pe­ment du­rable. (5) Se­lon la Di­rec­tion gé­né­rale « Po­li­tique ré­gio­nale » de la Com­mis­sion eu­ro­péenne.(6) Greece Ma­cro Mo­ni­tor, Eu­ro­bank EFG, 22 dé­cembre 2011.(7) « L’éva­sion fis­cale dé­passe 12 % du PIB en Grèce », lex­press.fr, 8 juin 2012.(8) Lou­kas Tsou­ka­lis, « La Grèce dans l’Union eu­ro­péenne »Pôle Sud, vol. 18, no 1, 2003, p. 91-100, p. 96.(9) George An­dreou, «The go­ver­nance ef­fects of EU co­he­sion po­li­cy in Greece: the ho­ri­zon­tal di­men­sion », in Beyond “ab­sorp­tion”, the im­pact of EU struc­tu­ral funds on Greece, Kon­rad Ade­nauer Stif­tung, 2016.(10) Cri­tères de conver­gence des po­li­tiques éco­no­miques et mo­né­taires : le dé­fi­cit an­nuel et l’en­det­te­ment ne doivent pas dé­pas­ser res­pec­ti­ve­ment 3 % et 60 % du PIB, l’in­fla­tion ne doit pas être su­pé­rieure de 1,5 % à la moyenne des trois États membres qui ont le taux le plus bas.(11) Sté­phane Du­té, « Dette grecque : chro­no­lo­gie d’un dé­sastre», ich­tus.fr, 9 juillet 2015.(12) EU­RO­STAT avait d’ailleurs re­fu­sé de va­li­der les sta­tis­tiques pré­sen­tées par la Grèce en 2002 et 2004.(13) Ni­kos Di­mou, « Les Grecs ont l’im­pres­sion d’être in­no­cents », pro­pos re­cueillis par Alain Salles, Le Monde, 19 mai 2017.(14) Country re­port Hun­ga­ry 2017, Eu­ro­pean com­mis­sion,SWD (2017) 82 fi­nal, 22 fé­vrier 2017.

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