PSDC : UNE FE­NÊTRE D’OP­POR­TU­NI­TÉ?

DSI Hors-Série - - SOMMAIRE - En­tre­tien avec An­dré DU­MOU­LIN, at­ta­ché à l’ins­ti­tut royal su­pé­rieur de dé­fense, pro­fes­seur à l’uni­ver­si­té de Liège

LLa France se po­si­tionne à nou­veau en fa­veur d’une re­lance de la Po­li­tique de Sé­cu­ri­té et de Dé­fense Com­mune (PSDC). Mais, en fonc­tion des ré­centes avan­cées dans le do­maine du fi­nan­ce­ment ou du quar­tier gé­né­ral per­ma­nent, que peut la France ?

An­dré Du­mou­lin : De toute évi­dence, une fe­nêtre d’op­por­tu­ni­té semble s’ou­vrir en ma­tière de PSDC. Nous connûmes la même au­baine ex­pli­quant la nais­sance de la Po­li­tique Eu­ro­péenne de Sé­cu­ri­té et de Dé­fense (PESD) fin des an­nées 1990 : ou­ver­ture des neutres à une in­té­gra­tion des pro­blèmes de sé­cu­ri­té-dé­fense dans l’union Eu­ro­péenne (UE), im­pli­ca­tion al­le­mande dans les mis­sions of­fen­sives, lâ­chage des Bri­tan­niques à pro­pos de l’union de l’eu­rope oc­ci­den­tale, prise de conscience fran­çaise de par­ti­ci­per plus col­lec­ti­ve­ment à la dé­fense de L’UE. De­puis plu­sieurs mois main­te­nant, des dé­ci­sions ont été prises pour re­lan­cer la PSDC, mais ce­la doit en­core se concré­ti­ser dans les faits. Af­faire à suivre à l’au­tomne de cette an­née et en 2018. Mais les in­cer­ti­tudes amé­ri­caines, la per­cep­tion des me­naces ex­ternes et in­ternes, la dés­in­té­gra­tion de cer­tains États du Sud avec ses ef­fets sur la sé­cu­ri­té eu­ro­péenne et les consé­quences du Brexit ont pro­ba­ble­ment mo­di­fié le cur­seur et im­po­sé aux res­pon­sables gou­ver­ne­men­taux eu­ro­péens de re­cher­cher une plus grande au­to­no­mie en la ma­tière tout en « pro­fi­tant » du dé­part des Bri­tan­niques, consi­dé­rés comme des « em­pê­cheurs de PSDC en paix ». Les avan­cées an­non­cées, et pour cer­taines dé­jà concré­ti­sées, sont im­por­tantes : école de for­ma­tion des pi­lotes au trans­port aé­rien tac­tique à Sa­ra­gosse; vo­lon­té de so­li­da­ri­té eu­ro­péenne pour les ap­pro­vi­sion­ne­ments d’équi­pe­ments ou de ser­vice de dé­fense via l’agence Eu­ro­péenne de Dé­fense (AED) ; créa­tion d’un fonds eu­ro­péen pour la dé­fense avec co­fi­nan­ce­ment des pro­jets de R&D et des pro­to­types (Com­mis­sion eu­ro­péenne) ; feu vert pour or­ga­ni­ser la Co­opé­ra­tion Structurée Per­ma­nente (CSP) ; fi­nan­ce­ment des bat­tle­groups via le mé­ca­nisme Athé­na; en­té­ri­ne­ment de la créa­tion à Bruxelles d’un pe­tit quar­tier gé­né­ral per­ma­nent pour les mis­sions non exé­cu­tives (Mi­li­ta­ry Plan­ning and Con­duct Ca­pa­bi­li­ty – MPCC) comme la for­ma­tion des ar­mées; pu­bli­ca­tion dé­but juin par L’AED des trois pre­miers ap­pels à pro­po­si­tions re­la­tifs à l’ac­tion pré­pa­ra­toire de re­cherche de dé­fense ; sou­tien à une force conjointe du G5 Sa­hel, etc.

Cette prise de conscience doit beau­coup à la France et… à l’al­le­magne. Le vo­lon­ta­risme du pré­sident Ma­cron et une Al­le­magne qui se voit comme une puis­sance sé­cu­ri­taire peuvent et doivent être les mo­teurs d’une PSDC plus af­fir­mée, plus au­to­nome, plus cré­dible. Il y a bien un pro­ces­sus de conver­gence qui doit re­po­ser aus­si sur une im­pli­ca­tion des autres ca­pi­tales. Et l’on per­çoit com­bien le test de cré­di­bi­li­té de­vra pas­ser par la dé­fi­ni­tion des

La dé­fense eu­ro­péenne peut être com­mune ou par­ta­gée se­lon les dos­siers et les mis­sions/ opé­ra­tions, mais elle n’est pas in­té­grée au sens su­pra­na­tio­nal du terme. Ce­la ne va pas chan­ger à ho­ri­zon pré­vi­sible.

cri­tères de la fu­ture CSP, mais aus­si par le de­gré d’ou­ver­ture de Pa­ris à une sou­ve­rai­ne­té quelque peu par­ta­gée en ma­tière de sé­cu­ri­té-dé­fense eu­ro­péenne. Su­jet en­core bien ta­bou, mais où la France pour­rait re­cher­cher une vi­sion eu­ro­péiste en de­çà d’une ar­mée eu­ro­péenne in­té­grée en­core uto­pique tout en sou­hai­tant dé­pas­ser un in­ter­gou­ver­ne­men­ta­lisme par trop étroit alors que les me­naces de­viennent com­munes. Oui, il y a bien des­tin com­mun des Eu­ro­péens mal­gré les fron­tières na­tio­nales en­core bien pré­sentes. Vaste défi pour Pa­ris qui va de­ve­nir la pre­mière puis­sance mi­li­taire dans le cadre de L’UE, après l’an­nonce du Brexit. En outre, avec l’ély­sée qui a pla­cé l’eu­rope au coeur de son dis­cours et qui a don­né au pre­mier res­pon­sable du Quai d’or­say l’ap­pel­la­tion de «mi­nistre de l’eu­rope et des Af­faires étran­gères », l’hexa­gone est en pre­mière ligne des «sti­mu­la­teurs». As­su­ré­ment, les Eu­ro­péens les plus vo­lon­ta­ristes at­tendent avec im­pa­tience ce que Pa­ris et Ber­lin vont pro­po­ser et dé­ci­der pour as­seoir cette au­to­no­mie dite stra­té­gique dont la dé­fi­ni­tion reste à pré­ci­ser et les moyens à ac­qué­rir. Il fau­dra at­tendre l’après-élec­tion al­le­mande et l’édi­tion de la re­vue stra­té­gique de dé­fense et de sé­cu­ri­té na­tio­nale fran­çaise at­ten­due pour fin sep­tembre. Res­te­ra alors à ras­su­rer les autres pays qui sont sou­vent mé­fiants à l’idée d’un di­rec­toire qui ne dit pas son nom, mais qui pour­rait ici et main­te­nant de­ve­nir in­con­tour­nable pour avan­cer.

Le choix d’une CSP fai­sant pro­gres­ser quelques États plus vite que les autres est une avan­cée, at­ten­due de­puis long­temps. Mais, en se fai­sant l’avo­cat du diable, une PSDC à géo­mé­trique va­riable est-elle en­core une po­li­tique de sé­cu­ri­té et de dé­fense réel­le­ment « com­mune » ? Peut-on en ar­ri­ver, au ni­veau de L’UE, à une norme qui au­rait la même va­leur sym­bo­lique que l’ar­ticle 5 ota­nien ?

L’union eu­ro­péenne a tou­jours fonc­tion­né à géo­mé­trie va­riable, entre l’eu­ro mon­naie et Schen­gen et les dif­fé­rentes dé­ro­ga­tions na­tio­nales ins­crites dans l’his­toire ju­ri­dique de L’UE. Au­pa­ra­vant, l’union de l’eu­rope Oc­ci­den­tale, bras ar­mé de l’union, or­ga­ni­sait éga­le­ment ses dé­ci­sions se­lon le prin­cipe des sta­tuts dif­fé­ren­ciés. Certes, les trai­tés sur L’UE ont une as­sise com­mune, mais nous sa­vons per­ti­nem­ment qu’il nous faut avan­cer plus vite et plus loin avec ceux qui le veulent, ceux qui le peuvent. En ce qui concerne la CSP, la ques­tion des cri­tères à dé­fi­nir et à faire adop­ter cet été se­ra im­por­tante, mais on ne peut à la fois faire de l’in­clu­si­vi­té «to­lé­rante » et être am­bi­tieux pour les mis­sions les plus exi­geantes. Si tous les pays de L’UE veulent en être (dans le pre­mier cercle), ce­la va né­ces­sai­re­ment ré­duire les am­bi­tions. Ce­la ex­plique l’ap­proche du mi­nistre al­le­mand de la Dé­fense pro­po­sant que les pays aux am­bi­tions moindres dis­posent d’un sta­tut d’ob­ser­va­teur.

A contra­rio et dans l’ab­so­lu, une CSP in­té­grant, à terme, tous les États de L’UE pour­rait si­gni­fier que la prise de conscience des ca­pi­tales en ma­tière de PSDC a été concré­ti­sée de ma­nière op­ti­male! Les ques­tions ca­pa­ci­taires se­ront de toute évi­dence sur le de­vant de la scène et l’on peut pen­ser, par exemple, que la dé­ci­sion ré­cente de co­opé­ra­tion étroite bel­go-fran­çaise avec l’achat par la Bel­gique de blin­dés de type SCOR­PION (Ja­guar et Grif­fon) est «une si­rène», un in­di­ca­teur de la vo­lon­té de Bruxelles d’in­té­grer le pre­mier cercle via ce mes­sage «sub­li­mi­nal». Mais, même sans CSP, les co­opé­ra­tions mi­li­taires à la carte sont lé­gion et conti­nue­ront à l’être, hors du cadre ins­ti­tu­tion­nel et ju­ri­dique du trai­té sur L’UE. L’exemple de la mon­tée en puis­sance ré­cente de la co­opé­ra­tion bi­la­té­rale fin­no-sué­doise est là pour nous le rap­pe­ler. La dé­fense eu­ro­péenne peut être com­mune ou par­ta­gée se­lon les dos­siers et les mis­sions/opé­ra­tions, mais

Il y a bien un pro­ces­sus de conver­gence qui doit re­po­ser aus­si sur une im­pli­ca­tion des autres ca­pi­tales. Et l’on per­çoit com­bien le test de cré­di­bi­li­té de­vra pas­ser par la dé­fi­ni­tion des cri­tères de la fu­ture Co­opé­ra­tion Structurée Per­ma­nente (CSP), mais aus­si par le de­gré d’ou­ver­ture de Pa­ris à une sou­ve­rai­ne­té quelque peu par­ta­gée en ma­tière de sé­cu­ri­té­dé­fense eu­ro­péenne.

elle n’est pas in­té­grée au sens su­pra­na­tio­nal du terme. Ce­la ne va pas chan­ger à ho­ri­zon pré­vi­sible. Et toute sym­bo­lique de­vra pas­ser par l’épreuve du réel. C’est là que se­ra ju­gé le de­gré de so­li­da­ri­té. Nous pou­vons nous in­ter­ro­ger sur ce point dès lors que la mise en oeuvre de l’ar­ticle 42.7, sou­hai­tée par Pa­ris, n’a guère sus­ci­té d’en­thou­siasme dans sa concré­ti­sa­tion, prise de risque oblige; non­obs­tant le fait que cette mo­bi­li­sa­tion a pro­ba­ble­ment fait prendre conscience aux ca­pi­tales des dan­gers com­muns. Tout comme la ques­tion de l’ar­ticle 5 de L’OTAN reste ef­fec­ti­ve­ment sym­bo­lique après sa mise en oeuvre après le 11 sep­tembre 2001, et dont nous connais­sons la suite. De plus, rap­pe­lons que le trai­té de L’OTAN ga­ran­tit aux États membres une so­li­da­ri­té à la carte, sous toutes ses formes et sur base vo­lon­taire : cha­cun peut mettre dans le pa­nier de la so­li­da­ri­té ce qu’il veut. Autre rap­pel : pour les États membres à la fois de L’UE et de L’OTAN, la dé­fense ter­ri­to­riale doit pas­ser par… l’al­liance at­lan­tique.

Beau­coup d’ob­ser­va­teurs ont vu dans le pas­sage de Do­nald Trump par Bruxelles en mai un sé­rieux aver­tis­se­ment sur la so­li­di­té du lien tran­sat­lan­tique et la né­ces­si­té pour les États eu­ro­péens de se concen­trer sur leur dé­fense… voire sur une dé­fense eu­ro­péenne. Les États est-eu­ro­péens, tra­di­tion­nel­le­ment ré­ti­cents à une PSDC plus in­té­grée, ont-ils cette per­cep­tion ? Les (non)-dé­cla­ra­tions amé­ri­caines, sur l’ar­ticle 5 no­tam­ment, sont-elles de na­ture à af­fec­ter les re­la­tions UE-OTAN?

Les pays de l’est membres de L’OTAN ont une pos­ture schi­zo­phré­nique. Ils veulent être ras­su­rés en ma­tière de dé­fense col­lec­tive par L’OTAN et son pre­mier re­pré­sen­tant tout en étant in­quiets de l’at­ti­tude er­ra­tique du pré­sident Trump en com­pa­rai­son de la per­ti­nence et de l’ar­gu­men­taire des avan­cées eu­ro­péistes ac­tuelles. Les po­si­tions di­plo­ma­tiques des­dits États sont donc ac­tuel­le­ment mou­vantes et dé­pen­dront fi­na­le­ment de l’en­vi­ron­ne­ment sé­cu­ri­taire, très in­cer­tain. Comme pour le Brexit, les pays d’eu­rope cen­trale et orien­tale sont géo­gra­phi­que­ment des pays eu­ro­péens qui ne pour­ront pas jouer uni­que­ment dans la cour amé­ri­caine, proxi­mi­té « spa­tiale » oblige. En outre, le dif­fé­ren­tiel de moyens entre ces pays et les États his­to­riques for­mant l’union eu­ro­péenne rend dif­fi­cile toute «rup­ture» en ma­tière de PSDC. Cou­ra­geux mais pas té­mé­raires pour­rait-on dire. Je rap­pelle éga­le­ment que le 21 juin der­nier, la Chambre des re­pré­sen­tants des États-unis a adop­té à une ma­jo­ri­té écra­sante une ré­so­lu­tion ré­af­fir­mant so­len­nel­le­ment l’en­ga­ge­ment des États-unis en­vers le prin­cipe de dé­fense col­lec­tive de L’OTAN énu­mé­ré à l’ar­ticle 5 du Trai­té. Autre cer­ti­tude, les in­té­rêts stra­té­giques et com­mer­ciaux amé­ri­cains en Eu­rope res­tent im­menses et L’OTAN est, à ce titre, une or­ga­ni­sa­tion re­lais, un ou­til d’in­ter­opé­ra­bi­li­té et de normes ca­pa­ci­taires. L’UE et L’OTAN sont com­plé­men­taires, à la fois par dé­faut et par né­ces­si­té. Les ri­va­li­tés sont bien loin même si le dif­fé­ren­tiel de moyens, mais aus­si d’ob­jec­tifs, entre les deux or­ga­ni­sa­tions im­pose de ten­ter de cla­ri­fier les rôles, les charges, le par­tage des risques. Toutes ques­tions dont les ré­ponses ne peuvent être fi­gées, il y va de l’in­té­rêt des États du point de vue sé­cu­ri­taire, di­plo­ma­tique et bud­gé­taire.

L’exer­cice est évi­dem­ment tou­jours dé­li­cat, mais comment voyez-vous la PSDC en 2022 ?

On ne peut que tra­vailler par scé­na­rios, même si les dé­ci­sions prises en la ma­tière en 2016-2017 semblent don­ner des ailes à la PSDC. De toute évi­dence, c’est l’en­vi­ron­ne­ment in­ter­na­tio­nal, la marge de ma­noeuvre bud­gé­taire et les dé­fis de la sé­cu­ri­té in­té­rieure qui don­ne­ront le tem­po. Si la culture stra­té­gique com­mune ne se­ra pas en­core au ren­dez-vous, ni la fin des du­pli­ca­tions en ma­tière de sys­tèmes d’armes, nous pou­vons es­pé­rer que la phase «ado­les­cente» de la PESD/PSDC se­ra ter­mi­née et que la ma­tu­ra­tion opé­re­ra concrè­te­ment. Certes, la PSDC est avant tout une po­li­tique de pro­jec­tion de forces et de moyens ci­vils et mi­li­taires en vue de ten­ter de sta­bi­li­ser cer­taines ré­gions du monde dans le cadre d’une po­li­tique d’ap­proche glo­bale, mais on per­çoit une lueur : celle d’une UE qui veut ajou­ter à sa Soft Se­cu­ri­ty une di­men­sion plus af­fir­mée en ma­tière de cré­di­bi­li­té pour des opé­ra­tions certes vo­lon­taires, dans une gamme plus éten­due et plus ris­quée. Nous pou­vons aus­si ima­gi­ner la pu­bli­ca­tion d’un livre blanc eu­ro­péen de la sé­cu­ri­té-dé­fense en lien avec le rap­pro­che­ment des pro­gram­ma­tions mi­li­taires na­tio­nales, quelques uni­tés mi­li­taires to­ta­le­ment in­té­grées (bal­lons d’es­sai), la réa­li­sa­tion ins­ti­tu­tion­nelle d’une Union eu­ro­péenne de la sé­cu­ri­té-dé­fense, un vé­ri­table QG eu­ro­péen pour toutes les mis­sions et opé­ra­tions et une mon­tée en puis­sance de L’AED sur fond de sou­tien de la Com­mis­sion eu­ro­péenne.

Sans y par­ve­nir, nous pour­rions alors ima­gi­ner le re­tour de la no­tion de pi­lier eu­ro­péen dans L’OTAN ou, dans un pro­ces­sus de rup­ture dif­fi­ci­le­ment ima­gi­nable, le dé­li­te­ment de la no­tion de dé­fense dans le cadre de L’UE.

En dé­fi­ni­tive, comme dans bien des po­li­tiques, la PSDC ma­ture dès lors que des crises at­teignent l’union, avec des «avan­cées par am­bi­guï­té», pour pa­ra­phra­ser Pierre Vi­mont.

Nous pou­vons es­pé­rer que la phase « ado­les­cente » de la PESD/PSDC se­ra ter­mi­née et que la ma­tu­ra­tion opé­re­ra concrè­te­ment.

Pro­pos re­cueillis par Jo­seph Hen­ro­tin, le 4 juillet 2017

La co­opé­ra­tion eu­ro­péenne est his­to­ri­que­ment cen­trée sur les as­pects ca­pa­ci­taires, mais im­plique éga­le­ment que les États « jouent le jeu »… (© Air­bus)

At­ta­ché à l'ins­ti­tut royal su­pé­rieur de dé­fense, pro­fes­seur à l'uni­ver­si­té de Liège.

Pro­gres­sion de T-72 po­lo­nais au cours d'un exer­cice. Les dif­fé­ren­tiels de par­ti­ci­pa­tion à la PESD ne ces­se­ront pas du jour au len­de­main. (© Po­lish MOD)

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