Le pro­gramme Fo­rei­gn Mi­li­ta­ry Sales

DSI - - SOMMAIRE - Par Em­ma­nuel Vi­ve­not, spé­cia­liste des ques­tions de dé­fense

Si les pre­miers trans­ferts d’armes re­montent à la guerre du Pé­lo­pon­nèse, les ex­por­ta­tions d’armes sont de­ve­nues une part im­por­tante de la stra­té­gie de dé­fense de nom­breuses na­tions de par le monde. Aux États-unis, cette pra­tique re­monte à la guerre d’in­dé­pen­dance, du­rant la­quelle la France en­voya des conseillers et de l’ar­me­ment pour ai­der les États-unis à vaincre les Bri­tan­niques. En re­tour, cette co­opé­ra­tion don­na nais­sance à la doc­trine Mon­roe qui éta­blit en 1823 la pre­mière po­li­tique d’as­sis­tance mi­li­taire entre Wa­shing­ton et ses al­liés. Elle est au­jourd’hui ré­gu­lée en bonne par­tie par un mé­ca­nisme spé­ci­fique, les Fo­rei­gn Mi­li­ta­ry Sales (FMS).

Du­rant­la­pre­miè­re­guer­re­mon­diale, les États-unis de­vinrent le pre­mier four­nis­seur d’armes au ni­veau in­ter­na­tio­nal, ex­por­tant pour près de 2,2 mil­liards de dol­lars d’ar­me­ments et d’équi­pe­ments vers l’eu­rope entre 1914 et 1917, dont une bonne par­tie vers le Royaume-uni. En 1920, plus de 52 % des ex­por­ta­tions d’armes dans le monde éma­naient des États-unis. La Deuxième Guerre mon­diale vit ap­pa­raître la loi prêt-bail (Lend Lease Act du 11 mars 1941), au­to­ri­sant le pré­sident à trans­fé­rer des armes et des ma­té­riels mi­li­taires à tout al­lié né­ces­si­tant une aide éva­luée comme vi­tale pour les in­té­rêts amé­ri­cains : le Royaume-uni, L’URSS, la Chine, le Bré­sil et bien d’autres en bé­né­fi­cièrent sur toute la du­rée du conflit. Plus de 80 % de ces

prêts n’ont ja­mais été ho­no­rés, mais les forces de l’axe furent vain­cues et les États-unis en res­sor­tirent plus forts que ja­mais sur la scène in­ter­na­tio­nale.

Le rôle des ventes d’armes dans les re­la­tions in­ter­na­tio­nales s’est ac­cru après 1945 : la doc­trine Tru­man, ins­tau­rée en 1947, per­mit de dé­blo­quer 400 mil­lions de dol­lars d’aide mi­li­taire pour la Grèce et la Turquie cette an­née-là. L’an­née sui­vante, le Congrès vo­ta l’eu­ro­pean Re­co­ve­ry Plan, qui concer­nait des dons et des lo­ca­tions d’équi­pe­ments à hau­teur de 15 mil­liards de dol­lars, à des­ti­na­tion de 16 pays eu­ro­péens, sur une pé­riode de quatre ans. Jus­qu’en 1965, les pays membres de L’OTAN al­laient im­por­ter des États-unis en­vi­ron 56 % de leurs armes et ma­té­riels mi­li­taires.

Au mi­lieu des an­nées 1950, les stocks du De­part­ment of De­fense (DOD) dé­cli­nant, les États-unis com­men­cèrent à pro­po­ser une as­sis­tance tech­nique et des équi­pe­ments in­dus­triels afin d’ai­der l’eu­rope à ac­croître ses ca­pa­ci­tés de pro­duc­tion. L’aide mi­li­taire fut éten­due à la fin des an­nées 1950 avec la doc­trine Ei­sen­ho­wer, mise en place le 9 mars 1957, qui don­nait aux Étatsu­nis le droit d’as­sis­ter toute na­tion ou coa­li­tion face à une agres­sion ar­mée de la part du bloc com­mu­niste. Tou­te­fois, elle ne pou­vait pas s’ap­pli­quer face à une in­sur­rec­tion ou une guerre ci­vile.

Bien que cer­taines lois aient été vo­tées sous ce nom (Fo­rei­gn Mi­li­ta­ry Sales Act du 22 oc­tobre 1968, com­plé­ment de l’arms Con­trol and Di­sar­ma­ment Act et du Fo­rei­gn As­sis­tance Act de 1961), la créa­tion du FMS tel qu’on le connaît au­jourd’hui coïn­cide avec l’en­trée en vi­gueur de lois telles que l’arms Ex­port Con­trol Act (AECA) de 1976, qui per­met une ges­tion plus ef­fi­cace de l’as­sis­tance mi­li­taire, avec un contrôle ac­cru du trans­fert des armes par le Congrès, puis­qu’il in­ter­dit de les vendre à tout pays qui vio­le­rait les trai­tés in­ter­na­tio­naux re­la­tifs aux droits de l’homme.

L’ad­mi­nis­tra­tion Rea­gan a en­suite ren­du cette po­li­tique plus flexible et ro­buste afin de pou­voir s’adap­ter ra­pi­de­ment aux chan­ge­ments constants de la stra­té­gie so­vié­tique. C’est à par­tir des an­nées 1980 que le FMS est de­ve­nu un pi­lier des re­la­tions in­ter­na­tio­nales entre les États-unis et leurs al­liés, avec une in­fluence sur les plans éco­no­mique, in­dus­triel, tech­no­lo­gique et so­cio­po­li­tique. Dans ce sens, l’ef­fort d’aide mi­li­taire (FMS com­bi­né à la Fo­rei­gn In­ter­nal De­fense) au Sal­va­dor de 1980 à 1992 consti­tue un exemple de sta­bi­li­sa­tion d’une ré­gion sans avoir à en­ga­ger l’ar­mée amé­ri­caine en opé­ra­tions ex­té­rieures.

Au dé­but des an­nées 1990, la chute du bloc so­vié­tique se tra­dui­sit par d’im­por­tants stocks d’armes ren­dus dis­po­nibles à faible coût. Avec la ré­duc­tion du for­mat des ar­mées, com­bi­née à celle des ac­qui­si­tions du DOD et aux coupes bud­gé­taires conco­mi­tantes, l’ad­mi­nis­tra­tion amé­ri­caine prit ses dis­po­si­tions pour fa­ci­li­ter l’éli­gi­bi­li­té de ses al­liés au FMS et sim­pli­fier le pro­ces­sus d’ac­qui­si­tion afin de rester concur­ren­tielle. Le com­plexe mi­li­ta­roin­dus­triel amé­ri­cain s’est aus­si tour­né vers le gou­ver­ne­ment (no­tam­ment à tra­vers ses agences et ses am­bas­sades) pour pé­né­trer des mar­chés étran­gers afin de com­pen­ser les an­nu­la­tions de com­mandes du DOD.

En 1993, au len­de­main de la guerre du Golfe, le FMS en­re­gis­tra son plus haut chiffre de­puis le dé­but des an­nées 1980 avec 33 mil­liards de dol­lars de contrats, prin­ci­pa­le­ment vis-à-vis de l’ara­bie saou­dite, du Ko­weït et de Taï­wan. Pour au­tant, le mar­ché des ex­por­ta­tions d’ar­me­ment a his­to­ri­que­ment été do­mi­né par L’URSS jus­qu’à sa chute. Les États-unis ne sont de­ve­nus lea­der qu’à par­tir de 1991, avec un pic au mi­lieu des an­nées 1990 à la suite du­quel les ventes amé­ri­caines ont bais­sé bru­ta­le­ment pour se sta­bi­li­ser à par­tir de 2001.

En ob­ser­vant l’évo­lu­tion des ac­qui­si­tions na­tio­nales et celle des ex­por­ta­tions, on s’aper­çoit que les ventes FMS tendent à croi­ser les dé­penses mi­li­taires amé­ri­caines : chaque re­trait de troupes (d’irak fin 2011, puis d’afghanistan en 2012) oc­ca­sionne une baisse du bud­get amé­ri­cain, au mo­ment où les ar­mées lo­cales prennent le re­lais et s’équipent à tra­vers le FMS, dont les ventes aug­mentent du­rant la pé­riode post-conflit avant de dé­croître à nou­veau : ce­la a été le cas avec les ex­por­ta­tions de mis­siles an­ti­chars TOW, qui se sont ac­crues à me­sure

que le re­trait des troupes amé­ri­caines d’irak et d’afghanistan se rap­pro­chait, an­ti­ci­pant le mo­ment où les forces ira­kiennes et af­ghanes de­vraient se re­trou­ver seules face à l’état is­la­mique et aux ta­li­bans. Au cours de la guerre contre le ter­ro­risme, les ex­por­ta­tions FMS ont dou­blé entre 2004 et 2014, no­tam­ment en 2011, an­née au cours de la­quelle le FMS en­re­gis­tra les plus fortes ventes de toute son his­toire, avec plus de 66 mil­liards d’ar­me­ments ven­dus, no­tam­ment au­près des Émi­rats arabes unis (10 mil­liards de dol­lars d’in­ves­tis­se­ment dans le sys­tème an­ti­mis­sile Pa­triot) et de l’ara­bie saou­dite (com­mandes à hau­teur de 33 mil­liards de dol­lars).

Le FMS au­jourd’hui

Le FMS est l’un des pro­grammes me­nés par la De­fense Se­cu­ri­ty Coo­pe­ra­tion Agen­cy (DSCA), une agence gou­ver­ne­men­tale oeu­vrant sous l’au­to­ri­té du DOD. Si ce der­nier est res­pon­sable de l’exé­cu­tion du FMS, c’est le State De­part­ment qui dé­ter­mine quels pays sont éli­gibles à une ex­por­ta­tion d’armes. Cette éli­gi­bi­li­té n’est pas au­to­ma­tique, même si la com­mande est émise par un pays al­lié. Le FMS fonc­tionne comme un fond à but non lu­cra­tif et sans pertes, dont les ca­pi­taux sont re­quis par le pré­sident et ap­prou­vés par le Congrès. Ces ca­pi­taux, qui tran­sitent sur un compte du Tré­sor amé­ri­cain, servent à avan­cer l’ar­gent aux four­nis­seurs, avant d’être ré­cu­pé­rés au­près des pays clients, dans une tran­sac­tion de gou­ver­ne­ment à gou­ver­ne­ment pour ai­der les al­liés des Étatsu­nis dans l’ac­qui­si­tion de sys­tèmes d’armes, d’équi­pe­ments mi­li­taires, de ser­vices de dé­fense et de pres­ta­tions de for­ma­tion.

Au dé­part, le but du FMS était d’amé­lio­rer le contrôle des ventes d’armes, pour évi­ter que des sys­tèmes de plus en plus per­fec­tion­nés ne se re­trouvent dans de mau­vaises mains à tra­vers des cir­cuits pa­ral­lèles. Avec le temps, le FMS est de­ve­nu un ou­til de po­li­tique sé­cu­ri­taire, per­met­tant de ren­for­cer cer­taines re­la­tions bi­la­té­rales de dé­fense, de construc­tion de coa­li­tions et d’amé­lio­ra­tion de l’in­ter­opé­ra­bi­li­té entre les forces amé­ri­caines et les forces al­liées, bé­né­fiques aux opé­ra­tions mul­ti­na­tio­nales qui se sont gé­né­ra­li­sées de­puis le dé­but des an­nées 1990. Au sein du DSCA, le FMS est ad­mi­nis­tré par l’ope­ra­tions, Pro­grams & Stra­te­gy Di­rec­to­rate (OPS), lui-même sub­di­vi­sé en trois di­vi­sions qui sou­tiennent les dif­fé­rents com­man­de­ments de ré­gion (SOUTHCOM, CENTCOM, AFRICOM, PACOM, EUCOM, NORTHCOM) dans l’ap­pli­ca­tion de la po­li­tique ex­té­rieure amé­ri­caine et la pro­tec­tion des in­té­rêts na­tio­naux. Son ac­tion est su­per­vi­sée par le State De­part­ment et le DOD.

Une com­plé­men­ta­ri­té avec les ventes com­mer­ciales

Com­pa­ré aux ventes com­mer­ciales, né­go­ciées en di­rect entre un pays étran­ger et un fa­bri­cant d’armes amé­ri­cain, le FMS pré­voit que le DOD né­go­cie le contrat avec le client au­près du­quel il re­pré­sente le cons­truc­teur. En vente com­mer­ciale, le cons­truc­teur doit ob­te­nir une li­cence d’ex­port au­près du State De­part­ment, qui en no­ti­fie­ra le Congrès. Une for­ma­li­té ab­sente du FMS, dont les avan­tages ré­sident dans le contrôle qua­li­té, les ins­pec­tions et les ser­vices d’au­dit four­nis par le gou­ver­ne­ment amé­ri­cain, dans les moyens de for­ma­tion au­quel le FMS donne ac­cès et que les fa­bri­cants d’armes ne peuvent pas pro­po­ser, dans les re­la­tions per­mises avec les mi­li­taires amé­ri­cains (par exemple dans les écoles mi­li­taires) qui connaissent bien les sys­tèmes d’armes en ac­qui­si­tion, et dans le fait que cer­tains sys­tèmes d’armes sont par­fois dé­jà dis­po­nibles dans les stocks du DOD, ce qui ac­cé­lère leur li­vrai­son en cas d’ur­gence opé­ra­tion­nelle (même s’il ne s’agit pas tou­jours de ma­té­riels en­tiè­re­ment neufs). En­fin, les éco­no­mies d’échelle gé­né­rées par les ventes FMS pro­fitent à la fois au gou­ver­ne­ment amé­ri­cain et aux na­tions al­liées, fai­sant au­to­ma­ti­que­ment bais­ser les coûts uni­taires des ma­té­riels en ac­qui­si­tion.

A contra­rio, les in­con­vé­nients du FMS tiennent du fait que son ap­pli­ca­tion pour une ac­qui­si­tion d’armes est étroi­te­ment liée au cli­mat po­li­tique entre les États-unis et le pays ac­qué­reur, ain­si qu’à la pertinence d’une vente vis-à-vis des in­té­rêts sé­cu­ri­taires amé­ri­cains. Le FMS offre moins de flexi­bi­li­té à l’achat et oblige par­fois le client à ac­qué­rir des équi­pe­ments ou des ser­vices qu’il ne sou­haite pas, car ils sont sou­vent pro­po­sés sous forme de so­lu­tions com­plètes (à tra­vers sa doc­trine To­tal Pa­ckage Ap­proach) in­cluant l’ar­me­ment, le ma­té­riel de soutien, les

pièces dé­ta­chées et la for­ma­tion des per­son­nels. Lors­qu’un équi­pe­ment est dé­jà en pro­duc­tion chez un cons­truc­teur, une vente com­mer­ciale per­met­tra une li­vrai­son plus ra­pide qu’à tra­vers le FMS et les ma­té­riels se­ront tou­jours neufs, di­rec­te­ment is­sus de la chaîne de pro­duc­tion.

Le ver­se­ment ini­tial est plus bas avec le FMS, ce qui fa­ci­lite le paie­ment par le client com­pa­ré à une vente com­mer­ciale, lors de la­quelle les coûts ini­tiaux sont plus éle­vés et payés au mo­ment de la si­gna­ture. Le FMS per­met en outre de faire ap­pel à une aide de tré­so­re­rie de la part du gou­ver­ne­ment amé­ri­cain par le biais du Fo­rei­gn Mi­li­ta­ry Fi­nan­cing (FMF), ce qui n’est pas pos­sible en vente com­mer­ciale (à l’ex­cep­tion de cer­tains contrats avec Is­raël, l’égypte, la Jor­da­nie, le Ma­roc, la Tu­ni­sie, la Turquie, le Por­tu­gal, le Pa­kis­tan, le Yé­men et la Grèce).

In fine, le FMS est mieux adap­té pour les pays sou­hai­tant trai­ter avec le gou­ver­ne­ment amé­ri­cain, en évi­tant les con­traintes liées aux li­cences d’ex­por­ta­tion et avec un meilleur ac­cès aux moyens d’en­traî­ne­ment pour leurs per­son­nels. La vente com­mer­ciale s’adresse plu­tôt aux pays ayant dé­jà une stra­té­gie d’équi­pe­ment et des pro­ces­sus d’ac­qui­si­tion bien ro­dés, sou­hai­tant une li­vrai­son ra­pide dès la chaîne de pro­duc­tion avec une offre plus souple, par­fai­te­ment adap­tée à leurs be­soins. En­fin, cer­tains ma­té­riels ne sont pas dis­po­nibles en vente com­mer­ciale, car ils sont sou­mis à des res­tric­tions telles que celles des trans­ferts de tech­no­lo­gies, dont le gou­ver­ne­ment amé­ri­cain sou­haite contrô­ler l’éten­due, lors­qu’il ne dé­cide pas d’en conser­ver pu­re­ment et sim­ple­ment l’ex­clu­si­vi­té, comme c’est le cas avec le chas­seur F-22 Rap­tor.

Le double tran­chant des ventes gou­ver­ne­men­tales

S’il consti­tue au­jourd’hui un puis­sant ou­til d’in­fluence, le FMS doit ce­pen­dant être uti­li­sé à bon es­cient, sous peine d’être par­fois contre-pro­duc­tif : l’ex­pan­sion trop ra­pide de trans­ferts d’armes vers cer­tains pays peut conduire à une course aux ar­me­ments au ni­veau ré­gio­nal, au risque d’une dé­sta­bi­li­sa­tion de la zone concer­née. D’autre part, la re­mise à neuf d’une ar­mée peut po­ten­tiel­le­ment fa­vo­ri­ser des pra­tiques ré­pres­sives ex­trêmes, in­com­pa­tibles avec la pro­tec­tion des droits de l’homme. Par ailleurs, les États-unis peuvent se re­trou­ver dans une po­si­tion dé­li­cate s’ils four­nissent de l’ar­me­ment à des pays qui se trouvent être leurs al­liés, mais qui nour­rissent des ten­sions po­li­tiques entre eux, comme ce fut le cas avec l’ara­bie saou­dite et Is­raël, par exemple.

Du point de vue in­dus­triel, le risque pour les en­tre­prises de dé­fense à trop s’in­ves­tir dans les ventes FMS est de né­gli­ger leurs ventes di­rectes, lais­sant un vide pro­fi­tant à la concur­rence étran­gère sur ce cré­neau dans le­quel les ma­té­riels sont tou­jours les plus ré­cents et les plus abou­tis. Le FMS peut par­fois contri­buer à main­te­nir en ac­ti­vi­té une chaîne de pro­duc­tion qui au­rait été fer­mée une fois les com­mandes na­tio­nales ho­no­rées, mais il faut dé­ci­der si ce main­tien est per­ti­nent, car les clients étran­gers cherchent sou­vent à s’équi­per des

ma­té­riels les plus ré­cents, sou­vent plus fa­ciles à ac­qué­rir sur éta­gère. L’exemple le plus ré­cent d’un mau­vais ar­bi­trage est ce­lui des vé­hi­cules tac­tiques lé­gers, dont­les­com­man­de­son­té­té­main­te­nues alors que les ma­té­riels ne ré­pon­daient plus aux be­soins de L’US Ar­my. La même chose est ar­ri­vée avec la der­nière ac­qui­si­tion de chars Abrams, dont L’US Ar­my n’avait pas un be­soin urgent, qui a gre­vé son bud­get tan­dis que d’autres be­soins plus pres­sants res­taient sans so­lu­tion. Dans les deux cas, les ac­qui­si­tions ont été vo­tées par le Congrès pour pro­té­ger des em­plois et des in­fra­struc­tures in­dus­trielles, là où L’US Ar­my sou­hai­tait se re­po­ser sur le FMS pour main­te­nir l’in­dus­trie à flot et concen­trer son propre bud­get sur le dé­ve­lop­pe­ment et l’ac­qui­si­tion de la pro­chaine gé­né­ra­tion de chars lourds à l’ho­ri­zon 2019 : 120 mil­lions de dol­lars ont ain­si été at­tri­bués à la mo­der­ni­sa­tion des M-1 Abrams et 128 autres mil­lions de dol­lars ont été investis dans le ré­tro­fit des M-1128 Stry­ker et M-2 Brad­ley.

Du cô­té des ef­fets po­si­tifs, le FMS a une in­fluence bé­né­fique sur l’ar­mée amé­ri­caine dans le sens où il per­met le fi­nan­ce­ment de tech­no­lo­gies fu­tures dont elle bé­né­fi­cie en pre­mier lieu. Pour un pro­gram ma­na­ger, la ca­pa­ci­té d’in­té­grer de nou­velles tech­no­lo­gies dé­jà éprou­vées n’est li­mi­tée que par les fonds dis­po­nibles : la mo­der­ni­sa­tion des Chi­nook au standard CH-47F s’est faite sans sur­coût d’in­té­gra­tion pour L’US Ar­my, car ils étaient dé­jà amor­tis par les ventes FMS.

D’autre part, l’al­ter­nance entre les dé­penses mi­li­taires amé­ri­caines en temps de guerre et les ex­por­ta­tions d’armes en temps de paix per­mettent de main­te­nir une in­dus­trie forte et ré­ac­tive au mo­ment où les res­tric­tions bud­gé­taires post-conflits ap­pa­raissent. Les ventes mas­sives à l’in­ter­na­tio­nal ont per­mis de main­te­nir la pro­duc­tion de ma­té­riels lourds tels que les hé­li­co­ptères AH-64D Apache et CH-47 Chi­nook, les lance-mis­siles Pa­triot, les mu­ni­tions Ex­ca­li­bur de 155 mm, les postes de tir FGM-148 Ja­ve­lin et les Gui­ded MLRS. L’en­jeu des pé­riodes d’in­cer­ti­tude fi­nan­cière est alors de main­te­nir les ca­pa­ci­tés de pro­duc­tion et de re­cherche afin de les avoir à dis­po­si­tion au mo­ment où un nou­veau conflit ap­pa­raî­tra et où les bud­gets mi­li­taires aug­men­te­ront à nou­veau. Ce­la per­met aus­si de créer des liens avec des na­tions qui de­vien­dront peut-être des al­liés à ce mo­ment-là.

L’im­pact des chan­ge­ments de doc­trine

L’exemple le plus évident est ce­lui de la trans­for­ma­tion du DOD après la chute du bloc so­vié­tique : les in­dus­triels ont dû s’adap­ter à l’ère post-guerre froide, au prix d’un bou­le­ver­se­ment de l’in­dus­trie amé­ri­caine, à tra­vers de nom­breuses fu­sions, ab­sorp­tions et autres joint-ven­tures, quand les en­tre­prises ne met­taient pas sim­ple­ment la clé sous la porte. Les avion­neurs, au nombre de 26 avant 1989, n’étaient plus que sept en 1994, les 22 mis­si­liers sont pas­sés à neuf, et les 16 construc­teurs de blin­dés n’étaient plus que deux à la même pé­riode. L’in­dus­trie mi­li­taire amé­ri­caine a per­du plus de 39% de postes entre 1989 et 1997.

Ces der­nières an­nées, les dé­penses mi­li­taires amé­ri­caines ont chu­té à 17 % du bud­get fé­dé­ral en 2013, puis à 12 % en 2017, bien au-des­sous des 49 % qui étaient mon­naie cou­rante au cours des an­nées 1960. En pa­ral­lèle, la part at­tri­buée à la re­cherche et au dé­ve­lop­pe­ment dé­cline plus ra­pi­de­ment que le bud­get mi­li­taire glo­bal, ce qui a des ré­per­cus­sions cri­tiques sur l’in­dus­trie de dé­fense, cer­taines en­tre­prises at­tei­gnant pé­ni­ble­ment leur seuil de ren­ta­bi­li­té. À terme, les États-unis risquent de perdre une ex­per­tise pré­cieuse dans cer­tains do­maines vi­taux où les per­son­nels très qua­li­fiés se font rares. Les ac­qui­si­tions en plu­sieurs tranches, les par­te­na­riats in­dus­triels et les ventes FMS consti­tuent des mé­thodes de­ve­nues in­con­tour­nables pour main­te­nir la sta­bi­li­té de l’in­dus­trie de dé­fense, dont l’ob­jec­tif est de per­mettre la pré­ven­tion des conflits en temps de paix, et la su­pé­rio­ri­té tech­no­lo­gique et mi­li­taire en temps de guerre.

Dans ce do­maine, le trans­fert de tech­no­lo­gies sen­sibles com­porte des con­traintes à gé­rer lors des ex­por­ta­tions

via le FMS. Les pro­grammes sen­sibles in­cluent une clas­si­fi­ca­tion par ni­veaux de sécurité aux­quels le client doit d’abord ob­te­nir l’ac­cès. En­suite, le trans­fert de tech­no­lo­gies dé­pend des dif­fé­rents ac­teurs d’un pro­gramme in­ter­na­tio­nal, de la na­ture des tech­no­lo­gies concer­nées, de la pé­riode à la­quelle le­dit trans­fert est en­vi­sa­gé. Tout pro­gramme concer­né par le FMS doit com­por­ter un plan d’éva­lua­tion et de contrôle du trans­fert de tech­no­lo­gies, ain­si qu’un plan de pro­tec­tion va­li­dé par l’au­to­ri­té dé­fi­nie pour ap­prou­ver le trans­fert des in­for­ma­tions sen­sibles, qu’elles soient clas­si­fiées ou non.

La chaîne de four­nis­seurs liée à un pro­gramme d’ar­me­ment com­porte gé­né­ra­le­ment plu­sieurs maillons, et le pro­gram ma­na­ger doit s’as­su­rer qu’au­cun d’entre eux ne risque de consti­tuer une me­nace pour les États-unis au mo­ment de l’ex­por­ta­tion ou à l’ave­nir. Ce­la peut être le cas avec des com­po­sants ou des sous-sys­tèmes ac­quis au­près de four­nis­seurs étran­gers, qui doivent être éva­lués et ap­prou­vés. Le Congrès joue un rôle vi­tal à ce ni­veau.

Un ou­til d’in­fluence à long terme

Le FMS est l’un des moyens non mi­li­taires ou non ci­né­tiques que le gou­ver­ne­ment amé­ri­cain uti­lise pour contrer ses ad­ver­saires, dé­cla­rés ou non. La mon­tée en puis­sance de la Chine dans le Pa­ci­fique oc­ci­den­tal a pous­sé ses voi­sins à s’équi­per : le Ja­pon, l’in­do­né­sie, la Ma­lai­sie, la Co­rée du Sud et les Phi­lip­pines ont ac­cru leurs ca­pa­ci­tés, no­tam­ment aé­riennes et na­vales. Dans le golfe Per­sique et en Asie cen­trale, il a fal­lu re­bâ­tir l’ar­mée af­ghane et l’ar­mée ira­kienne tout en conti­nuant d’équi­per les al­liés ré­gio­naux, tan­dis que les opé­ra­tions saou­diennes au Yé­men et contre l’état is­la­mique ont consom­mé d’im­por­tants stocks de mu­ni­tions qui doivent être re­nou­ve­lés. En­fin, le rôle de la Rus­sie dans le conflit ukrai­nien et les in­cur­sions russes de plus en plus fré­quentes en mer comme dans les airs ont ra­vi­vé les dé­penses mi­li­taires de la Suède, de la Nor­vège et de la Fin­lande.

Outre les re­la­tions qu’il per­met de nouer avec les al­liés, l’in­fluence qu’il pro­cure aux États-unis face à des ar­mées étran­gères qui dé­pendent de l’in­dus­trie amé­ri­caine pour se four­nir en pièces dé­ta­chées, en soft­wares et en pres­ta­tions de ser­vices, le FMS per­met éga­le­ment au Pen­ta­gone d’in­fluer sur la culture mi­li­taire d’une ar­mée al­liée : les sys­tèmes d’armes re­flètent une ma­nière de pen­ser les opé­ra­tions et cha­cun d’entre eux a été conçu, au dé­part, pour être uti­li­sé en adé­qua­tion avec la doc­trine amé­ri­caine. La To­tal Pa­ckage Ap­proach in­clut, entre autres, une as­sis­tance en ma­tière de doc­trine d’em­ploi, ce qui contri­bue au « bat­tles­pace sha­ping » de ma­nière in­di­recte, mais ef­fec­tive. À l’heure ac­tuelle, près de 223 pays et or­ga­ni­sa­tions in­ter­na­tio­nales de par le monde se four­nissent au­près des États-unis via le FMS.

Un autre ca­nal, gé­ré par le DOD à tra­vers le pro­gramme Ex­cess De­fense Ar­ticles, per­met éga­le­ment d’écou­ler des stocks dé­cla­rés en sur­plus par les dif­fé­rentes branches du Pen­ta­gone. En pa­ral­lèle,les­pe­cial­de­fen­seac­qui­si­tion Fund est un cir­cuit d’ac­qui­si­tion per­met­tant au DOD d’ache­ter des sys­tèmes d’armes en pré­vi­sion de ventes po­ten­tielles afin de pou­voir four­nir un pays al­lié plus ra­pi­de­ment qu’à tra­vers le pro­ces­sus standard du FMS. En­fin, la Lead Na­tion Pro­cu­re­ment Ini­tia­tive est un pro­gramme per­met­tant à un pays de L’OTAN ayant ac­quis des armes au­près des États-unis de les re­vendre à un autre membre de l’al­liance pour l’ai­der à ré­pondre à une me­nace.

Les chan­ge­ments les plus im­por­tants ap­por­tés au FMS ont per­mis d’ac­croître la com­mu­ni­ca­tion entre le DOD et le State De­part­ment, me­nant à des re­la­tions plus étroites entre la base in­dus­trielle de dé­fense et les dé­ci­sion­naires en ma­tière de po­li­tique ex­té­rieure et de stra­té­gie de dé­fense. En ré­sulte un em­ploi du FMS plus ré­ac­tif et plus an­ti­ci­pa­tif que par le pas­sé. L’ad­mi­nis­tra­tion Oba­ma a im­plé­men­té à par­tir de 2014 une po­li­tique d’ex­por­ta­tion ren­for­çant la pro­tec­tion des droits de l’homme et des li­ber­tés fon­da­men­tales, tout en amé­lio­rant la via­bi­li­té tech­no­lo­gique et in­dus­trielle des États-unis.

Deux UH-60M tout juste li­vrés à la Suède. Les hé­li­co­ptères de la fa­mille S-70/H-60 sont l’un des best-sel­lers des FMS. (© US Ar­my)

« On s’ar­ran­ge­ra pour la li­vrai­son ».Des mis­siles an­ti­chars Ja­ve­lin ven­dus en FMS à la Nou­velle-zé­lande sont pré­pa­rés avant leur em­bar­que­ment sur la fré­gate Te Ka­ha qui par­ti­ci­pait à l’exer­cice « RIMPAC 2016 ». (© US Ar­my)

Tir d’un mis­sile an­ti­char TOW, un autre best-sel­ler des FMS. Ces ventes, trans­pa­rentes et an­non­cées sur In­ter­net, peuvent sus­ci­ter des re­mous po­li­tiques. (© US Ma­rine Corps)

Un bien cu­rieux KC-135E por­tant des marques amé­ri­caines… et chi­liennes. En l’oc­cur­rence, trois ap­pa­reils ont été ache­tés à L’US Air Force par San­tia­go. (© US Air Force)

Ar­ri­vée du pre­mier F-35A ja­po­nais – sous ré­gime FMS – à la base de Luke. En l’oc­cur­rence, la vo­la­ti­li­té du coût de l’ap­pa­reil a été com­pen­sée par un prix de vente par­ti­cu­liè­re­ment éle­vé. (© US Air Force)

Re­pré­sen­ta­tion in­for­ma­tique d’un F-16V aux cou­leurs de Bah­reïn. Les FMS sont aus­si une arme po­li­tique : lorsque le F-35 est pro­po­sé à des États, d’autres types d’ap­pa­reils ne le sont plus. (© Lock­heed Mar­tin)

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