Il y a sept ans : la fin de l’union de l’eu­rope oc­ci­den­tale

DSI - - SOMMAIRE - Par An­dré Du­mou­lin, at­ta­ché à l’ins­ti­tut Royal Su­pé­rieur de Dé­fense (IRSD) de Bruxelles, char­gé de cours à l’uni­ver­si­té de Liège

Il y a sept ans, en juin 2011, l’union de l’eu­rope Oc­ci­den­tale (UEO), seule or­ga­ni­sa­tion his­to­rique eu­ro­péenne at­ta­chée à la sécurité-dé­fense, dis­pa­rais­sait. Si­tua­tion assez rare que cet ef­fa­ce­ment d’une or­ga­ni­sa­tion in­ter­na­tio­nale même si L’UEO fut par mo­ments af­fu­blée du titre de « Belle au bois dor­mant » entre ses quelques ré­ac­ti­va­tions, prou­vant par là même une sorte d’in­dif­fé­rence des ca­pi­tales à son égard. Le « phé­nix » re­nais­sant de ses cendres

– un de ses sym­boles – ne pou­vait plus la re­pré­sen­ter, sur­tout de­puis l’aver­tis­se­ment au som­met de L’UEO de Mar­seille en dé­cembre 2000, qui vit les dix États membres à part en­tière pré­ci­ser les trans­ferts de fonc­tions au pro­fit de l’union eu­ro­péenne et de L’OTAN, main­te­nant tem­po­rai­re­ment une or­ga­ni­sa­tion ré­si­duelle sym­bo­lique sans pertinence ni in­fluence po­li­tique.

Ce­pen­dant, long­temps L’UEO a pu être consi­dé­rée comme une «co­opé­ra­tion ren­for­cée» de dix États membres de l’union eu­ro­péenne et un garde-fou à tra­vers so­nar tic lev de dé­fense col­lec­tive, tant que L’UE n’avait pas adop­té et ra­ti­fié le trai­té de Lis­bonne qui re­prit à son compte une clause de dé­fense col­lec­tive, bien que sous une forme at­té­nuée, à celle de l’ar­ticle V. Nous ne re­fe­rons pas l’his­toire de L’UEO, une lit­té­ra­ture existe à ce su­jet (1). L’acte fu­nèbre est dit et la fin de l’or­ga-

ni­sa­tion fut tout sauf élé­gante, entre ater­moie­ments, pres­sions na­tio­nales, ins­tru­men­ta­li­sa­tion et mar­gi­na­li­sa­tion par les di­plo­ma­ties na­tio­nales, mais aus­si par les poids lourds que sont l’al­liance at­lan­tique (dans un pre­mier temps de son his­toire) et l’union eu­ro­péenne par la suite.

Trois pro­ces­sus d’af­fai­blis­se­ment et de dé­cré­di­bi­li­sa­tion de L’UEO furent à l’oeuvre. Entre 1948 et 1960, ce fut le pro­ces­sus de des­sai­sis­se­ment de l’or­ga­ni­sa­tion puis d’une UEO « se re­po­sant » à l’ombre de l’al­liance. De 1980 aux an­nées 1990, ce fut ce­lui de la do­mi­nance sub­tile de L’OTAN et de L’UE par la pré­gnance cultu­relle at­lan­tique, l’in­fluence hexa­go­nale et le re­tour­ne­ment « hié­rar­chique » de L’UE (par les trai­tés). En­fin, après 1999, fut ob­ser­vé le pro­ces­sus de « dé­struc­tu­ra­tion » de L’UEO par les ins­tances de L’UE et l’ap­pui des ca­pi­tales au pro­fit de la PESD/PSDC (Po­li­tique Eu­ro­péenne de Sécurité et de Dé­fense/po­li­tique de Sécurité et de Dé­fense Com­mune). Nous pour­rions dire que L’UEO est res­tée la «lais­sée pour compte » de la géo­po­li­tique sé­cu­ri­taire du Vieux Con­tinent mal­gré ses quelques mis­sions, mais aus­si mal­gré son hé­ri­tage, qui ne fut pas mince.

De l’hé­ri­tage

En ef­fet, il nous faut ne pas sno­ber l’hé­ri­tage de L’UEO à qui l’union eu­ro­péenne doit beau­coup : cel­lule de pla­ni­fi­ca­tion (1993), co­mi­té mi­li­taire (1998), centre de si­tua­tion (1996), centre sa­tel­li­taire de Tor­re­jon (1993), plans gé­né­riques, dé­fi­ni­tion des forces en at­tente d’em­ploi (pré­dé­si­gna­tion), forces re­le­vant de L’UEO (2), exer­cices de L’UEO et ex­pé­riences de mis­sions de ges­tion de crise de L’UEO, le Groupe Ar­me­ment de l’eu­rope oc­ci­den­tale (GAEO, 1993) et l’or­ga­ni­sa­tion Ar­me­ment de l’eu­rope oc­ci­den­tale (OAEO, 1996), ces deux der­niers or­ganes lé­guant en par­tie leurs com­pé­tences à l’agence eu­ro­péenne de dé­fense. Quant à l’ins­ti­tut d’études de sécurité de L’UEO, à double fonc­tion (ex­per­tise-conseil et in­for­ma­tion au pu­blic), il ali­men­ta la ré­flexion po­li­tique et mi­li­taire sur les ques­tions re­la­tives à la di­plo­ma­tie, la sécurité et la dé­fense, grâce à ses di­rec­teurs le plus sou­vent sour­cilleux quant à leur au­to­no­mie aca­dé­mique.

Les opé­ra­tions de L’UEO dans le Golfe et dans les Bal­kans furent certes mo­destes, mais per­mirent à L’UE de se faire la main et sur­tout d’as­si­mi­ler une sé­rie d’ou­tils et de fonc­tions au pro­fit de la mon­tée en puis­sance de la PESD dans ses as­pects mi­li­taires, mais aus­si et sur­tout ci­vils (Mos­tar, Al­ba­nie). Nous ne dou­tons pas que c’est dans la ges­tion des crises que L’UE a le mieux ex­ploi­té les tra­vaux pré­pa­ra­toires de L’UEO. Il en va de même s’agis­sant des Groupes de Forces In­te­rar­mées Mul­ti­na­tio­nales (GFIM) dont les pré­mices doc­tri­nales et fonc­tion­nelles furent lan­cées entre L’OTAN et L’UEO même s’il fal­lut at­tendre 2003 pour que les ac­cords « Berlin plus » soient fi­na­li­sés entre L’OTAN et… L’UE. En­fin, L’UE s’est ali­gnée sur les stan­dards UEO/ OTAN en ma­tière de cer­ti­fi­ca­tion de sécurité.

Il y eut éga­le­ment l’ hé­ri­tage po­li­ti­co doc­tri­nal re­po­sant sur les mis­sions dites de Pe­ters­berg que L’UE s’est ap­pro­priées lors de la si­gna­ture du trai­té d’am­ster­dam, mais plus di­rec­te­ment en­core lors du som­met de Co­logne de L’UE (1999). Et nous n’omet­trons pas de ci­ter les ré­flexions stra­té­giques de L’UEO au­tour de Lis­bonne et de Ma­drid en 1995 pré­pa­rant en quelque sorte la Stra­té­gie eu­ro­péenne de sécurité de l’ union eu­ro­péenne de 2003. Il y eut aus­si cette porte ou­verte de L’UEO au dia­logue pa­neu­ro­péen avec les pays d’eu­rope cen­trale et orien­tale, la Rus­sie, l’ukraine, les pays bal­ka­niques, les pays neutres et les pays de la rive sud de la Mé­di­ter­ra­née. D’une cer­taine ma­nière, L’UEO a lan­cé des ponts et a fa­ci­li­té la co­opé­ra­tion, pré­pa­rant en quelque sorte les élar­gis­se­ments fu­turs de L’UE et de L’OTAN grâce aux sta­tuts dif­fé­ren­ciés, en­core que ceux-ci aient «fait désordre» et com­plexi­fié les pro­cé­dures.

Sou­li­gnons éga­le­ment l’hé­ri­tage par­le­men­taire avec l’as­sem­blée de L’UEO, qui fut un des seuls ins­tru­ments par­le­men­taires condui­sant, à tra­vers ses rap­ports et ses ré­flexions, à une

(3) prise de conscience de l’im­por­tance de la sécurité et de la dé­fense com­munes, de la né­ces­si­té de main­te­nir les ponts trans­at­lan­tiques et de l’ur­gence à or­ga­ni­ser une struc­ture in­ter­par­le­men­taire eu­ro­péenne qui l’as­so­cie aux par­le­men­taires na­tio­naux et au Par­le­ment eu­ro­péen. Elle fut la der­nière à se mettre en avant en­core en 2011, quand bien même les ca­pi­tales avaient dé­jà scel­lé son des­tin. As­sem­blée qui fut trop peu en­ten­due, mais qui fai­sait ré­fé­rence par ses tra­vaux et le sui­vi de la PESD.

À par­tir de Mar­seille, L’UEO ré­si­duelle al­lait en ef­fet se li­mi­ter au do­maine par­le­men­taire (l’as­sem­blée) et ju­ri­dique (le trai­té) alors que le Conseil ne se réunis­sait plus et que son se­cré­taire gé­né­ral, oc­cu­pé par sa fonc­tion de haut re­pré­sen­tant de l’union, ne s’y était ja­mais in­ves­ti. Le GAEO et L’OAEO al­laient dis­pa­raître res­pec­ti­ve­ment en mai 2005 et août 2006 avec la mon­tée en puis­sance de la nou­velle Agence eu­ro­péenne de dé­fense.

Et ce que nous su­bo­do­rions de­puis plu­sieurs mois al­lait se concré­ti­ser : des res­pon­sables bri­tan­niques, réunis à Londres en fé­vrier 2010, al­laient re­com­man­der au Fo­rei­gn Of­fice la dis­so­lu­tion de l’or­ga­ni­sa­tion du trai­té de Bruxelles mo­di­fié. L’ar­ticle V du trai­té, hors guerre froide, ne va­lait pas une crise di­plo­ma­tique. Et mal­gré la ré­sis­tance de l’as­sem­blée par­le­men­taire de l’or­ga­ni­sa­tion, ad­ver­saire à la fois du Conseil (fi­nances ge­lées) et du Par­le­ment eu­ro­péen (concur­rence), le com­bat fut in­égal.

La pré­si­dence es­pa­gnole fut celle de la dé­cla­ra­tion des Dix sur la fin pro­gram­mée pour le 30 juin 2011 ; la pré­si­dence belge fut celle de la « ges­tion » des ques­tions du per­son­nel tout en for­ma­li­sant la dis­so­lu­tion ; la pré­si­dence

(4) ita­lienne s’oc­cu­pant des ar­chives qui dé­mé­na­gèrent à Luxem­bourg. Le sym­bole de l’iden­ti­té eu­ro­péenne en ma­tière de sécurité et de dé­fense al­lait dis­pa­raître sous les coups de bou­toir per­ni­cieux et les pro­grammes spé­ci­fiques de L’UE (à tra­vers la PESD/ PSDC) et de L’OTAN.

De la ré­sis­tance des par­le­men­taires de L’UEO

L’as­sem­blée par­le­men­taire de L’UEO ten­ta d’or­ga­ni­ser sa sur­vie du­rant ces der­nières an­nées et de ma­nière assez mou­ve­men­tée, si­non dé­con­cer­tante.

L’as­sem­blée est née avec le trai­té de Bruxelles mo­di­fié (1954). À la dif­fé­rence du Par­le­ment eu­ro­péen, les par­le­men­taires de L’UEO n’ont pas été élus au suf­frage uni­ver­sel di­rect. L’as­sem­blée fut donc or­ga­ni­sée à par­tir de membres des Par­le­ments na­tio­naux des États par­ties au trai­té, dont les re­pré­sen­tants siègent à l’as­sem­blée par­le­men­taire du Conseil de l’eu­rope. L’ar­ticle IX du trai­té im­pli­quait que l’as­sem­blée de L’UEO n’existe que par le biais de ses re­la­tions avec le Conseil mi­nis­té­riel qui de­vait lui pré­sen­ter un rap­port an­nuel. Cette forte li­mi­ta­tion fut en par­tie le­vée par le vo­lon­ta­risme des par­le­men­taires qui dé­ci­dèrent, à tra­vers sa Charte, d’élar­gir leurs pou­voirs. Ce fut le cas en oc­tobre 1955 et par la suite lors­qu’il s’est agi d’in­tro­duire des sta­tuts dif­fé­ren­ciés pour les dé­lé­ga­tions des par­le­men­taires. Ce­pen­dant, l’as­sem­blée de L’UEO n’avait au­cun pou­voir lé­gis­la­tif ni bud­gé­taire et ne dis­po­sait que d’un très faible pou­voir de contrôle de l’exé­cu­tif, à sa­voir le Conseil.

Ten­ter de croître et d’em­bel­lir par elle-même, sou­vent en op­po­si­tion avec le Conseil, fut his­to­ri­que­ment ré­cur­rent dans les ma­noeuvres de l’as­sem­blée. Reste que le peu d’en­train (de­puis les ses­sions de juin et dé­cembre 2001) de Ja­vier So­la­na, alors haut re­pré­sen­tant pour la Po­li­tique Étran­gère et de Sécurité Com­mune (PESC), mais aus­si se­cré­taire gé­né­ral de L’UEO, à ré­pondre aux in­vi­ta­tions de l’as­sem­blée de L’UEO pour ve­nir parler en son sein, avait pour ex­pli­ca­tion of­fi­cielle un ca­len­drier tou­jours sur­char­gé. Prio­ri­té était, en réa­li­té, don­née à la PESC/ PESD qui concerne uni­que­ment L’UE, de sorte que l’or­gane par­le­men­taire lé­gi­time le plus proche de son man­dat de haut re­pré­sen­tant res­tait, pour lui, le Par­le­ment eu­ro­péen où les dé­bats étaient et sont en­core gé­né­ra­le­ment moins cri­tiques et les louanges plus cou­rantes (si ce n’est à pro­pos de la ques­tion du contrôle par­le­men­taire de la PESD) de­puis que la sous-com­mis­sion a mo­di­fié « sa culture in­terne ».

Plu­sieurs mé­thodes furent uti­li­sées par l’as­sem­blée dans les an­nées 2000 pour ten­ter de se dis­so­cier de l’ave­nir de L’UEO en voie d’ex­tinc­tion. Le jeu des ap­pel­la­tions (5), les sta­tuts dif­fé­ren­ciés et l’in­té­gra­tion de pays tiers, les ten­ta­tives d’ac­croche aux su­jets PESD de L’UE, le jeu des stra­pon­tins face à l’ab­sen­téisme furent quelques-unes des ten­ta­tives pour ré­sis­ter à l’iné­luc­table.

Conclu­sion

L’union de l’eu­rope oc­ci­den­tale était pro­gres­si­ve­ment de­ve­nue une « or­ga­ni­sa­tion in­ter­gou­ver­ne­men­tale de trop ». Certes, la di­men­sion di­plo­ma­tique a joué plei­ne­ment pour ac­cé­lé­rer sa dis­pa­ri­tion, les mo­tifs bud­gé­taires étant mis sur la table par les ca­pi­tales qui fi­nancent l’or­ga­ni­sa­tion et l’as­sem­blée, avec des par­le­men­taires de L’UEO qui n’ont peut-être pas suf­fi­sam­ment ré­duit leurs dé­penses. Néan­moins, L’UEO reste, mal­gré sa dis­pa­ri­tion, un su­jet d’études et d’ana­lyses, car elle consti­tue, par son évo­lu­tion, ses en­jeux entre eu­ro­péistes et at­lan­tistes, entre L’OTAN et l’union, par son im­pré­gna­tion ota­nienne et son pro­duit d’uni­fi­ca­tion eu­ro­péenne, un la­bo­ra­toire sur la com­plexi­té à construire de l’iden­ti­té et de l’ins­ti­tu­tion­nel en ma­tière de sécurité et de dé­fense sur le Vieux Con­tinent. Com­plexi­té qui nous pour­suit au­jourd’hui en­core dans le cadre de la PSDC de l’union eu­ro­péenne.

Le siège de l’as­sem­blée par­le­men­taire de L’UEO. (© Coll. A. Du­mou­lin)

Une par­tie de l’hé­ri­tage de L’UEO a été re­pris par l’union eu­ro­péenne, à com­men­cer par le centre sa­tel­li­taire de Tor­re­jon, en Es­pagne. (© Com­mis­sion eu­ro­péenne)

Sol­dats en­ga­gés, en leur temps, dans L’EUFOR Tchad. (© AED)

Si­gna­ture du trai­té met­tant en place l’eu­ro­corps, le 21 jan­vier 1993. À l’ori­gine, l’uni­té re­le­vait de L’UEO. (© OTAN)

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