Dossier

Sous la pres­sion du droit, les col­lec­ti­vi­tés doivent dé­sor­mais prendre en compte le dé­ve­lop­pe­ment du­rable dans la ré­dac­tion de leurs mar­chés pu­blics. Si ce­la peut ap­pa­raître comme une dif­fi­cul­té fi­nan­cière sup­plé­men­taire, cet élé­ment consti­tue en réa­li­té

La Revue des Collectivités Locales - - Sommaire - Dossier réa­li­sé par Jean Delphes et Lio­rah Be­na­mou

• L’achat pu­blic res­pon­sable, de la contrainte au dé­ve­lop­pe­ment éco­no­mique lo­cal

Sous la pres­sion du droit, les col­lec­ti­vi­tés doivent dé­sor­mais prendre en compte le dé­ve­lop­pe­ment du­rable dans la ré­dac­tion de leurs mar­chés pu­blics. Si ce­la peut ap­pa­raître comme une dif­fi­cul­té fi­nan­cière sup­plé­men­taire, cet élé­ment consti­tue en réa­li­té une op­por­tu­ni­té éco­no­mique ex­cep­tion­nelle.

De­puis plu­sieurs an­nées dé­jà, les ci­toyens fran­çais sont lar­ge­ment sen­si­bi­li­sés aux achats res­pon­sables. Qu’il s’agisse de cos­mé­tiques bio­lo­giques, de vé­hi­cules hy­brides, de la fré­quen­ta­tion de ma­ga­sins sans em­bal­lages, de l’au­to-ré­gu­la­tion ou en­core de choi­sir la ré­pa­ra­tion plu­tôt que le rem­pla­ce­ment, ces nou­veaux com­por­te­ments de consom­ma­tion prennent des formes aus­si va­riées que l’ima­gi­na­tion des ache­teurs et des in­dus­triels le per­met. Et ce, qu’ils pour­suivent des ob­jec­tifs d’hy­giène de vie per­son­nelle ou de par­ti­ci­pa­tion à la pro­tec­tion de l’en­vi­ron­ne­ment ou en­core à l’éco­no­mie so­ciale et so­li­daire.

Sans sur­prise, ces pro­blé­ma­tiques se sont de­puis long­temps glis­sées dans la ré­flexion des en­ti­tés pu­bliques, de l’État jus­qu’aux plus pe­tites com­munes. Mais s’il suf­fit, à titre per­son­nel, d’un dé­clic et de quelques nou­velles ha­bi­tudes à prendre, à l’échelle d’une col­lec­ti­vi­té lo­cale ce­la re­pré­sente une dé­marche au­tre­ment plus com­plexe.

Une dé­fi­ni­tion pro­téi­forme

Et pour com­prendre ce qu’im­plique une po­li­tique d’achat pu­blic res­pon­sable, il est d’abord fon­da­men­tal de dé­fi­nir ce que contient ce concept par­fois un peu vague. Pour Les­lie Car­noye, post-doc­to­rante à l’Uni­ver­si­té ca­tho­lique de Lille au sein du pro­jet « cher­cheurs-ci­toyens » sur la pro­mo­tion de la res­pon­sa­bi­li­té so­ciale des en­tre­prises (RSE) par les col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales, ce­la consiste à prendre en compte les en­jeux re­la­tifs au dé­ve­lop­pe­ment du­rable dans la com­mande pu­blique. Dé­ve­lop­pe­ment du­rable qui se dé­fi­nit lui-même comme le point de ren­contre entre l’éco­lo­gique, le so­cial et l’éco­no­mique.

Pour­tant, la co­exis­tence de ces der­niers au sein de l’écri­ture d’un mar­ché pu­blic n’est pas tou­jours évi­dente. Loin de là. « Être res­pon­sable so­cia­le­ment et l’être éco­lo­gi­que­ment ne ren­voient pas tou­jours aux mêmes ques­tions » , ex­plique la cher­cheuse. Et d’ajou­ter : « il existe donc une im­por­tante po­ly­sé­mie, les idées sont par­fois un peu flot­tantes et les pra­tiques très va­riées » . Dans les faits, ce­la conduit le plus

sou­vent à une al­ter­nance entre so­cial et en­vi­ron­ne­ment en fonc­tion de ce que per­met le mar­ché pu­blic concer­né. Comme l’illus­trent les pro­pos d’Anne-So­phie Ol­mos, conseillère mu­ni­ci­pale dé­lé­guée au contrôle de ges­tion et à la com­mande pu­blique à la mai­rie de Gre­noble : « nombre de nos mar­chés contiennent dé­sor­mais une telle clause, mais ra­re­ment une sur chaque su­jet. Car ça n’a pas for­cé­ment de sens de faire les deux à la fois » .

Une faible adop­tion mal­gré la loi

Tou­te­fois, beau­coup de col­lec­ti­vi­tés na­viguent en­core très loin de la réus­site re­ven­di­quée par la ville aux trois roses, soit en 2016, 19 % de mar­chés four­ni­tures et ser­vices com­pre­nant une clause so­ciale et 25 % une clause en­vi­ron­ne­men­tale. D’après les der­niers chiffres dis­po­nibles de l’Ob­ser­va­toire éco­no­mique de l’achat pu­blic (OEAP), da­tant de 2014, seuls 6,7 % des mar­chés pu­blics de France in­tègrent la ques­tion éco­lo­gique et 6,1 % celle du so­cial dans la ré­dac­tion de leurs ob­jets ou de leurs exé­cu­tions. Une ten- dance en hausse lente par rap­port aux an­nées pré­cé­dentes. Laurent Co­gé­ri­no, char­gé de mis­sion sur la com­mande pu­blique au sein de l’agence ré­gio­nale pour l’éner­gie et l’en­vi­ron­ne­ment de l’Au­vergne-Rhône-Alpes, es­time au­jourd’hui que cette pro­por­tion ne dé­passe pas les 10 %.

Pour cet ex­pert, ce sont avant tout des ques­tions hu­maines qui ra­len­tissent l’adop­tion. « Tout ça est as­sez nou­veau pour les col­lec­ti­vi­tés, elles manquent en­core de culture tech­nique et de per­son­nel for­mé sur le su­jet pour écrire des mar­chés pu­blics pre­nant le dé­ve­lop­pe­ment du­rable en compte » , ex­plique Laurent Co­gé­ri­no dont la mis­sion consiste jus­te­ment à as­sis­ter les ac­teurs pu­blics face à ces nou­velles obli­ga­tions lé­gales. Car si des élus pas­sion­nés se sont em­pa­rés du su­jet de­puis long­temps, d’autres au contraire ne s’y sont mis que sous la contrainte de textes ré­cents. Et pour cause, si les clauses so­ciales ont com­men­cé à ap­pa­raître dès les an­nées 1990, la prise en compte du dé­ve­lop­pe­ment du­rable n’a été in­té­grée au code des mar­chés pu­blics qu’en 2006.

De­puis les textes se sont mul­ti­pliés. En 2014, la loi im­pose un sché­ma de pro­mo­tion des achats pu­blics so­cia­le­ment res­pon­sables à toutes les col­lec­ti­vi­tés dont le mon­tant des achats an­nuels dé­passe les 100 M€ HT. En 2015, la loi sur la tran­si­tion éner­gé­tique y ajoute la no­tion en­vi­ron­ne­men­tale. En­fin, la même an­née puis la sui­vante, deux or­don­nances viennent pré­ci­ser, trans­po­ser et mettre en ap­pli­ca­tion ces textes ain­si que la par­tie eu­ro­péenne du droit sur les mar­chés pu­blics. « Ça peut donc très vite de­ve­nir as­sez tech­nique pour ceux qui ne maî­trisent pas le su­jet » , ré­sume Les­lie Car­noye. Or, c’est bien cette tech­ni­ci­té qui dé­cou­rage cer­tains élus, no­tam­ment dans les plus pe­tites col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales. Si on ajoute à ce­la une ab­sence de consé­quence en cas de non-res­pect de ces règles, le faible taux d’in­clu­sion de clauses so­ciales ou en­vi­ron­ne­men­tales de­vient lo­gique.

La fausse bar­rière du prix

En plus du manque de moyens, nom­breuses sont les col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales à évo­quer le frein que re­pré­sente le sur­coût de mar­chés pu­blics res­pon­sables, le dé­ve­lop­pe­ment du­rable étant sou­vent as­so­cié à des prix plus éle­vés. En pé­riode

de ré­duc­tion bud­gé­taire, l’idée n’est pas sup­por­table. Pour Bru­no Frel, char­gé des achats res­pon­sables au sein du groupe Af­nor, c’est pour­tant une er­reur d’ana­lyse fon­da­men­tale. « Si c’est plus cher, c’est que ce n’est pas un achat res­pon­sable. Car ce­lui-ci im­plique avant tout une re­cherche de co­hé­rence dans la­quelle un prix ex­ces­sif n’entre pas » .

D’ailleurs, la no­tion même de prix ne fait plus sens au­jourd’hui. « Le droit per­met dé­sor­mais de rai­son­ner en coût glo­bal. L’idée consiste à re­gar­der au-de­là du prix d’achat pour s’in­ter­ro­ger aus­si sur le coût d’usage d’un pro­duit ain­si que sur son coût d’entretien et ce­lui de fin de vie » , rap­pelle Laurent Co­gé­ri­no. L’exemple le plus par­lant est sans doute ce­lui d’un bâ­ti­ment construit se­lon de mau­vais cri­tères. Peu oné­reux au dé­part, sa mau­vaise iso­la­tion et son sys­tème de chauf­fage peu ef­fi­cace en­gen­dre­ront ra­pi­de­ment des frais in­sur­mon­tables pour son pro­prié­taire. Sans par­ler du mo­ment où il fau­dra se dé­bar­ras­ser des ma­té­riaux dan­ge­reux qui le com­posent. Ain­si, à terme, se confor­mer à la lé­gis­la­tion re­pré­sente une vé­ri­table éco­no­mie pour les col­lec­ti­vi­tés. Dif­fi­cile à chif­frer glo­ba­le­ment, celle-ci peut tou­te­fois at­teindre des pro­por­tions éton­nantes. « L’une des col­lec­ti­vi­tés que nous ac­com­pa­gnons a ré­duit ses dé­penses de four­ni­tures de bu­reau de 30 %, sim­ple­ment en ra­tio­na­li­sant et en li­mi­tant le nombre de ré­fé­rences uti­li­sées » , ra­conte Va­lé­rie Barre, char­gée de pro­jet com­mande pu­blique du­rable à l’Agence ré­gio­nale pour l’En­vi­ron­ne­ment de la ré­gion PACA, « car le dé­ve­lop­pe­ment du­rable peut aus­si pas­ser par des choses très simples, c’est toute la fa­çon dont on achète qui doit être re­vue

en pro­fon­deur, pas sim­ple­ment rem­pla­cer le ma­té­riel exis­tant », sou­ligne-t-elle.

Mal­gré les nou­velles op­tions of­fertes par les textes comme le sour­cing ou le fa­meux coût du cycle de vie des pro­duits, Anne-So­phie Ol­mos tient à sou­li­gner de vé­ri­tables bar­rières, no­tam­ment pour les TPE-PME. L’élue in­dique en ef­fet que,

même si le coût du cycle de vie d’un pro­duit re­pré­sente un ou­til re­dou­table pour com­pa­rer des offres, il est ex­trê­me­ment dif­fi­cile à éta­blir pour les pe­tites struc­tures, ce qui les des­sert for­te­ment au mo­ment de ré­pondre à un mar­ché pu­blic.

Pour Bru­no Frel du groupe Af­nor, un autre pa­ra­doxe se cache dans la dif­fé­rence entre le long ter­misme du dé­ve­lop­pe­ment du­rable et la fa­çon dont nous éva­luons les hommes et les femmes po­li­tiques sur la ges­tion des bud­gets du­rant leurs man­dats. C’est donc aus­si le re­gard des ad­mi­nis­trés qui doit chan­ger, en va­lo­ri­sant no­tam­ment les ini­tia­tives dont les ré­per­cus­sions ne sont pas im­mé­diates.

Des pos­si­bi­li­tés mul­ti­sec­to­rielles

L’en­jeu est d’au­tant plus grand que les pos­si­bi­li­tés sont im­menses. Con­crè­te­ment, tous les sec­teurs sans ex­cep­tion

peuvent faire l’ob­jet de mar­chés pu­blics in­cluant une clause de dé­ve­lop­pe­ment du­rable. Au-de­là du ba­nal rem­pla­ce­ment de vé­hi­cules clas­siques par des équi­va­lents élec­triques ou du pas­sage au pa­pier re­cy­clé, le nombre de ré­fé­rences al­ter­na­tives aux so­lu­tions tra­di­tion­nelles ne cesse d’aug­men­ter. Sty­los à encre vé­gé­tale, ma­té­riel in­for­ma­tique à basse consom­ma­tion éner­gé­tique, ma­té­riaux de construc­tion du­rables ou pro­duits d’entretien éco-res­pec­tueux, tous les be­soins d’une col­lec­ti­vi­té sou­cieuse du dé­ve­lop­pe­ment du­rable peuvent être com­blés. « Au­jourd’hui l’offre est là », constate Laurent Co­gé­ri­no. « Les en­tre­prises ont com­pris ce qui se joue et font donc preuve de beau­coup de ré­ac­ti­vi­té et d’ef­fi­ca­ci­té », pointe-t-il. Ce à quoi s’ajoute, bien en­ten­du, la pos­si­bi­li­té de faire tra­vailler des en­tre­prises em­ployant des per­sonnes han­di­ca­pées ou is­sues de l’éco­no­mie so­ciale et so­li­daire.

Il faut in­té­grer le dé­ve­lop­pe­ment du­rable en amont d’une ré­flexion al­lant au-de­là de la no­tion d’achat.

Tout n’est pour­tant pas af­faire de rem­pla­ce­ment et cette offre nou­vel­le­ment plé­tho­rique ne consti­tue pas la seule fa­çon d’in­tro­duire de l’in­ser­tion ou de l’éco­lo­gie dans les mar­chés pu­blics. « Il faut in­té­grer le dé­ve­lop­pe­ment du­rable très en amont d’une ré­flexion al­lant au-de­là de la no­tion d’achat. Plu­tôt que de rem­pla­cer sim­ple­ment des vé­hi­cules, on peut in­ter­ro­ger la ma­nière dont les équipes se dé­placent sur le ter­ri­toire ou ra­tio­na­li­ser l’or­ga­ni­sa­tion des réunions pour li­mi­ter les dé­pla­ce­ments » , pro­pose Va­lé­rie Barre en lais­sant en­tre­voir les dif­fé­rents ni­veaux d’ac­tions. Là en­core, la pos­si­bi­li­té qu’offre le droit d’in­sé­rer les clauses dans l’ob­jet ou dans les spé­ci­fi­ci­tés tech­niques ouvre des portes aux dé­ci­deurs en manque d’ins­pi­ra­tion ou de connais­sances.

Un puis­sant le­vier éco­no­mique lo­cal

À en croire Laurent Co­gé­ri­no, le droit est ce­pen­dant loin d’être né­ces­saire pour convaincre les élus d’em­bras­ser le déve- lop­pe­ment du­rable dans les mar­chés pu­blics. « C’est le plus mau­vais des ar­gu­ments. Il suf­fi­rait de leur ex­pli­quer clai­re­ment ce qu’ils ont à y ga­gner éco­no­mi­que­ment. Il n’est plus à prou­ver qu’ache­ter du­rable pour tout ce qui consomme de l’éner­gie de­vient ra­pi­de­ment ren­table tant ce­la li­mite les dé­penses » , af­firme-t-il. Mieux, c’est un ex­tra­or­di­naire ou­til de dé­ve­lop­pe­ment éco­no­mique lo­cal.

En ef­fet, l’achat pu­blic re­pré­sente pas moins de 15 % du PIB de notre pays, soit une somme co­los­sale pou­vant être re­di­ri­gée vers les ac­teurs éco­no­miques lo­caux. Si le droit in­ter­dit tou­jours d’in­té­grer des cri­tères géo­gra­phiques dans un mar­ché pu­blic, rien n’em­pêche ce­pen­dant de de­man­der un la­bel pré­cis ou de la sai­son­na­li­té. Mieux en­core, il est pos­sible de dis­cu­ter avec les TPE-PME lo­cales en phase de pré­pa­ra­tion ini­tiale, de leur per­mettre de se ren­con­trer pour s’as­so­cier sur cer­tains mar­chés ou en­core de pu­blier les fu­turs be­soins du ter­ri­toire très en avance afin de lais­ser le temps aux pe­tites struc­tures de se pré­pa­rer à y ré­pondre. Même une sé­pa­ra­tion ré­flé­chie des lots per­met de lais­ser leurs chances à plu­sieurs TPEPME lo­cales plu­tôt que de re­cou­rir à un grand groupe ve­nant par­fois de loin avec des pres­ta­tions mul­tiples. Ain­si, plu­tôt pré­cur­seur sur le su­jet, la ville de Gre­noble a at­tri­bué 76 % de ses mar­chés pu­blics à des en­tre­prises de la ré­gion Au­vergne-Rhône-Alpes. À no­ter tou­te­fois que rien ne ga­ran­tit que soient choi­sies les en­tre­prises lo­cales, mais ce­la évite de les ex­clure. Un point non né­gli­geable.

Car même en cas de non ob­ten­tion du mar­ché pu­blic, l’ex­pé­rience les pous­se­ra à in­no­ver et à s’ins­crire dans une lo­gique vouée à de­ve­nir la règle en France comme dans le reste de l’Eu­rope. Puisque si un monde où l’achat pu­blic se­rait en­tiè­re­ment res­pon­sable semble en­core uto­pique, ce­la reste l’ob­jec­tif et l’es­poir de beau­coup, no­tam­ment de Laurent Co­gé­ri­no. Lyon­nais pur jus, il se sou­vient de l’époque où per­sonne ne croyait au rem­pla­ce­ment de la voi­ture dans les zones ur­baines. Douze ans après le lan­ce­ment de Vé­lo’v, le pion­nier des vé­los par­ta­gés dans l’Hexa­gone est de­ve­nu une ins­ti­tu­tion dans la ca­pi­tale tri­co­lore et a ins­pi­ré le reste du pays. « Il suf­fit par­fois de peu pour qu’une idée fasse tache d’huile et change les choses en pro­fon­deur, alors pour­quoi ne pas y croire ! » •

Laurent Co­gé­ri­no, char­gé de mis­sion sur la com­mande pu­blique au sein de l’agence ré­gio­nale pour l’éner­gie et l’en­vi­ron­ne­ment de l’Au­vergne-Rhône-Alpes

Bru­no Frel, char­gé des achats res­pon­sables au sein du groupe Af­nor.

Va­lé­rie Barre, char­gée de pro­jet com­mande pu­blique du­rable à l’Agence ré­gio­nale pour l’En­vi­ron­ne­ment de la ré­gion PACA.

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