Le monde (d’avant) se­lon Keynes

La re­lance bud­gé­taire par la dé­pense pu­blique, une idée qui a fait dé­bat et le fait en­core

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Au pire de la crise de l’eu­ro, quand les ren­de­ments de la dette de cer­tains pays d’Eu­rope du Sud at­tei­gnaient des som­mets sur les mar­chés et que plu­sieurs me­na­çaient de faire dé­faut, la BCE et les pays les plus en forme de la zone eu­ro ont évi­té le dé­sastre en pro­po­sant des plans de sau­ve­tage. Mais des condi­tions y étaient at­ta­chées. Ils obli­geaient les gou­ver­ne­ments em­prun­teurs à ap­pli­quer une dis­ci­pline stricte qui ra­mè­ne­rait les bud­gets na­tio­naux à un dé­fi­cit sou­te­nable...

En 2013, les éco­no­mistes du FMI ont pu­blié leur éva­lua­tion de ces pro­grammes d’aus­té­ri­té. Ils ont pro­vo­qué bien plus de dégâts qu’on ne l’avait pré­dit, y com­pris le FMI. Où le FMI s’était-il trom­pé dans ces pre­mières pré­dic­tions op­ti­mistes ? Il avait sou­ses­ti­mé – tra­gique er­reur – les ef­fets mul­ti­pli­ca­teurs des dé­penses pu­bliques.

Au pire de la crise de l’eu­ro, quand les ren­de­ments de la dette de cer­tains pays d’Eu­rope du Sud at­tei­gnaient des som­mets sur les mar­chés et que plu­sieurs me­na­çaient de faire dé­faut, la BCE et les pays les plus en forme de la zone eu­ro ont évi­té le dé­sastre en pro­po­sant des plans de sau­ve­tage. Mais des condi­tions y étaient at­ta­chées. Ils obli­geaient les gou­ver­ne­ments em­prun­teurs à ap­pli­quer une dis­ci­pline stricte qui ra­mè­ne­rait les bud­gets na­tio­naux à un dé­fi­cit sou­te­nable. Cer­tains éco­no­mistes trou­vaient que ces coupes bud­gé­taires dou­lou­reuses étaient une triste né­ces­si­té. D’autres qu’elles ris­quaient de pro­vo­quer des ef­fets se­con­daires, comme une croissance en berne et, par consé­quent, une di­mi­nu­tion des re­cettes pu­bliques, jus­qu’à rendre ces pays en­core plus pauvres et plus en­det­tés. En 2013, les éco­no­mistes du FMI ont pu­blié leur éva­lua­tion de ces pro­grammes d’aus­té­ri­té. Ils ont pro­vo­qué bien plus de dégâts qu’on ne l’avait pré­dit, y com­pris le FMI. Où le FMI s’était-il trom­pé dans ces pre­mières pré­dic­tions op­ti­mistes ? Il avait sous-es­ti­mé – tra­gique er­reur – les ef­fets mul­ti­pli­ca­teurs des dé­penses pu­bliques. Le mul­ti­pli­ca­teur est une idée simple, puis­sante et très contro­ver­sée. C’est l’un des fon­de­ments de la ma­croé­co­no­mie se­lon Keynes. De­puis 80 ans, sa cote a fol­le­ment fluc­tué. D’abord vu comme un point fon­da­men­tal, puis mé­pri­sé comme une no­tion dé­pas­sée, il est à nou­veau à la mode. L’idée de l’ef­fet mul­ti­pli­ca­teur est sor­tie d’un in­tense dé­bat sur les me­sures né­ces­saires pour sor­tir d’une ré­ces­sion. Dans les an­nées 1920, la Grande-Bre­tagne avait som­bré dans la crise. La Pre­mière guerre mon­diale avait fait aug­men­ter les prix et bais­ser la livre ster­ling. Le gou­ver­ne­ment te­nait néan­moins à main­te­nir le cours de la livre à son ni­veau d’avant-guerre. Il avait adop­té une po­li­tique mo­né­taire trop ri­gide, avec pour consé­quences une in­fla­tion pro­lon­gée et une éco­no­mie atone. Les éco­no­mistes de l’époque dé­bat­taient des dé­ci­sions à prendre pour amé­lio­rer les condi­tions de vie des ou­vriers, frap­pés de plein fouet. Dans ces pro­po­si­tions, il y avait un pro­gramme d’in­ves­tis­se­ments pu­blics qui, pen­saient cer­tains, re­met­trait les chô­meurs au tra­vail. Le gou­ver­ne­ment bri­tan­nique re­fu­sa ab­so­lu­ment d’en­té­ri­ner une telle chose. S’il af­fec­tait l’ar­gent pu­blic à la construc­tion de nou­velles routes, par exemple, il al­lait pri­ver les en­tre­prises pri­vées de ces con­trats. C’était la sa­gesse conven­tion­nelle de l’époque (sou­vent ap­pe­lée la “Trea­su­ry view”, ou opi­nion du Tré­sor). On croyait que la dé­pense pu­blique fi­nan­cée par l’em­prunt n’agis­sait pas sur l’ac­ti­vi­té éco­no­mique, car la quan­ti­té d’épargne dis­po­nible pour l’em­prunt dans l’éco­no­mie est fixe. Si le gou­ver­nait pré­le­vait du ca­pi­tal pour construire les nou­velles routes, il pri­vait les en­tre­prises pri­vées de la même somme. Une aug­men­ta­tion des dé­penses pu­bliques et des em­plois dans un sec­teur de l’éco­no­mie ne pou­vait se faire qu’au dé­tri­ment des dé­penses et des em­plois dans un autre. Quand le monde en­tier som­bra dans la Grande dé­pres­sion et que la crise en Grande-Bre­tagne s’ag­gra­va, il y eut des voix plus éner­giques pour contes­ter cette vue des choses. En 1931, Ba­ron Kahn, un éco­no­miste bri­tan­nique, pu­blia un ar­ticle sou­te­nant l’opi­nion in­verse : que l’in­ves­tis­se­ment de l’État don­ne­rait non­seu­leq ment un coup de pouce à l’in­ves­tis­se­ment di­rect, mais au­rait des “ré­per­cus­sions bé­né­fiques”. Si la construc­tion de nou­velles routes pou­vait ar­ra­cher les ou­vriers au chô­mage et leur per­mettre de dé­pen­ser eux aus­si plus, main­te­nait-il, alors ce­la pro­dui­rait une aug­men­ta­tion glo­bale du nombre d’em­plois. Kahn re­joi­gnait la théo­rie de John May­nard Keynes, l’éco­no­miste

ve­dette de son époque, qui tra­vaillait sur ce qui al­lait de­ve­nir son chefd’oeuvre: ‘Théo­rie gé­né­rale de l’em­ploi,

de l’in­té­rêt et de la mon­naie’. Keynes en di­sait plus dans son livre sur le fonc­tion­ne­ment des mul­ti­pli­ca­teurs et sur comment ils pour­raient per­mettre à un gou­ver­ne­ment de re­don­ner la san­té à une éco­no­mie dé­cli­nante. Keynes était un per­son­nage sin­gu­lier et fut l’un des grands pen­seurs du XXe siècle. Il cor­res­pon­dait to­ta­le­ment à l’image du pa­tri­cien bri­tan­nique avec ses com­plets en tweed et sa mous­tache de morse. Mais c’était aus­si un es­prit libre pour la men­ta­li­té de l’époque. Il fré­quen­tait les ar­tistes et les écri­vains du Bloom­sbu­ry Group, à Londres, dont fai­saient par­tie Vir­gi­nia Woolf et E.M. Fors­ter. Keynes avait conseillé le gou­ver­ne­ment bri­tan­nique du­rant la Pre­mière guerre mon­diale et par­ti­ci­pé à la confé­rence de l’ar­mis­tice de Ver­sailles, qui in­fli­gea à l’Al­le­magne des ré­pa­ra­tions de guerre très lourdes. Cet épi­sode ul­cé­ra Keynes. Dans les an­nées 1920, il dé­non­ça dans des ar­ticles cin­glants les risques in­duits de ce trai­té d’ar­mis­tice et, plus gé­né­ra­le­ment, le sys­tème éco­no­mique d’après-guerre. Frus­tré par son im­puis­sance à chan­ger la men­ta­li­té des gou­ver­nants et par l’ag­gra­va­tion de la crise de 29, Keynes se mit à ré­di­ger son oeuvre ma­jeure, qui cri­ti­quait le consen­sus éco­no­mique et pro­po­sait une autre voie. Il es­ti­mait que sa “théo­rie gé­né­rale” était un texte ré­vo­lu­tion­naire, et ce fut ef­fec­ti­ve­ment le cas. Son livre dé­borde d’in­no­va­tions éco­no­miques. La plus im­por­tante est le pos­tu­lat qui sous­tend son hy­po­thèse. Quand une éco­no­mie tourne en des­sous du plein-em­ploi, c’est la de­mande, plus que l’offre, qui dé­ter­mine le ni­veau d’in­ves­tis­se­ment et le re­ve­nu na­tio­nal. Keynes as­su­rait qu’un “ef­fet mul­ti­pli­ca­teur” p agis­saitg si l’État in­ves­tis­sait. Un peu plusd’arq gent dé­pen­sé par le gou­ver­ne­ment, par exemple, avait le pou­voir de faire aug­men­ter di­rec­te­ment la pro­duc­tion d’une na­tion (et ses re­ve­nus). Cet ar­gent al­lait aux en­tre­pre­neurs de tra­vaux pu­blics, aux four­nis­seurs, aux fonc­tion­naires, ou en­core à ceux qui tou­chaient des al­lo­ca­tions de sub­sis­tance. Ils dé­pen­se­raient à leur tour une par­tie de l’ar­gent re­çu. Les bé­né­fi­ciaires d’al­lo­ca­tions dé­pen­se­raient eux aus­si un peu plus, pro­vo­quant un peu plus d’ac­ti­vi­té éco­no­mique, et ain­si de suite. Si le gou­ver­ne­ment re­strei­gnait la dé­pense pu­blique, les ef­fets né­ga­tifs aug­men­te­raient dans la même pro­por­tion. Pour Keynes, ce point était fon­da­men­tal en rai­son de ce qu’il ap­pe­lait la “li­qui­di­ty pre­fe­rence”, ou pré­fé­rence pour les li­qui­di­tés. Il pen­sait que les gens aiment – quand ce­la est pos­sible – ac­cu­mu­ler des li­qui­di­tés quelque part, en cas de pé­pin. Quand une crise fi­nan­cière ar­rive, la de­mande de cash et de li­qui­di­tés aug­mente. Les in­ves­tis­seurs com­mencent à s’in­quié­ter plus du re­tour de l’in­ves­tis­se­ment que du re­tour sur in­ves­tis­se­ment. Pour Keynes, ce­la pou­vait en­traî­ner un “ge­ne­ral glut”, ou sa­tu­ra­tion gé­né­rale. Quand cha­cun tente de s’ap­pro­prier plus de li­qui­di­tés, la consom­ma­tion est af­fai­blie, ce qui fait ra­len­tir la pro­duc­tion et bais­ser les re­ve­nus. Au fi­nal, la si­tua­tion est en­core pire. Dans ce monde se­lon Keynes, bais­ser les taux d’in­té­rêt pour sti­mu­ler la croissance n’est pas d’une grande uti­li­té. Les taux ne sont pas très sen­sibles aux aug­men­ta­tions des dé­penses pu­bliques quand l’épargne est sur­abon­dante. Une po­li­tique d’in­ves­tis­se­ment du gou­ver­ne­ment pou­vait donc créer beau­coup d’em­plois contre une hausse mi­nime des taux d’in­té­rêt. Les éco­no­mistes clas­siques crai­gnaient g au contraire qque les in­ves­tis­se­ments fi­nan­cés par l’État étouffent l’in­ves­tis­se­ment pri­vé. Keynes pré­di­sait que du­rant les cycles de faible de­mande, ils pour­raient sti­mu­ler les dé­penses des en­tre­prises pri­vées, en rai­son de l’ef­fet mul­ti­pli­ca­teur. La théo­rie de Keynes sur l’im­pact des dé­penses fut confir­mée par la Se­conde guerre mon­diale. Les énormes in­ves­tis­se­ments mi­li­taires en Grande-Bre­tagne et en Amé­rique per­mirent à l’éco­no­mie de re­dé­col­ler. Ce­ci, et la vo­lon­té d’em­pê­cher une re­chute dans la Grande dé­pres­sion, obli­gea les res­pon­sables à adop­ter la théo­rie de Keynes et le mul­ti­pli­ca­teur comme la pierre an­gu­laire de l’ordre éco­no­mique d’après-guerre. D’autres éco­no­mistes re­prirent le flam­beau de Keynes. Al­vin Han­sen et Paul Sa­muel­son éla­bo­rèrent les équa­tions pour pré­dire comment l’ef­fet d’une hausse ou d’une baisse de l’in­ves­tis­se­ment dans un sec­teur de l’éco­no­mie se pro­pa­geait dans toute l’éco­no­mie. Les gou­ver­ne­ments étaient tout à fait d’ac­cord pour consi­dé­rer que la de­mande était sous leur res­pon­sa­bi­li­té. Dans les an­nées 1960, la vic­toire in­tel­lec­tuelle de Keynes sem­bla to­tale. Dans un re­por­tage pour le ma­ga­zine amé­ri­cain ‘Life’ sur Keynes pu­blié en 1965, Mil­ton Fried­man écri­vait (la citation est sou­vent at­tri­buée à Ri­chard Nixon) : “Nous sommes tous des key­né­siens main­te­nant”. Le beau consen­sus key­né­sien se frac­tu­ra dans les an­nées 1970. Son règne fut com­pro­mis par Mil­ton Fried­man en per­sonne, qui lia les va­ria­tions dans les cycles éco­no­miques à la croissance (ou au dé­clin) de la masse mo­né­taire. Les élé­gants mul­ti­pli­ca­teurs key­né­siens n’étaient pas né­ces­saires pour main­te­nir une éco­no­mie sur ses rails, se­lon Fried­man. Les gou­ver­ne­ments de­vaient sim­ple­ment adop­ter une po­li­tique de croissance mo­né­taire stable. Une autre re­mise en cause vint de l’école d’éco­no­mie des “ra­tio­nal ex­pec­ta­tions”, ou des at­tentes ra­tion­nelles, gui­dée par Ro­bert Lu­cas. Les te­nants des at­tentes ra­tion­nelles sou­te­naient qu’une re­lance bud­gé­taire se­rait sa­pée par les contri­buables pré­voyants.y Ils com­pren­draientp qque les em­prunts d’État de­vraient un jour ou l’autre être rem­bour­sés, et qu’une sti­mu­la­tion bud­gé­taire d’au­jourd’hui se tra­dui­rait par des impôts plus lourds de­main. Il fal­lait donc mettre de cô­té les bé­né­fices de la sti­mu­la­tion pour qu’ils soient dis­po­nibles quand la fac­ture ar­ri­ve­rait. L’ef­fet mul­ti­pli­ca­teur des dé­penses pu­bliques pou­vait en fait être proche de zé­ro, puisque l’ef­fet de chaque dol­lar sup­plé­men­taire était presque en­tiè­re­ment an­nu­lé par une aug­men­ta­tion de l’épargne pri­vée.

Du sel sur la plaie

Ces éco­no­mistes dis­si­dents se ras­sem­blèrent dans les uni­ver­si­tés du Mid­west en Amé­rique, et sur­tout celle de Chi­ca­go. Par leur proxi­mi­té avec les Grands Lacs, leur ap­proche de la ma­croé­co­no­mie de­vint connue sous le nom de “fre­sh­wa­ter school” ou ‘école d’eau douce’. Pour eux, les mo­dèles ma­croé­co­no­miques de­vaient com­men­cer par les équa­tions qui dé­criaient comment des in­di­vi­dus ra­tion­nels ar­ri­vaient à des dé­ci­sions. L’éco­no­mie dans les an­nées 1970 sem­bla leur don­ner rai­son contre Keynes. Les gou­ver­ne­ments cher­chaient à sti­mu­ler des éco­no­mies tour­nant au ra­len­ti par des me­sures bud­gé­taires et mo­né­taires. Mais ils dé­cou­vrirent que l’in­fla­tion et les taux d’in­té­rêt aug­men­taient d’au­tant, et que le chô­mage res­tait éle­vé. Les éco­no­mistes ‘fre­sh­wa­ter’ crièrent vic­toire. Dans l’ar­ticle pu­blié en 1979 et ti­tré ‘Af­ter Key­ne­sian Eco­no­mics’ (L’éco­no­mie post-key­né­sienne), Ro­bert Lu­cas et Tom Sargent, qui al­laient tous deux rem­por­ter un prix No­bel, écri­vaient que les dé­fauts des mo­dèles éco­no­miques key­né­siens étaient “mor­tels”. Les mo­dèles ma­croé­co­no­miques key­ne­siens n’avaient “au­cune va­leur pour pe­ser sur la po­li­tique”. Ils pro­vo­quèrent à leur tour l’émer­gence des “Nou­veaux key­né­siens”, qui em­prun­taient des élé­ments à l’école fre­sh­wa­ter tout en gar­dant la convic­tion que les ré­ces­sions étaient des échecs du mar­ché qui pou­vaient être ré­pa­rés par l’in­ter­ven­tion du gou­ver­ne­ment. Comme la plu­part d’entre eux tra­vaillaient dans des uni­ver­si­tés si­tuées le long des côtes amé­ri­caines, ils ont été sur­nom­més les éco­no­mistes “salt­wa­ter” (eau de mer). Par­mi les plus cé­lèbres, Stan­ley Fi­scher, dé­sor­mais vice-chair­man de la Fed ; Lar­ry Sum­mers, an­cien se­cré­taire au Tré­sor, et Greg Man­kiw, pré­sident du Co­mi­té des con­seillers éco­no­miques de George W. Bush. Dans leurs mo­dèles, la po­li­tique bud­gé­taire était à peu près cas­trée. Ou plu­tôt, les banques cen­trales pou­vaient et de­vaient se char­ger du gros oeuvre de la ges­tion éco­no­mique, sur­veiller l’équi­libre de la dette qui an­nu­le­rait les ef­fets des dé­penses pu­bliques, et écra­ser le mul­ti­pli­ca­teur. Pour­tant, de­puis les an­nées 90 au Ja­pon, et dans la plus grande par­tie des pays dé­ve­lop­pés de­puis la ré­ces­sion en­traî­née par la crise fi­nan­cière mon­diale, bais­ser les taux d’in­té­rêt à zé­ro n’a ser­vi à rien pour re­lan­cer les éco­no­mies. De nom­breux gou­ver­ne­ments se sont alors tour­nés à nou­veau vers la re­lance bud­gé­taire.

En Amé­rique, l’ad­mi­nis­tra­tion de Ba­rack Oba­ma a réus­si à ob­te­nir un plan de re­lance de plus de 800 mil­liards de dol­lars. Le dé­bat sur les mul­ti­pli­ca­teurs a flam­bé à nou­veau : les te­nants de l’école fre­sh­wa­ter main­tinrent leur po­si­tion. John Co­chrane, de l’uni­ver­si­té de Chi­ca­go, dé­cla­ra à pro­pos des

idées de Keynes en 2009 : “Il ne fait plus par­tie de ce que l’on en­seigne aux étu­diants de troi­sième cycle de­puis les an­nées 60. Ce sont des contes de fées et on sait main­te­nant que c’est faux. C’est très ré­con­for­tant par temps de stress de re­ve­nir aux contes de fées que nous avons en­ten­dus en­fants, mais ça ne les rend pas plus vrais.” Néan­moins, l’ex­pé­rience concrète d’une ré­ces­sion a don­né beau­coup de grain à moudre et à étu­dier aux éco­no­mistes. Des cen­taines d’ar­ticles scien­ti­fiques ont été pu­bliées de­puis 2008. Ils tentent d’es­ti­mer l’ef­fet des mul­ti­pli­ca­teurs bud­gé­taires. Se­lon la plu­part d’entre eux, avec des taux d’in­té­rêt proches de zé­ro, la re­lance bud­gé­taire exerce un ef­fet mul­ti­pli­ca­teur de au moins 1. Le FMI a par exemple conclu que le mul­ti­pli­ca­teur (no­cif) d’une contrac­tion bud­gé­taire était sou­vent de 1,5 ou plus. Beau­coup de po­li­tiques res­tent fi­dèles à la ri­gueur bud­gé­taire, mais se­lon de nom­breux éco­no­mistes, ne pas avoir ap­pli­qué une re­lance bud­gé­taire suf­fi­sante fi­gure par­mi les plus gros ra­tés de la pé­riode post­crise. M. Sum­mers et An­to­nio Fa­tas écrivent par exemple que l’aus­té­ri­té a consi­dé­ra­ble­ment ré­duit la croissance et pro­vo­qué un ni­veau de dette pu­blique plus éle­vé que si une franche re­lance bud­gé­taire avait été pri­vi­lé­giée pour sou­te­nir la croissance. Des dé­cen­nies après la nais­sance de l’idée, les mul­ti­pli­ca­teurs de Keynes res­tent en­core tou­jours aus­si in­fluents que contro­ver­sés.

Beau­coup de po­li­tiques res­tent fi­dèles à la ri­gueur bud­gé­taire, mais se­lon de nom­breux éco­no­mistes, ne pas avoir ap­pli­qué une re­lance bud­gé­taire

suf­fi­sante fi­gure par­mi les plus gros ra­tés de la pé­riode

post-crise.

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