La lo­gor­rhée lé­gis­la­tive, ce mal fran­çais

Le Con­seil d’Etat s’alarme de l’in­fla­tion des normes ces der­nières an­nées. Des dé­pu­tés LREM jugent urgent de ré­orien­ter l’ac­ti­vi­té par­le­men­taire vers le contrôle de l’ap­pli­ca­tion des lois

L'Opinion - - La Une - Na­tha­lie Se­gaunes

Em­ma­nuel Ma­cron a an­non­cé mer­cre­di qu’il lé­gi­fé­re­rait par or­don­nances pour ré­équi­li­brer les contrats com­mer­ciaux entre agri­cul­teurs et dis­tri­bu­teurs. L’ac­ti­vi­té nor­ma­tive, en France, ne cesse de pros­pé­rer, sans que l’ef­fi­ca­ci­té soit au ren­dez-vous. S’IL RE­VE­NAIT AU PA­LAIS-ROYAL, plus d’un de­mi- siècle plus tard, le Hu­ron de Jean Ri­ve­ro re­con­naî­trait-il la haute ju­ri­dic­tion ad­mi­nis­tra­tive qui fai­sait son ad­mi­ra­tion na­guère ? Ce lieu « d’où rayon­nait sur le monde le flam­beau du conten­tieux ad­mi­nis­tra­tif » ? Car le Con­seil d’Etat n’est plus seule­ment le juge du « re­cours pour ex­cès de pou­voir ». Il est aus­si lar­ge­ment de­ve­nu le conseiller du gou­ver­ne­ment. En 2016, il a exa­mi­né ( et sou­vent ré­écrit) 1 122 pro­jets de textes – lois, dé­crets, or­don­nances.

La ju­ri­dic­tion ad­mi­nis­tra­tive su­prême est donc en pre­mière ligne pour consta­ter – et su­bir — ce mal ty­pi­que­ment fran­çais, sou­vent dé­non­cé mais ja­mais en­di­gué, l’in­fla­tion lé­gis­la­tive. « La ma­chine à pro­duire de la norme ad­mi­nis­tra­tive est to­ta­le­ment dé­bri­dée, alerte Jean-Marc Sau­vé, vice-pré­sident du Con­seil d’Etat. On ne pour­ra pas conti­nuer comme ce­la ».

Le nombre de pro­jets et pro­po­si­tions de loi, bien sûr, n’a ces­sé d’aug­men­ter. Mais pas seule­ment. En 1981, lorsque Ro­bert Ba­din­ter pré­sente au Par­le­ment le pro­jet de loi d’abo­li­tion de la peine de mort, il com­porte trois ar­ticles. Le texte adop­té comp­tait tou­jours trois ar­ticles. Au­jourd’hui, le moindre texte voit son vo­lume dé­mul­ti­plié lors­qu’il passe entre les mains des par­le­men­taires. « Dans les an­nées quatre-vingt, le co­ef­fi­cient mul­ti­pli­ca­teur était de 1,1 ou 1,2 au ni­veau du Par­le­ment, af­firme Jean-Marc Sau­vé. Dé­sor­mais, il est de 3 à 5. On de­vrait en­ta­mer un tra­vail pré­cis pour y re­mé­dier ».

Com­por­te­ment la­tin. Dans le pré­cé­dent quin­quen­nat, les lois Alur, Sa­pin ou Ega­li­té et ci­toyen­ne­té sont de­ve­nues obèses du­rant leur pas­sage au Par­le­ment. Alors qu’au Bun­des­tag al­le­mand ou à la Chambre des com­munes bri­tan­nique, les textes res­sortent avec un vo­lume com­pa­rable.

L’ex­pli­ca­tion cultu­relle est par­fois avan­cée. « En France, cha­cun vient ajou­ter un sous-ar­ticle, un ar­ticle, ob­serve-t- on à la pré­si­dence de l’As­sem­blée. Sans doute parce que la vi­si­bi­li­té d’un dé­pu­té ré­side beau­coup dans la ca­pa­ci­té à por­ter des amen­de­ments ». « C’est un com­por­te­ment très la­tin, abonde Da­niel La­ba­ronne, dé­pu­té La Ré­pu­blique en marche. On est is­su du droit ro­main, on aime la confron­ta­tion, avoir son amen­de­ment, son ali­néa… » Par ailleurs, ob­serve ce pro­fes­seur d’éco­no­mie, « comme il faut qu’on fasse mieux que les autres, on fait de la sur­trans­po­si­tion : on ra­joute des normes na­tio­nales sur les di­rec­tives eu­ro­péennes. Ce qui rend nos en­tre­prises moins agiles ».

L’ac­ti­visme des lob­bies n’est pas pour rien dans cette lo­gor­rhée lé­gis­la­tive. « Un cer­tain nombre de dé­pu­tés ar­rivent avec des amen­de­ments pré-ré­di­gés par des groupes de pres­sion, des ras­sem­ble­ments de pro­fes­sion­nels », té­moigne le dé­pu­té d’Indre- et- Loire, qui a fait ses pre­miers pas au Pa­lais Bour­bon en juillet.

Les par­le­men­taires ne sont pas seuls res­pon­sables des lois trop ba­vardes : le gou­ver­ne­ment manque ra­re­ment d’ap­por­ter sa pierre à l’édi­fice, no­tam­ment par le biais des « amen­de­ments gou­ver­ne­men­taux ». L’exemple le plus fa­meux reste ce­lui de Jean- Jacques Ur­voas. Le dé­pu­té PS du Fi­nis­tère fut un in­fa­ti­gable contemp­teur de l’amen­de­ment gou­ver­ne­men­tal lors­qu’il pré­si­dait la com­mis­sion des Lois, au dé­but du quin­quen­nat Hol­lande. « Ces amen­de­ments, longs comme des trains si­bé­riens, étaient en gé­né­ral in­tro­duits au der­nier mo­ment, se sou­vient un par­le­men­taire. Après une pre­mière lec­ture à l’As­sem­blée et une pre­mière lec­ture au Sé­nat, et alors que l’ur­gence ve­nait d’être dé­cla­rée, le gou­ver­ne­ment vi­dait ses soutes à l’As­sem­blée, et dé­na­tu­rait le texte. Ré­sul­tat : les sé­na­teurs dé­cou­vraient en com­mis­sion mixte pa­ri­taire des su­jets ato­miques, dont ils n’avaient pas été sai­sis. »

Ra­soir élec­trique. Las, il faut croire que même les âmes les mieux in­ten­tion­nées ne peuvent se pas­ser de l’amen­de­ment gou­ver­ne­men­tal. Une fois de­ve­nu garde des Sceaux, en toute fin de quin­quen­nat, le mi­nistre Ur­voas ne s’en est pas pri­vé, sur le pro­jet de loi Jus­tice du XXIe siècle. A la stu­pé­fac­tion de ses an­ciens col­lègues dé­pu­tés. « Il a trans­for­mé le poste à tran­sis­tor en ra­soir élec­trique » , iro­nise l’un d’entre eux.

Une fois la loi adop­tée, un autre dan­ger guette : l’in­fla­tion de la lé­gis­la­tion dé­lé­guée, c’est-à-dire des textes ré­gle­men­taires pro­duits par l’exé­cu­tif, en vertu d’un pou­voir ac­cor­dé par le Par­le­ment. Les or­don­nances Ma­cron, qui ré­forment le Code du tra­vail, en font par­tie. Les 150 pages ont été éplu­chées pen­dant des di­zaines d’heures par sept rap­por­teurs du Con­seil d’Etat, ont don­né lieu à 30 heures de dé­li­bé­ra­tion de la sec­tion so­ciale, et à 5 heures de dé­li­bé­ra­tion en as­sem­blée gé­né­rale. « La ré­écri­ture était in­évi­table, confie-t- on au Pa­lais- Royal. Cinq conseillers char­gés d’écra­ser 200 pages du Code du tra­vail, avec au bal­con les par­te­naires so­ciaux, la com­mu­nau­té ju­ri­dique et les médias, ne pou­vaient pas rendre une co­pie par­faite. » Au plan ju­ri­dique s’en­tend.

La nou­velle ma­jo­ri­té par­vien­dra- t- elle à maî­tri­ser l’em­bou­teillage nor­ma­tif ? « Quand on crée une norme, il faut en sup­pri­mer deux », di­saient les mar­cheurs du­rant la cam­pagne élec­to­rale. La loi du 15 sep­tembre 2017 pour la Confiance dans la vie pu­blique, qui vient se sur­ajou­ter à la loi du 11 oc­tobre 2013 sur la Trans­pa­rence de la vie pu­blique, n’in­dique pas vrai­ment, avec ses 27 ar­ticles, un chan­ge­ment d’orien­ta­tion. « En France, on s’in­gé­nie à in­ven­ter des tuyau­te­ries, mais on ne s’in­té­resse pas à ce qui cir­cule dans les tuyaux, dé­plore le dé­pu­té La­ba­ronne. Nous de­vons consa­crer plus de temps à contrô­ler la mise en oeuvre, l’im­pact et l’ef­fi­ca­ci­té de la loi ».

Le dé­pu­té, rap­por­teur spé­cial de la mis­sion Con­seil et contrôle de l’Etat, a ren­con­tré ré­cem­ment Jean-Marc Sau­vé. Il l’a bom­bar­dé de ques­tions, sur les éva­lua­tions, les in­di­ca­teurs, le ra­tio de­ci­den­di. « Il m’a de­man­dé : “Est- ce que ça marche ?”, sou­rit le vice- pré­sident de l’ins­ti­tu­tion. J’ai trou­vé ce ques­tion­ne­ment so­cra­tique in­té­res­sant »

« En France, on s’in­gé­nie à in­ven­ter des tuyau­te­ries, mais on ne s’in­té­resse pas à ce qui cir­cule dans les tuyaux », dé­plore le dé­pu­té La­ba­ronne

KAK

En­vi­ron 10 500 lois et 127 000 dé­crets sont ac­tuel­le­ment en ap­pli­ca­tion. SI­PA PRESS

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