سازمان برنامهوبودجه اجتماعی؛ لازمه تحقق مأموريتهای دولت دوازدهم

Shargh - - صفحه اول - رضا اميدی عضو هيئت علمی دانشگاه علامهطباطبايی

رئيسجمهــور در مراســم تحليــف بــا تأکيــد بر مأموريتهايــی نظيــر «بناکردن جامعــهای عادلانه» «داشــتن نظــام حمايــت اجتماعــی قدرتمنــد» «ريشــهکنکردن کامــل فقــر مطلق » و «ايجــاد نظام جامع تأميــن اجتماعی» توضيح دادند که «اما همگی واقفيم که دستيابی به آرمان عدالت اجتماعی در گرو آن است که در کشــور ثروت ايجاد شود وگرنه بهجای رفع فقر شــاهد توزيع فقــر خواهيم بود. در شــرايط فعلی کشور، رفع فقر در گرو ايجاد شغل است، چراکه يکــی از مهمترين مجاری ايجاد فقر بیکاری اســت.» تحقق ايــن مأموريت با دو مانع جدی مواجه اســت: 1. مانع پارادايمی و 2. مانع ساختاری که تا حد زيادی از همان مانع نخست ناشی میشود. انگارههای گفتمانی موجود در دولت و پارادايم غالب در اقتصاد سياســی کشور مستعد آن اســت که با استفاده از همين عبارت توضيحــی جنــاب رئيسجمهور و «امــا»ی آن، تمام تأکيدهای قبلی مبنیبر ريشــهکنی فقــر و ايجاد نظام جامــع تأمين اجتماعــی را به حالت تعليــق درآورد؛ همانگونه که در تمامی برنامههای عمران و توســعه ايران نيز عدالت اجتماعی و مقابله با فقر هدفی ثانويه و معطل رشــد اقتصادی بوده است. دستکم دو دهه اســت که نظريهپردازان اقتصادی و اجتماعی جهان از اين باور عبور کردهاند و بر اين امر واقف شدهاند که رشد اقتصادی الزاما نهتنها بــه عدالت اجتماعی و کاهش فقر نمیانجامد، بلکه ممکن اســت آن را تشديد کند. حتی صنــدوق بينالمللی پول بهعنــوان اصلیترين ســازمان پيشبرنده ايــده اولويت رشــد اقتصادی بر عدالت اجتماعی، در گزارشــی با عنوان «علل و نتايج نابرابری در جهان» در ســال 2015 بر اساس تجربه 30 ســاله کشورهای مختلف جهان نشان داده که اين ايده درســت از آب درنيامده است و برعکس، سياستهای معطوف به کاهش فقر تأثير بهمراتب بيشتری بر رشد اقتصادی داشــتهاند. بر اســاس اين گــزارش، افزايش يکدرصــدی در درآمــد 20 درصد ثروتمنــد جامعه موجب کاهش رشــد اقتصادی بهميــزان 0.08 درصد خواهد شــد و برعکس افزايش يکدرصدی در درآمد 20 درصد فقير جامعــه منجر به افزايش 0.4 درصدی در رشــد اقتصادی خواهد شــد. اين رابطه مســتقيم بيــن افزايش درآمد و رشــد اقتصــادی درباره طبقات متوســط هم معنادار است. صندوق بينالمللی پول با بررســی تجربه کشورهای مختلف نشان داده است که نظريه نشــت به پايين ‪trickle down(‬ ) نهتنها موجب کاهش نابرابری نشــده، بلکه برعکس ميزان نابرابری درآمدی در کشــورهای مورد بررســی را افزايش داده است. ]فرض اساسی نظريه نشــت به پايين اين است که اتخاذ سياستهايی که به افزايش درآمد و سرمايه طبقات ثروتمند میانجامد، موجب میشــود تا منافع حاصل از ســرمايهگذاری اين طبقات از طريق اشتغال و... به طبقات پايين جامعه نيز ســرريز شــود. ازاينرو، بر اســاس اين رويکرد نيازی نيســت کــه دولتها در فرايند توزيع ثروت مداخلهای داشته باشند و مکانيسم طبيعــی موجود، بهطور خودبهخــودی نظام توزيع را بهســمت برابری بيشتر ســامان میدهد[. در اهميت رشد اقتصادی در سياســتهای کلان ترديدی نيست، اما نبايد و نمیتوان مســائلی نظير عدالت اجتماعی و فقرزدايی را اهدافی ثانويه و منوط به رشــد اقتصادی دانســت. برای رفع چنين انحرافی در مسير توسعه، در اواخــر دهه 1370 بحث طراحی ســاختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعی در دســتور کار سياســتگذاران قــرار گرفت و بــه تصويب قانون ســاختار نظام جامع رفاه و تأميــن اجتماعی انجاميد؛ قانونــی که بهتعبير طراحان آن بنا بود قانون اساســی حــوزه رفاه و تأمين اجتماعی ايران باشــد. وزارت رفاه و تأمين اجتماعی و شــورایعالی رفاه و تأمين اجتماعی دو رکن اصلی اين قانون بودند. وزارت رفاه بهعنوان يک نهاد سياستگذار بنا بــود بهعنوان «ســازمان برنامهوبودجه اجتماعی» عمــل کند تا در همکاری با «ســازمان برنامه و بودجه اقتصــادی » بتوانند روند توســعه در ايران را بهصورت متوازنتــری پيش ببرند، امــا پارادايم غالــب اقتصاد سياسی ايران، از همان ابتدا چالشهايی جدی را ايجاد کرد. روايت اولين وزير رفاه و تأمين اجتماعی کشــور از مقاومتهای پيشروی تأسيس اين وزارتخانه از سوی سازمان مديريت و برنامهريزی وقت قابلاعتناست. در آن مقطع ســازمان مديريت با تأکيد بر «کوچکســازی دولت» در مقابل تصويب ســاختار و چارت ســازمانی وزارتخانه مقاومت میکرد. شــورایعالی رفاه و تأمين اجتماعی نيــز که برای ايجاد هماهنگی سياســتی در حوزه سياســتگذاری اجتماعی تأســيس شــده بود، بهتدريج به محاق رفت و از سال 1386 عملا غيرفعال شــد. هرچند دولــت يازدهم تلاش کرد شــورایعالی رفاه را فعال کند، اما سازمانســازیهای جديد در اين دولت )نظير تأسيس ســازمان مديريت اجتماعی ذيل وزارت کشور( و ارتقاي سطح فعاليت شورای اجتماعی کشور )اين شورا قاعدتا بايد در سال 1383 و با تأسيس قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعی منحل میشد، اما بر اساس تعارفات سياسی به کار خود ادامه داد( از يکسو و تداوم ضعف گفتمانی سياستگذاری اجتماعی از ســوی ديگر موجب شــد تا شورایعالی رفــاه نتواند مأموريتهای خــود را ايفا کند. با دو مثال نزديــک در ســه ماه اخيــر میتوان نشــان داد که اين پارادايم غالب تا چه اندازه مســتعد بهانحرافکشاندن ســخنان رئيسجمهور و مانعی جدی در مسير تحقق مأموريتهــای دولت دوازدهم در زمينــه فقرزدايی و عدالت اجتماعی است.

مثال اول: افزايش مســتمری افراد تحت پوشــش نهادهای حمايتــی از اوايل دهه 1380 در ايران مطرح بود و در برنامه پنجم توســعه نيز پيشبينی شــد، اما باوجود وفور منابع در دولت دهم اجرا نشــد. اين طرح از سال 1394 از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی پيگيری شــد و درنهايت در متن قانون برنامه ششم نيز وارد شــد، اما باز در لايحه بودجه سال 1396 منابعی برای اجرای آن پيشبينی نشــد و در بررسی لايحه در مجلس شــورای اســلامی بود که نمايندگان از محل منابع هدفمندی يارانهها آن را به ســمت اجرائیشدن پيش بردند. انتخابات رياستجمهوری نيز بهمثابه يک بزنــگاه سياســتی ‪policy conjuncture(‬ ) عمل کرد و موجب شــد صدای موافق اين طــرح در دولت بلندتر و طرح اجرائی شــود. اما همچنان پايداری و تداوم آن محل ترديد اســت و ازهمينروســت که در هفتههای اخير اعلام شــد مستمریبگيرانی که بعد از اجرای اين قانون ذيــل نهادهای حمايتی قــرار میگيرند، بهدليل اعلام محدوديت منابع مالی از سوی سازمان هدفمندی يارانهها مشمول افزايش مستمری نمیشوند )به نقل از محســنیبندپی؛ رئيس ســازمان بهزيستی کشور در تاريــخ 26 تيرماه( و همچنين تعميــم اين طرح برای افراد کمدرآمد خارج از پوشــش نهادهای حمايتی نيز متوقف شد. مثال دوم: با وجود اينکه رياستجمهوری در جريان انتخابات اخير بر ريشهکنی فقر مطلق تا سال 1400 تأکيد ميکردند اما در همين دولت صدايی وجود دارد که اساســا با احتســاب خط فقر 1.25 دلار در روز وجود فقر مطلق در کشــور را براساس پرداخت يارانه نقدی انکار میکند. اين «انکار» ماهيتی کاملا پارادايمی دارد و درواقع در اين فضای گفتمانی دو جريان سياسی و ســازمانی با جريان «مسائل» همســويی و همراهی ندارند. اين در شــرايطی اســت که براساس يافتههای تازهترين پژوهش انجامشــده دربــاره وضعيت فقر در ايــران، حدود 29 درصد جمعيت شــهری و 17 درصد جمعيت روستايی زير خط فقر مطلق به سر میبرند. از سوی ديگر همانطور که جناب رئيسجمهور گفتهاند درست اســت که بیکاری يکی از عوامل اساسی فقر اســت اما روندهای موجود در ايران نشان میدهد که اتفاقا بخش درخورتوجهی از فقرا شاغلاند؛ يعنی با وجود داشتن شغل از درآمد کافی برای معيشت خود برخوردار نيستند. اين موضوع در صورتبندی مسئله فقرزدايی و ايجاد عدالت اهميت اساسی دارد. با اين توضيحات میتوان گفت گفتمــان عدالت اجتماعی در دولت قوی نيســت و بدنــه برنامهريزی و اجرائی اهميت مسائلی نظير فقرزدايی و عدالت اجتماعی را بازتاب نمیدهد و حتی ديناميســمهای عدالتزدا در سياســتگذاریها دست بالا را دارند. اما در وضعيت موجود، بهلحاظ ســاختاری نيز هيچ سازمان و نهادی که بتواند حامــل مأموريتهای مدنظر رئيسجمهور در زمينه عدالت اجتماعی باشــد، وجود ندارد. وزارت رفاه پس از انحلال در وزارت کار در ســال 1390 عملا وزن، اعتبــار و ابزارهای سياســتی لازم برای پيشــبرد چنيــن مأموريتهايی را نــدارد. تعارضهای جدی و گستردهای بين ســازمانهای دخيل در اين حوزه نظير وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت بهداشــت و درمــان و ســازمان برنامه و بودجه وجــود دارد که بهلحاظ ساختاری نمیتوان چشمانداز اميدوارکنندهای را برای پيشــبرد مأموريتهای گفتهشده متصور شد، ازاينرو لازم اســت قانون ســاختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعی که حدود يک دهه است کنار گذاشته شــده، در دســتور کار دولت قرار گيرد و نهادســازی متناسب با آن انجام شــود. يعنی شورایعالی رفاه و تأمين اجتماعی با تأکيد بر تمام مأموريتها و اختيارات آن و ســازمان برنامــه و بودجه اجتماعــی با تمامی اختيارات پيشبينیشده در قانون ساختار نظام جامع احيا شــوند. مهمترين ابزار سياســتی پيشبينیشده در قانــون ، «مديريت منابع يارانــهای » و «توزيع منابع عمومــی حوزه رفاه و تأمين اجتماعی» اســت که به وزارتخانه رفاه محول شده بود. ازاينرو، بسيار ضروری اســت که جهتگيری اجتماعی در سازمان برنامه و بودجه موجود نيز بهطور جدی مورد تأکيد قرار گيرد و افرادی پايبند به عدالت اجتماعی و فقرزدايی در رأس اين ســازمان باشند. اين امر مستلزم بازنگری اساسی در خطمشیهای برنامهريزی و بودجهريزی کشــور است و از روند حاکم بر ســازمان برنامه و بودجــه در چهار سال اخير نمیتوان انتظار پيشــبرد چنيــن چيــزی را داشت. شــورایعالی رفاه و تأميــن اجتماعــی نيــز بايــد با محوريت شــخص رئيسجمهور بهطور منظم و مســتمر فعــال شــود و براساس اصل ايجاد موازنه ميان حوزههــای مختلف سياستگذاری اجتماعی با تأکيد بر عدالت اجتماعی و فقرزدايی پيش رود.

Newspapers in Persian

Newspapers from Iran

© PressReader. All rights reserved.