Тех­но­кра­ты про­иг­ра­ли ре­фор­мы

Vedomosti - - ПЕРВАЯ СТРАНИЦА - *Владимир Гель­ман

... От­ка­зы­ва­ясь от по­ли­ти­ки, чи­нов­ни­ки-ре­фор­ма­то­ры об­ре­ка­ют се­бя на вза­и­мо­дей­ствие с мощ­ны­ми лоб­бист­ски­ми груп­па­ми

Мно­гие спе­ци­а­ли­сты, участ­ву­ю­щие в подготовке и про­ве­де­нии со­ци­аль­но-эко­но­ми­че­ских пре­об­ра­зо­ва­ний в раз­ных стра­нах ми­ра, мог­ли бы под­пи­сать­ся под вы­ска­зы­ва­ни­ем Алек­сея Улю­ка­е­ва, ко­то­рый пи­сал в 1995 г.: «Ос­нов­ной во­прос <...> как сде­лать при­ня­тие ре­ше­ний ком­пе­тент­ным, за­ви­ся­щим от зна­ний и опы­та, а не от ре­зуль­та­тов го­ло­со­ва­ния, как до­бить­ся «ре­жи­ма нерас­про­стра­не­ния» по­ли­ти­че­ской сфе­ры на иные сфе­ры об­ще­ствен­ной жиз­ни». В са­мом де­ле, по­ли­ти­че­ская сфе­ра ча­сто пре­пят­ству­ет успеш­но­му осу­ществ­ле­нию по­ли­ти­че­ско­го кур­са, и пла­ны ре­форм во­пло­ща­ют­ся в жизнь с силь­ны­ми ис­ка­же­ни­я­ми, а то и обо­ра­чи­ва­ют­ся сво­ей про­ти­во­по­лож­но­стью. При­чин то­му нема­ло: от «по­ли­ти­че­ских биз­нес-цик­лов», бло­ки­ру­ю­щих ре­фор­мы в пред­вы­бор­ные пе­ри­о­ды, до идей­ных кон­флик­тов пар­тий, неспо­соб­ность ко­то­рых к вы­ра­бот­ке со­гла­со­ван­ной по­ли­ти­ки бло­ки­ру­ет из­ме­не­ния, а то и ве­дет к при­ня­тию ре­ше­ний, ко­то­рые ухуд­ша­ют си­ту­а­цию по срав­не­нию с преж­ним ста­тус-кво. По­это­му неуди­ви­тель­но, что по­иск ме­ха­низ­мов ре­форм, ко­то­рые поз­во­ли­ли бы вы­ве­сти по­ли­ти­ку за скоб­ки, при­вле­ка­ет тех, кто воз­ла­га­ет на­деж­ды на тех­но­кра­ти­че­скую мо­дель управ­ле­ния. Она пред­по­ла­га­ет, что на­де­лен­ные вла­стью и ав­то­ри­те­том по­ли­ти­че­ские ли­де­ры на­ни­ма­ют на служ­бу ква­ли­фи­ци­ро­ван­ных про­фес­си­о­на­лов для про­ве­де­ния в жизнь пре­об­ра­зо­ва­ний, изо­ли­ру­ют их де­я­тель­ность от воз­дей­ствия об­ще­ствен­но­го мне­ния, пар­тий и групп ин­те­ре­сов и об­ла­да­ют мо­но­по­ли­ей на при­ня­тие ре­ше­ний и оцен­ку ре­а­ли­за­ции про­ек­тов. По су­ти, в та­ком клю­че мож­но рас­смат­ри­вать де­я­тель­ность столь раз­ных ре­фор­ма­то­ров из про­шло­го, как Коль­бер и Тюр­го, Вит­те и Сто­лы­пин, «чи­каг­ские маль­чи­ки» при Пи­но­че­те и тех­но­кра­ты из Opus Dei в по­след­ние де­ся­ти­ле­тия прав­ле­ния Фран­ко.

Од­на­ко в со­вре­мен­ную эпо­ху тех­но­кра­ти­че­ские ре­фор­мы неча­сто при­во­дят к успе­ху. Уи­льям Истер­ли, ана­ли­зи­ро­вав­ший тех­но­кра­ти­че­ские пре­об­ра­зо­ва­ния в стра­нах тре­тье­го ми­ра, под­чер­ки­вал, что ча­ще эти ме­ры спо­соб­ство­ва­ли со­хра­не­нию у вла­сти раз­но­го ро­да дик­та­то­ров, но ред­ко ве­ли к устой­чи­во­му эко­но­ми­че­ско­му ро­сту. И про­бле­ма здесь не толь­ко в лич­ных ка­че­ствах са­мих дик­та­то­ров (по сло­вам Да­ни Род­ри­ка, «на од­но­го Ли Кван Ю при­хо­дит­ся мно­го Мо­бу­ту»), но и в прин­ци­пи­аль­ных изъ­я­нах тех­но­кра­ти­че­ской мо­де­ли как та­ко­вой.

Преж­де все­го по­ли­ти­че­ские ли­де­ры не уве­ре­ны в ло­яль­но­сти тех­но­кра­тов, ко­то­рые мо­гут пе­рей­ти на сто­ро­ну их по­ли­ти­че­ских про­тив­ни­ков, а по­рой и са­ми прий­ти к вла­сти. При­ме­ра­ми та­ко­го ро­да на пост­со­вет­ском про­стран­стве слу­жит опыт пре­мьер-ми­ни­стра Укра­и­ны Вик­то­ра Ющен­ко и ми­ни­стра юс­ти­ции Гру­зии Ми­ха­и­ла Са­а­ка­шви­ли, при­шед­ших к вла­сти на­пе­ре­кор сво­им быв­шим па­тро­нам – Лео­ни­ду Куч­ме и Эду­ар­ду Ше­вард­над­зе. Ли­де­ры ока­зы­ва­ют­ся пе­ред со­блаз­ном пред­по­честь ло­яль­ных, пусть да­же и неэф­фек­тив­ных тех­но­кра­тов (как го­во­рил пер­со­наж бра­тьев Стру­гац­ких, «ум­ные не на­доб­ны, на­доб­ны вер­ные»). Им при­хо­дит­ся пред­при­ни­мать уси­лия, с тем что­бы «ум­ные» тех­но­кра­ты оста­ва­лись «вер­ны­ми», успеш­но вы­пол­няя свои функ­ции, и ид­ти на сти­му­ли­ро­ва­ние внут­рен­ней кон­ку­рен­ции меж­ду ве­дом­ства­ми и нефор­маль­ны­ми кли­ка­ми в элит­ной сре­де. Воз­мож­но­сти тех­но­кра­тов для про­ве­де­ния в жизнь ре­форм сужа­ют­ся как с точ­ки зре­ния сфер управ­ле­ния, в ко­то­рые они ока­зы­ва­ют­ся до­пу­ще­ны ли­де­ра­ми, так и с точ­ки зре­ния мас­шта­бов вли­я­ния на ре­а­ли­за­цию сво­их же пла­нов. Наи­бо­лее сла­бым зве­ном ре­форм ста­но­вит­ся во­пло­ще­ние их в жизнь си­ла­ми го­су­дар­ствен­но­го ап­па­ра­та, ко­то­рый ча­ще все­го не за­ин­те­ре­со­ван в ре­фор­мах неза­ви­си­мо от их со­дер­жа­ния. Там, где ка­че­ство го­су­дар­ства низ­кое, шан­сы ре­фор­ма­то­ров – да­же при на­ли­чии сво­бо­ды рук для про­ве­де­ния ре­форм – на адек­ват­ную ре­а­ли­за­цию сво­их пла­нов ока­зы­ва­ют­ся неве­ли­ки: недо­ста­точ­но тех, кто спо­со­бен во­пло­тить эти пла­ны в жизнь. По­это­му им при­хо­дит­ся по­не­во­ле огра­ни­чи­вать­ся ча­стич­ны­ми ре­ше­ни­я­ми, сужая мас­штаб и зо­ны пре­об­ра­зо­ва­ний до от­дель­ных сфер, где ли­де­ры спо­соб­ны со­здать спе­ци­аль­ные усло­вия для бо­лее успеш­ной ре­а­ли­за­ции пла­нов ре­форм – «кар­ма­ны эф­фек­тив­но­сти», на­хо­дя­щи­е­ся под их па­тро­на­том.

Но наи­бо­лее су­ще­ствен­ным вы­зо­вом для тех­но­кра­ти­че­ских ре­форм яв­ля­ет­ся воз­дей­ствие на них со сто­ро­ны раз-

Воз­мож­но­сти тех­но­кра­тов для про­ве­де­ния в жизнь ре­форм сужа­ют­ся как с точ­ки зре­ния сфер управ­ле­ния, в ко­то­рые они ока­зы­ва­ют­ся до­пу­ще­ны, так и с точ­ки зре­ния мас­шта­бов вли­я­ния на ре­а­ли­за­цию сво­их же пла­нов

лич­ных групп ин­те­ре­сов, дей­ству­ю­щих как из­нут­ри, так и извне го­су­дар­ствен­но­го ап­па­ра­та. Из­ме­не­ния пра­вил иг­ры в хо­де ре­форм от­кры­ва­ют для мно­го­чис­лен­ных со­ис­ка­те­лей рен­ты но­вые шан­сы на про­дви­же­ние сво­их ко­рыст­ных ин­те­ре­сов, в то вре­мя как шан­сы тех­но­кра­тов на успеш­ное со­зда­ние нефор­маль­ных (а тем бо­лее фор­маль­ных) ко­а­ли­ций в под­держ­ку сво­их на­чи­на­ний за­мет­но огра­ни­че­ны, а под­чи­нен­ный ста­тус тех­но­кра­тов де­ла­ет их весь­ма уяз­ви­мы­ми в про­цес­се при­ня­тия ре­ше­ний. Они мо­гут рас­счи­ты­вать на про­ве­де­ние ре­форм толь­ко при пря­мой под­держ­ке ли­де­ров, и их глав­ным ре­сур­сом ста­но­вит­ся уме­ние «про­да­вать» ли­де­рам свои ре­цеп­ты в при­вле­ка­тель­ной упа­ков­ке на про­тя­же­нии бо­лее или ме­нее дли­тель­но­го вре­ме­ни. Успех это­го пред­при­я­тия неоче­ви­ден, и неуди­ви­тель­но, что со вре­ме­нем ли­де­ры утра­чи­ва­ют сти­му­лы к про­ве­де­нию ре­форм, а то и пе­ре­смат­ри­ва­ют свои при­о­ри­те­ты в поль­зу иных це­лей. Так про­изо­шло, на­при­мер, с «мо­дер­ни­за­ци­ей», за­яв­лен­ной в ка­че­стве при­о­ри­те­та в пе­ри­од пре­зи­дент­ства Дмит­рия Мед­ве­де­ва.

Но да­же ес­ли по­ли­ти­че­ские ли­де­ры со­хра­ня­ют при­вер­жен­ность ре­фор­мам, ко­ли­че­ство их при­о­ри­те­тов не мо­жет быть ве­ли­ко по опре­де­ле­нию. Под­дер­жав ре­фор­мы в двух-трех клю­че­вых на­прав­ле­ни­ях, они вы­нуж­де­ны остав­лять иные сфе­ры на пе­ри­фе­рии сво­е­го вни­ма­ния. Обо­рот­ной сто­ро­ной «ис­то­рии успе­ха» на­ло­го­вой ре­фор­мы на­ча­ла 2000-х гг. в Рос­сии, под­дер­жан­ной Пу­ти­ным, ста­ла неуда­ча ря­да дру­гих пре­об­ра­зо­ва­ний.

Рос­сий­ский по­ли­ти­че­ский класс сде­лал вы­бор в поль­зу тех­но­кра­ти­че­ской мо­де­ли ре­форм еще в 1990-е гг. на фоне ост­рых кон­флик­тов элит и по­ли­ти­че­ской по­ля­ри­за­ции, что усу­губ­ля­ло и без то­го непро­стые про­бле­мы пре­об­ра­зо­ва­ний. Ка­за­лось бы, в на­ча­ле 2000-х гг. за­пуск про­грам­мы «Стра­те­гия-2010» про­бу­дил на­деж­ды на успех тех­но­кра­ти­че­ских ре­форм, но на де­ле в той или иной ме­ре во­пло­щен­ны­ми в жизнь ока­за­лись лишь ме­нее по­ло­ви­ны за­пла­ни­ро­ван­ных мер. При­шед­шая ей на сме­ну «Стра­те­гия-2020» бы­ла ре­а­ли­зо­ва­на ме­нее чем на 30%.

Про­бле­мы тех­но­кра­ти­че­ской мо­де­ли но­сят не столь­ко ко­ли­че­ствен­ный, сколь­ко ка­че­ствен­ный ха­рак­тер. Дей­стви­тель­но, ли­де­ры стра­ны стре­ми­лись из­бе­жать кри­зи­сов в управ­ле­нии и нуж­да­лись в «за­щи­те от ду­ра­ка», осо­бен­но в та­ких сфе­рах, как эко­но­ми­ка и фи­нан­сы. Но при этом мно­гие ре­фор­мы ли­бо быст­ро про­во­ди­лись в ре­жи­ме спе­цо­пе­ра­ции в об­ход клю­че­вых иг­ро­ков и в си­лу это­го мог­ли под­вер­гать­ся по­сле­ду­ю­ще­му пе­ре­смот­ру и вы­хо­ла­щи­ва­нию, ли­бо шли по пу­ти уми­ро­тво­ре­ния и ко­оп­та­ции ос­нов­ных стейк­хол­де­ров. Тех­но­кра­ты-ре­фор­ма­то­ры по­это­му ока­зы­ва­лись под пе­ре­крест­ным ог­нем. Ес­ли, стре­мясь удо­вле­тво­рить силь­ные за­ин­те­ре­со­ван­ные груп­пы, они шли на ком­про­мис­сы, то их ша­ги не до­сти­га­ли це­лей (как про­изо­шло с пен­си­он­ной ре­фор­мой). Ес­ли же ре­фор­ма­то­рам уда­ва­лось пе­ре­хит­рить сво­их оп­по­нен­тов в хо­де при­ня­тия и ре­а­ли­за­ции пред­ла­га­е­мых ими ре­ше­ний и до­бить­ся сво­е­го, то ре­фор­мы не ока­зы­ва­лись необ­ра­ти­мы­ми: на сме­ну им мог­ли прий­ти ини­ци­и­ро­ван­ные за­ин­те­ре­со­ван­ны­ми груп­па­ми контр­ре­фор­мы, ко­то­рые от­нюдь не улуч­ша­ли си­ту­а­цию да­же по срав­не­нию с до­ре­фор­мен­ной (при­ме­ром мо­жет слу­жить при­ва­ти­за­ция пред­при­я­тий в 1990-е гг. и сме­нив­шая ее в 2000-е на­ци­о­на­ли­за­ция ак­ти­вов).

Эти об­сто­я­тель­ства сти­му­ли­ру­ют тех­но­кра­тов-ре­фор­ма­то­ров к то­му, что­бы в рам­ках от­кры­ва­ю­ще­го­ся для них ок­на воз­мож­но­стей стре­мить­ся к про­ве­де­нию в первую оче­редь тех ре­форм, ко­то­рые спо­соб­ны дать быст­рый по­зи­тив­ный эф­фект, а ре­фор­мы, ори­ен­ти­ро­ван­ные на дли­тель­ную пер­спек­ти­ву, мо­гут ока­зать­ся от­ло­же­ны в дол­гий ящик. И у тех­но­кра­тов, и у по­ли­ти­че­ских ли­де­ров не так мно­го сти­му­лов к про­ве­де­нию мер, ко­то­рые мо­гут дать по­зи­тив­ный эф­фект че­рез де­ся­ти­ле­тия. Вы­бор крат­ко­сроч­ных при­о­ри­те­тов от­ра­жа­ет тот факт, что го­ри­зонт пла­ни­ро­ва­ния по­ли­ти­че­ских ли­де­ров ред­ко вы­хо­дит за рам­ки од­но­го элек­то­раль­но­го цик­ла, а их сти­му­лы к пе­ре­да­че вла­сти по на­след­ству не столь зна­чи­тель­ны. И да­же ес­ли и ко­гда раз­лич­ные улов­ки тех­но­кра­тов при­но­сят им успех, це­на его по­рой ока­зы­ва­ет­ся вы­со­ка с точ­ки зре­ния со­ци­аль­ной ба­зы ре­форм и их под­держ­ки в об­ще­стве и сре­ди элит.

Не­смот­ря на все неустра­ни­мые де­фек­ты тех­но­кра­ти­че­ской мо­де­ли управ­ле­ния, в Рос­сии в ны­неш­них по­ли­ти­че­ских усло­ви­ях шан­сы на ее пе­ре­смотр крайне неве­ли­ки и по­зи­тив­ные аль­тер­на­ти­вы ей по­ка не про­смат­ри­ва­ют­ся. По­ли­ти­че­ский ре­жим в стране да­лек от пол­но­мас­штаб­но­го кри­зи­са, а за­да­ва­е­мые им сти­му­лы спо­соб­ству­ют не пе­ре­ме­нам, а кон­сер­ва­ции ста­тус-кво. По­это­му аль­тер­на­ти­вой в слу­чае Рос­сии ста­но­вит­ся при­не­се­ние ре­форм в жерт­ву ин­те­ре­сам со­ис­ка­те­лей рен­ты, ко­то­рые ста­но­вят­ся все бо­лее про­жор­ли­вы­ми на фоне эко­но­ми­че­ской стаг­на­ции. Сви­де­тель­ством то­му мо­жет слу­жить пе­чаль­ная участь Улю­ка­е­ва – идео­лог пост­со­вет­ской тех­но­кра­тии был по­ме­щен под до­маш­ний арест по об­ви­не­нию в по­лу­че­нии взят­ки в хо­де ор­га­ни­за­ции про­цес­са при­ва­ти­за­ции па­ке­та ак­ций «Баш­неф­ти» «Рос­нефтью». По иро­нии судь­бы сло­ва Улю­ка­е­ва, про­из­не­сен­ные бо­лее двух де­ся­ти­ле­тий на­зад, во мно­гом ока­за­лись про­ро­че­ски­ми. При­ня­тие ре­ше­ний ока­за­лось вполне «ком­пе­тент­ным и за­ви­ся­щим от зна­ний и опы­та, а не от ре­зуль­та­тов го­ло­со­ва­ния». Про­бле­ма со­сто­я­ла лишь в том, что ком­пе­тент­ность, зна­ния и опыт со­ис­ка­те­лей рен­ты ока­зы­ва­лись ку­да бо­лее зна­чи­мы­ми при при­ня­тии ре­ше­ний, чем ком­пе­тент­ность, зна­ния и опыт са­мо­го Улю­ка­е­ва и дру­гих рос­сий­ских тех­но­кра­тов. Стре­мясь обес­пе­чить «ре­жим нерас­про­стра­не­ния» по­ли­ти­че­ской сфе­ры на иные сфе­ры об­ще­ствен­ной жиз­ни», ре­фор­ма­то­ры во мно­гом ока­за­лись в ло­вуш­ке. Тех­но­кра­ти­че­ское ле­кар­ство ока­за­лось ху­же бо­лез­ни, и лишь бу­ду­щее по­ка­жет, удаст­ся ли Рос­сии и дру­гим стра­нам най­ти иные, бо­лее эф­фек­тив­ные ле­кар­ства.

/ PHOTOXPRESS

Рос­сий­ские ре­фор­ма­то­ры-тех­но­кра­ты, от­ка­зы­ва­ясь от по­ли­ти­ки, во мно­гом про­иг­ра­ли ре­фор­мы. На фо­то: Ана­то­лий Чу­байс, Егор Гай­дар и Алексей Улю­ка­ев

Newspapers in Russian

Newspapers from Russia

© PressReader. All rights reserved.