Вся на­деж­да – на аг­ло­ме­ра­ции

Vedomosti - - ПЕРВАЯ СТРАНИЦА - *На­та­лья Зу­ба­ре­вич

... Ин­сти­ту­ци­о­наль­ных ре­форм ждать дол­го, в де­мо­гра­фии ожи­да­ет­ся кри­зис – оста­ет­ся сти­му­ли­ро­вать раз­ви­тие ме­га­по­ли­сов

По­ля­ри­зо­ван­ное раз­ви­тие про­стран­ства – оче­вид­ная пер­спек­ти­ва для Рос­сии с ее огром­ной пло­ща­дью и от­но­си­тель­но неболь­шим на­се­ле­ни­ем. Ми­гра­ци­он­ный от­ток на­се­ле­ния идет уже не столь­ко из сель­ской мест­но­сти, сколь­ко из ма­лых и сред­них го­ро­дов в бо­лее круп­ные. Ги­гант­ская аг­ло­ме­ра­ция Моск­вы при­тя­ги­ва­ет на­се­ле­ние всей стра­ны, с се­ре­ди­ны 2000-х к ней до­ба­вил­ся Санкт-пе­тер­бург. Ре­ги­о­наль­ные цен­тры та­к­же яв­ля­ют­ся ме­ста­ми при­тя­же­ния, но в них пе­ре­ме­ща­ет­ся в ос­нов­ном на­се­ле­ние сво­е­го ре­ги­о­на.

В стра­те­гии раз­ви­тия до 2035 г., под­го­тов­лен­ной ЦСР под ру­ко­вод­ством Алек­сея Куд­ри­на, пред­ло­же­но сти­му­ли­ро­вать раз­ви­тие 15 аг­ло­ме­ра­ций стра­ны. Рас­тет по­ни­ма­ние, что иных фак­то­ров раз­ви­тия в Рос­сии ма­ло. Вы­со­кая обес­пе­чен­ность при­род­ны­ми ре­сур­са­ми ак­тив­но ис­поль­зу­ет­ся. Че­ло­ве­че­ский ка­пи­тал сни­жа­ет­ся ка­че­ствен­но и бу­дет со­кра­щать­ся ко­ли­че­ствен­но из-за осо­бен­но­стей воз­раст­ной струк­ту­ры на­се­ле­ния. Для мо­дер­ни­за­ции ин­сти­ту­тов нуж­ны дли­тель­ное вре­мя и по­ли­ти­че­ская во­ля. О раз­ви­тии ин­фра­струк­ту­ры го­во­рить бес­смыс­лен­но, со­во­куп­ный спад ин­ве­сти­ций за 2013–2016 гг. со­ста­вил 12%. Оста­ет­ся толь­ко аг­ло­ме­ра­ци­он­ный эф­фект... Но су­ще­ству­ет риск, что аг­ло­ме­ра­ции бу­дут на­зна­чен­ны­ми, как это при­ня­то в рос­сий­ской си­сте­ме управ­ле­ния.

Как вы­де­лить аг­ло­ме­ра­ции с по­тен­ци­а­лом раз­ви­тия? В Рос­сии 33 ре­ги­о­наль­ных цен­тра с на­се­ле­ни­ем свы­ше по­лу­мил­ли­о­на, а ес­ли ис­клю­чить цен­тры в зоне вли­я­ния Мос­ков­ской аг­ло­ме­ра­ции – 29. По дан­ным ста­ти­сти­ки, ме­нее по­ло­ви­ны из них име­ют хоть ка­кие-то пре­иму­ще­ства в раз­ви­тии. На­се­ле­ние быст­рее все­го рос­ло в Тю­ме­ни и Крас­но­да­ре, сре­ди мил­ли­он­ни­ков ли­ди­ру­ют Ека­те­рин­бург, Но­во­си­бирск и Ка­зань (без уче­та го­ро­дов с ро­стом за счет тер­ри­то­ри­аль­ных при­ре­зок). Наи­бо­лее бла­го­при­ят­ное со­че­та­ние ми­гра­ци­он­но­го и есте­ствен­но­го при­ро­ста име­ют Тю­мень и Крас­но­дар, сле­дом идут Крас­но­ярск, Ека­те­рин­бург, Но­во­си­бирск и Ка­зань. Худ­шая есте­ствен­ная и ми­гра­ци­он­ная ди­на­ми­ка в го­ро­дах По­вол­жья, в том чис­ле в мил­ли­он­ни­ках (Вол­го­град, Ниж­ний Нов­го­род, Са­ма­ра).

Раз­ви­тие про­мыш­лен­но­сти в со­вре­мен­ной эко­но­ми­ке уже не яв­ля­ет­ся ос­нов­ной функ­ци­ей круп­ней­ших го­ро­дов, сек­тор услуг важ­нее. Са­мый боль­шой ду­ше­вой обо­рот роз­нич­ной тор­гов­ли име­ют Крас­но­дар и Тю­мень, опе­ре­жая го­ро­да-мил­ли­он­ни­ки, сре­ди по­след­них ли­ди­ру­ет Ека­те­рин­бург, сле­дом идут Ка­зань, Са­ма­ра, Но­во­си­бирск, Уфа и Ниж­ний Нов­го­род. Ду­ше­вые ин­ве­сти­ции (в сред­нем за 2013–2015 гг.) мак­си­маль­ны в Крас­но­да­ре и Тю­ме­ни, вы­ше сред­них – в Ка­за­ни. Вы­ше они и в про­мыш­лен­ных го­ро­дах с круп­ны­ми пред­при­я­ти­я­ми ТЭКА (Пермь, Уфа, Орен­бург), но сред­ства идут в ос­нов­ном на мо­дер­ни­за­цию про­из­вод­ства, а не на раз­ви­тие го­ро­да. Боль­шин­ство круп­ней­ших ре­ги­о­наль­ных цен­тров не при­вле­ка­тель­ны для ин­ве­сто­ров, их по­ка­за­те­ли ни­же сред­не­го по стране. Ду­ше­вой объ­ем вво­да жи­лья (в сред­нем за 2013–2015 гг.) луч­ше от­ра­жа­ет при­вле­ка­тель­ность го­ро­да для про­жи­ва­ния. Он мак­си­ма­лен в Крас­но­да­ре, Тю­ме­ни и Ма­хач­ка­ле и ми­ни­ма­лен во Вла­ди­во­сто­ке и Ха­ба­ров­ске. Че­ты­ре мил­ли­он­ни­ка (Вол­го­град, Ниж­ний Нов­го­род, Омск и Пермь) вво­дят жи­лья мень­ше, чем в сред­нем по Рос­сии.

Диф­фе­рен­ци­а­ция го­ро­дов по уров­ню за­ра­бот­ной пла­ты с кор­рек­ти­ров­кой на уро­вень цен в ре­ги­о­нах су­ще­ствен­но ни­же, ли­дер здесь – Тю­мень. В боль­шин­стве круп­ней­ших го­ро­дов за­мет­ных раз­ли­чий нет, скор­рек­ти­ро­ван­ная зар­пла­та немно­го вы­ше сред­ней по стране, по­это­му они не мо­гут кон­ку­ри­ро­вать меж­ду со­бой за при­вле­че­ние ми­гран­тов из дру­гих ре­ги­о­нов. В даль­не­во­сточ­ных го­ро­дах скор­рек­ти­ро­ван­ная зар­пла­та не от­ли­ча­ет­ся от цен­тров ев­ро­пей­ской ча­сти, по­это­му эко­но­ми­че­ских сти­му­лов пе­ре­се­лять­ся на Даль­ний Во­сток нет, а с уче­том ме­нее раз­ви­той ин­фра­струк­ту­ры они от­ри­ца­тель­ные.

Мож­но та­к­же срав­нить сте­пень кон­цен­тра­ции в аг­ло­ме­ра­ци­ях на­се­ле­ния и эко­но­ми­ки сво­е­го ре­ги­о­на (сум­ми­ро­ва­лась до­ля ре­ги­о­наль­но­го цен­тра и близ­ле­жа­щих го­ро­дов). Ре­ги­о­наль­ные цен­тры рас­тут за счет ре­сур­сов сво­е­го ре­ги­о­на, в от­ли­чие от аг­ло­ме­ра­ций фе­де­раль­ных го­ро­дов, стя­ги­ва­ю­щих де­мо­гра­фи­че­ские и эко­но­ми­че­ские ре­сур­сы всей стра­ны. Чем вы­ше до­стиг­ну­тая кон­цен­тра­ция в ре­ги­о­наль­ном цен­тре и его при­го­род­ной зоне, тем мень­ше воз­мож­но­стей для даль­ней­ше­го раз­ви­тия аг­ло­ме­ра­ции, по­сколь­ку на пе­ри­фе­рии оста­лось немно­го ре­сур­сов. Ис­клю­че­ни­ем яв­ля­ет­ся толь­ко Тю­мень, ко­то­рая при­тя­ги­ва­ет че­ло­ве­че­ские и фи­нан­со­вые ре­сур­сы ав­то­ном­ных окру­гов, вхо­дя­щих в ее со­став. Меж­ре­ги­о­наль­ны­ми цен­тра­ми при­тя­же­ния на­се­ле­ния яв­ля­ют­ся та­к­же Ека­те­рин­бург и Но­во­си­бирск, но в мень­шей сте­пе­ни, и это не от­но­сит­ся к эко­но­ми­че­ским ре­сур­сам.

Оцен­ка до­стиг­ну­той кон­цен­тра­ции по­ка­зы­ва­ет, что наи­бо­лее зна­чи­те­лен по­тен­ци­ал раз­ви­тия аг­ло­ме­ра­ций в ре­ги­о­нах юга (аг­ло­ме­ра­ции Крас­но­да­ра и Ро­сто­ва-на-до­ну) и в двух круп­ных рес­пуб­ли­ках (аг­ло­ме­ра­ции Уфы и Ка­за­ни). Сре­ди дру­гих аг­ло­ме­ра­ций есть ре­сур­сы ро­ста в двух си­бир­ских (Крас­но­ярск и Ир­кутск) и ураль­ских (Ека­те­рин­бург и Че­ля­бинск). К ним мож­но до­ба­вить Тю­мень с уче­том ав­то­ном­ных окру­гов. Са­мую вы­со­кую кон­цен­тра­цию на­се­ле­ния и эко­но­ми­ки сво­е­го ре­ги­о­на име­ют аг­ло­ме­ра­ции че­ты­рех мил­ли­он­ни­ков (Вол­го­град, Омск, Но­во­си­бирск и Са­ма­ра), их рост бу­дет за­мед­лять­ся при от­сут­ствии внеш­них де­мо­гра­фи­че­ских и эко­но­ми­че­ских ре­сур­сов.

Ес­ли сум­ми­ро­вать оцен­ки уров­ня раз­ви­тия цен­тров и кон­цен­тра­ции в их аг­ло­ме­ра­ци­ях на­се­ле­ния и эко­но­ми­ки сво­е­го ре­ги­о­на, то ли­де­ров ока­жет­ся толь­ко пять – Ека­те­рин­бург, Но­во­си­бирск, Ка­зань и два го­ро­да с на­се­ле­ни­ем ме­нее мил­ли­о­на жи­те­лей (Крас­но­дар и Тю­мень). Боль­шин­ство аг­ло­ме­ра­ций по­хо­жи и не име­ют за­мет­ных пре­иму­ществ. Аут­сай­де­ров немно­го, из го­ро­дов-мил­ли­он­ни­ков это Вол­го­град и Омск, где худ­шие со­ци­аль­но-эко­но­ми­че­ские по­ка­за­те­ли до­пол­ня­ют­ся вы­со­кой кон­цен­тра­ци­ей, а та­к­же Са­ра­тов и два даль­не­во­сточ­ных цен­тра – Ха­ба­ровск

Круп­ней­шие го­ро­да долж­ны быть драй­ве­ра­ми раз­ви­тия ре­ги­о­на, но не име­ют воз­мож­но­сти от­ста­и­вать свои ин­те­ре­сы

и Вла­ди­во­сток. Осо­бый слу­чай – Ма­хач­ка­ла, ее аг­ло­ме­ра­ция бу­дет рас­ти бла­го­да­ря де­мо­гра­фи­че­ским фак­то­рам и мас­со­вой ми­гра­ции из сель­ской мест­но­сти в го­ро­да.

Рас­че­ты по­ка­зы­ва­ют, что пред­ло­же­ния ЦСР по раз­ви­тию 15 аг­ло­ме­ра­ций не учи­ты­ва­ют ре­аль­ных тен­ден­ций. Фор­маль­ный кри­те­рий чис­лен­но­сти на­се­ле­ния (го­род-мил­ли­он­ник) или гео­по­ли­ти­че­ские при­о­ри­те­ты (круп­ней­шие го­ро­да Даль­не­го Во­сто­ка) про­сты и по­нят­ны, но есть еще по­тен­ци­ал раз­ви­тия аг­ло­ме­ра­ций. Озна­ча­ет ли это, что нуж­но со­кра­тить ко­ли­че­ство аг­ло­ме­ра­ций, ко­то­рые бу­дут под­дер­жи­вать­ся, и сде­лать став­ку на наи­бо­лее ди­на­мич­но раз­ви­ва­ю­щи­е­ся? От­вет неод­но­знач­ный: и да и нет.

Да – ес­ли речь идет о раз­ви­тии ин­фра­струк­ту­ры аг­ло­ме­ра­ций за счет средств фе­де­раль­но­го бюд­же­та. Ка­зань уже по­лу­чи­ла боль­шие сред­ства в пе­ри­од под­го­тов­ки к ты­ся­че­ле­тию и Уни­вер­сиа­де. Сти­му­лом раз­ви­тия Крас­но­да­ра ста­ла под­го­тов­ка Олим­пи­а­ды в Со­чи, по­ток на­ло­гов и ин­ве­сти­ций по­мог и сто­ли­це ре­ги­о­на. Вла­ди­во­сток по­лу­чил боль­шие ин­ве­сти­ции при под­го­тов­ке сам­ми­та АТ­ЭС. Круп­ней­шие цен­тры Ура­ла и Си­би­ри – Ека­те­рин­бург и Но­во­си­бирск – по­ка ждут сво­ей оче­ре­ди. А за ни­ми и дру­гие. Вы­бор оче­ред­но­сти в фе­де­раль­ном фи­нан­си­ро­ва­нии ин­фра­струк­ту­ры при­дет­ся де­лать.

Нет – ес­ли речь идет о раз­ви­тии аг­ло­ме­ра­ций как си­стем­ной за­да­че. Ос­нов­ные ба­рье­ры раз­ви­тия со­всем иные. Пер­вый и важ­ней­ший – это сверх­цен­тра­ли­за­ция ре­сур­сов и пол­но­мо­чий на ре­ги­о­наль­ном уровне. В раз­ви­тых стра­нах глав­ные источ­ни­ки до­хо­дов и про­цве­та­ния круп­ней­ших го­ро­дов – на­лог на до­хо­ды жи­те­лей и на иму­ще­ство, рас­по­ло­жен­ное на их тер­ри­то­рии. В Рос­сии с 2012 по 2016 г. до­ля на­ло­га на до­хо­ды фи­зи­че­ских лиц (НДФЛ), за­чис­ля­е­мо­го в бюд­же­ты го­род­ских окру­гов, со­кра­ти­лась с 30 до 15%. На­лог на иму­ще­ство ор­га­ни­за­ций пол­но­стью за­чис­ля­ет­ся в ре­ги­о­наль­ный бюд­жет. Объ­ем по­ступ­ле­ний на­ло­га на иму­ще­ство фи­зи­че­ских лиц, ко­то­рый за­чис­ля­ет­ся в бюд­жет му­ни­ци­па­ли­те­тов, неве­лик. Для срав­не­ния: по­ступ­ле­ния транс­порт­но­го на­ло­га с фи­зи­че­ских лиц боль­ше по объ­е­му, чем на­ло­га на иму­ще­ство на­се­ле­ния, при этом транс­порт­ный на­лог за­чис­ля­ет­ся в ре­ги­о­наль­ный бюд­жет.

В ре­зуль­та­те му­ни­ци­па­ли­те­ты круп­ней­ших го­ро­дов ста­ли вы­со­ко­до­та­ци­он­ны­ми и за­ви­сят от транс­фер­тов из ре­ги­о­наль­но­го бюд­же­та. Фак­ти­че­ски это за­ви­си­мость в квад­ра­те: очень вы­со­кая до­ля транс­фер­тов (58% от всех до­хо­дов го­род­ских окру­гов в 2016 г. в сред­нем по Рос­сии) до­пол­ня­ет­ся ми­ни­маль­ным уча­сти­ем го­род­ских вла­стей в при­ня­тии ре­ше­ний о рас­хо­дах. Бо­лее 60% всех транс­фер­тов со­став­ля­ют суб­вен­ции (де­ле­ги­ро­ван­ные пол­но­мо­чия): му­ни­ци­па­ли­тет про­сто пе­ре­чис­ля­ет день­ги по­лу­ча­те­лям. Еще чет­верть – суб­си­дии, ко­то­рые вы­де­ля­ют­ся ре­ги­о­наль­ны­ми вла­стя­ми на ими же вы­бран­ные це­ли, а му­ни­ци­па­ли­тет обя­зан со­фи­нан­си­ро­вать. До­ля до­та­ций, ко­то­ры­ми мож­но рас­по­ря­жать­ся са­мо­сто­я­тель­но, ми­ни­маль­на. Вла­сти круп­ней­ших го­ро­дов по­чти без­власт­ны в фи­нан­со­вых ре­сур­сах, раз­ви­тие го­ро­да за­ви­сит в ос­нов­ном от по­ли­ти­ки ре­ги­о­наль­ных вла­стей.

Вто­рой ба­рьер – це­ле­на­прав­лен­ная по­ли­ти­ка фе­де­раль­ных и ре­ги­о­наль­ных вла­стей по огра­ни­че­нию по­ли­ти­че­ско­го пред­ста­ви­тель­ства круп­ней­ших го­ро­дов. По дан­ным на март 2017 г., в 78 из 85 ре­ги­о­наль­ных сто­лиц от­ме­не­ны пря­мые вы­бо­ры мэ­ров на­се­ле­ни­ем. Во мно­гих го­ро­дах вве­ден ин­сти­тут си­ти-ме­не­дже­ров, ко­то­рые от­ве­ча­ют за хо­зяй­ствен­ную и фи­нан­со­вую по­ли­ти­ку. Назна­че­ние си­ти-ме­не­дже­ра кон­тро­ли­ру­ет­ся ре­ги­о­наль­ны­ми вла­стя­ми, вер­ти­каль вла­сти до­ве­де­на до му­ни­ци­паль­но­го уров­ня. Круп­ней­шие го­ро­да долж­ны быть драй­ве­ра­ми раз­ви­тия ре­ги­о­на, но не име­ют воз­мож­но­сти от­ста­и­вать свои ин­те­ре­сы. Объ­ек­тив­но су­ще­ству­ю­щий кон­фликт ин­те­ре­сов го­ро­да и ре­ги­о­на раз­ре­ша­ет­ся не че­рез по­иск ком­про­мис­са, а пу­тем про­дав­ли­ва­ния ре­ше­ний ре­ги­о­наль­ных вла­стей. Пря­мые вы­бо­ры мэ­ров нуж­ны и для по­ли­ти­че­ско­го пред­ста­ви­тель­ства раз­ных групп ин­те­ре­сов в го­ро­де, фор­ми­ро­ва­ния об­рат­ной свя­зи для при­ня­тия управ­лен­че­ских ре­ше­ний.

Тре­тий ба­рьер – про­бле­мы го­ри­зон­таль­но­го вза­и­мо­дей­ствия му­ни­ци­па­ли­те­тов ре­ги­о­наль­но­го цен­тра и со­сед­них, вхо­дя­щих в аг­ло­ме­ра­цию. Оно необ­хо­ди­мо для раз­ви­тия об­щей ин­фра­струк­ту­ры, тер­ри­то­ри­аль­но­го пла­ни­ро­ва­ния, ре­а­ли­за­ции жи­лищ­ных про­грамм и др., но упи­ра­ет­ся в бюд­жет­ные огра­ни­че­ния, за­труд­ня­ю­щие сов­мест­ное фи­нан­си­ро­ва­ние этих рас­хо­дов. Фе­де­раль­ные вла­сти го­то­вят ре­ше­ния, об­лег­ча­ю­щие сов­мест­ное фи­нан­си­ро­ва­ние рас­хо­дов, но про­цесс не за­вер­шен. По­ми­мо за­ко­но­да­тель­ных про­блем есть иной ба­рьер, на­зо­вем его «недо­го­во­ро­спо­соб­ность». В от­но­ше­ни­ях му­ни­ци­па­ли­те­тов, вхо­дя­щих в аг­ло­ме­ра­цию, все­гда есть кон­фликт ин­те­ре­сов. На­при­мер, на­ло­го­об­ло­же­ние: ма­ят­ни­ко­вые ми­гран­ты из при­го­ро­дов, ра­бо­та­ю­щие в ре­ги­о­наль­ном цен­тре, пла­тят на­ло­ги в его бюд­жет, а со­ци­аль­ные услу­ги по­лу­ча­ют по ме­сту жи­тель­ства. Или кон­фликт за зем­лю в при­го­ро­дах меж­ду мест­ны­ми вла­стя­ми и го­род­ски­ми груп­па­ми ин­те­ре­сов. Не­об­хо­дим по­иск ком­про­мис­са, но куль­ту­ра ком­про­мис­са в Рос­сии не раз­ви­та, пре­об­ла­да­ет прин­цип «по­бе­ди­тель по­лу­ча­ет все».

Как пре­одо­леть мощ­ные ба­рье­ры раз­ви­тия аг­ло­ме­ра­ций? Важ­ней­шая за­да­ча – воз­вра­ще­ние круп­ней­шим го­ро­дам изъ­ятых фи­нан­со­вых ре­сур­сов и пол­но­мо­чий. Но это не га­ран­ти­ру­ет успе­ха, ес­ли не из­ме­нит­ся управ­лен­че­ская куль­ту­ра. По­зи­тив­ный опыт есть, на­при­мер вза­и­мо­дей­ствие му­ни­ци­па­ли­те­тов го­ро­да Пер­ми и при­го­род­но­го Перм­ско­го рай­о­на. Но бо­лее при­выч­ный спо­соб – объ­еди­не­ние му­ни­ци­па­ли­те­тов и со­зда­ние «ад­ми­ни­стра­тив­ной» аг­ло­ме­ра­ции. Имен­но так вла­сти Улья­нов­ской об­ла­сти ре­ши­ли объ­еди­нить Улья­новск и Ди­мит­ров­град. Од­на­ко и при­ну­ди­тель­ное объ­еди­не­ние в аг­ло­ме­ра­цию, про­во­ди­мое вла­стя­ми ре­ги­о­нов, и назна­че­ние аг­ло­ме­ра­ций на фе­де­раль­ном уровне име­ют со­мни­тель­ную эф­фек­тив­ность. Аг­ло­ме­ра­ци­он­ный эф­фект все­гда ра­бо­та­ет как мо­тор раз­ви­тия, но его мощ­ность за­ви­сит от ка­че­ства де­та­лей и сбор­ки, а не от улич­но­го ре­гу­ли­ров­щи­ка.-

/ АН­ДРЕЙ ГОРДЕЕВ / ВЕДОМОСТИ

Су­ще­ству­ет риск, что аг­ло­ме­ра­ции бу­дут на­зна­чен­ны­ми, как это при­ня­то в рос­сий­ской си­сте­ме управ­ле­ния

Newspapers in Russian

Newspapers from Russia

© PressReader. All rights reserved.