Про­буж­де­ние пар­ла­мен­та

Vedomosti - - КОММЕНТАРИИ - Ека­те­ри­на Шуль­ман

Свой­ства и осо­бен­но­сти но­во­го со­зы­ва, на­зы­ва­е­мо­го ныне «во­ло­дин­ской Ду­мой», бы­ли пред­ска­зу­е­мы – и пред­ска­за­ны – еще на эта­пе из­би­ра­тель­ной кам­па­нии, за­дол­го до то­го, как ста­ло из­вест­но, кто со­би­ра­ет­ся быть ее пред­се­да­те­лем. Свой­ства со­зы­ва, как седь­мо­го, так и всех преды­ду­щих, опре­де­ля­ют­ся дву­мя объ­ек­тив­ны­ми фак­то­ра­ми: за­ко­но­да­тель­ной рам­кой и по­ли­ти­че­ски­ми усло­ви­я­ми.

I со­зыв, крат­кий и уста­но­воч­ный, осва­и­вал­ся с но­вы­ми кон­сти­ту­ци­он­ны­ми нор­ма­ми и при­ни­мал пер­вые за­ко­ны, ко­то­рых тре­бо­ва­ла све­же­при­ня­тая Кон­сти­ту­ция РФ. Пред­се­да­тель его вы­гля­дел несколь­ко рас­те­рян­ным. II со­зыв, в ко­то­ром до­ми­ни­ро­ва­ли ком­му­ни­сты, был за­нят про­ти­во­сто­я­ни­ем с пре­зи­дент­ской вла­стью, за­пом­нил­ся мак­си­маль­ным чис­лом от­кло­нен­ных пре­зи­ден­том за­ко­нов и пы­тал­ся за­ве­сти про­це­ду­ру им­пич­мен­та, но неудач­но. Пред­се­да­тель его был при­лич­но гиб­ким ком­му­ни­сти­че­ским функ­ци­о­не­ром и уме­лым зна­то­ком ре­гла­мен­та. III со­зыв, наи­бо­лее ди­вер­си­фи­ци­ро­ван­ный по­ли­ти­че­ски, до­стиг неко­то­ро­го ба­лан­са меж­ду фрак­ци­он­ной кон­ку­рен­ци­ей и про­фес­си­о­на­лиз­мом де­пу­тат­ско­го кор­пу­са, при­нял на­ши ба­зо­вые ко­дек­сы и за­ко­ны, обес­пе­чи­ва­ю­щие сво­бо­ду эко­но­ми­че­ско­го обо­ро­та, и уви­дел образование из че­ты­рех «цен­трист­ских» де­пу­тат­ских объ­еди­не­ний устой­чи­во­го про­пре­зи­дент­ско­го боль­шин­ства.

IV со­зыв стал по­след­ним, из­бран­ным по сме­шан­ной схе­ме, и пер­вым со­зы­вом пар­тий­но­го боль­шин­ства. Он при­ни­мал за­ко­ны, от­ме­ня­ю­щие гу­бер­на­тор­ские вы­бо­ры, уже­сто­ча­ю­щие пар­тий­ную си­сте­му и огра­ни­чи­ва­ю­щие элек­то­раль­ные пра­ва граж­дан в це­лом, и учил­ся быть не ме­стом для дис­кус­сий.

V со­зыв ре­а­ли­зо­вал этот иде­ал, явив кар­ти­ну со­вер­шен­ной дис­ци­пли­ны и по­чти со­вер­шен­ной ти­ши­ны. Он пы­тал­ся за­ко­но­да­тель­но об­слу­жи­вать «мед­ве­дев­скую мо­дер­ни­за­цию» и од­но­вре­мен­но смут­но оп­по­ни­ро­вать пра­ви­тель­ству с по­зи­ций обоб­щен­но по­ни­ма­е­мой ле­виз­ны, про­длил срок пол­но­мо­чий Ду­мы до пя­ти и пре­зи­ден­та до ше­сти лет. Пред­се­да­тель его по­чти все­гда мол­чал.

VI со­зыв спер­ва в два го­да ско­ло­тил вы­со­кую за­ко­но­да­тель­ную ви­се­ли­цу – рам­ку но­во­го ре­прес­сив­но­го за­ко­но­да­тель­ства для участ­ни­ков вы­бо­ров, пар­тий, НКО, си­рот, ми­тин­гу­ю­щих, ве­ру­ю­щих, СМИ, поль­зо­ва­те­лей соц­се­тей и да­же са­мих де­пу­та­тов, ко­то­рых ста­ло мож­но ли­шать ман­да­та про­стым ре­ше­ни­ем па­ла­ты за ту­ман­ные гре­хи. С боль­шой неохо­той при­нял за­кон о воз­вра­ще­нии к сме­шан­ной си­сте­ме вы­бо­ров, не по сво­ей ини­ци­а­ти­ве из­ме­нил Кон­сти­ту­цию, до­ба­вив Рос­сии два но­вых субъ­ек­та Фе­де­ра­ции, и к кон­цу ра­бо­ты до­пол­нил ре­прес­сив­ный за­ко­но­твор­че­ский век­тор кон­фис­ка­ци­он­ным – не толь­ко но­вые сро­ки, но и но­вые штра­фы, сбо­ры, бо­лее вы­со­кие ак­ци­зы. Пред­се­да­тель его ин­те­ре­со­вал­ся рус­ской ис­то­ри­ей, а в дум­ские де­ла не вни­кал и ис­пы­ты­вал к ним, су­дя по все­му, неко­то­рую брезг­ли­вость.

VII со­зыв был пер­вым с 2003 г., в со­став ко­то­ро­го во­шли од­но­ман­дат­ни­ки. Тех­ни­че­ски это при­ве­ло к уве­ли­че­нию пред­ста­ви­тель­ства «Еди­ной Рос­сии» и об­ра­зо­ва­нию ме­га­фрак­ции из 343 де­пу­та­тов, ко­то­рую при­ш­лось де­лить не на че­ты­ре, как в про­шлых двух со­зы­вах, а на пять де­пу­тат­ских групп.

На ны­неш­нем на­чаль­ном эта­пе ра­бо­ты па­ла­ты од­но­ман­дат­ни­ки, го­раз­до тес­нее свя­зан­ные с власт­ны­ми груп­па­ми в сво­их ре­ги­о­нах, чем с фе­де­раль­ным пар­тий­ным и по­ли­ти­че­ским ме­недж­мен­том, по­ка не про­яви­ли се­бя по­ли­ти­че­ски – хо­тя это­го мож­но ожи­дать в хо­де об­суж­де­ний про­ек­тов фе­де­раль­ных бюд­же­тов бу­ду­щих лет. Тем не ме­нее их по­яв­ле­ние зна­чи­тель­но из­ме­ни­ло со­став па­ла­ты: там ста­ло боль­ше мэ­ров, ре­ги­о­наль­ных чи­нов­ни­ков и ру­ко­во­ди­те­лей бюд­жет­ной сфе­ры, мень­ше си­ло­ви­ков, спортс­ме­нов и фе­де­раль­ной но­мен­кла­ту­ры (рас­че­ты по­ли­то­ло­га Алек­сандра Кы­не­ва).

Вто­рой по­сле за­ко­но­да­тель­но­го зна­чи­мый фак­тор, опре­де­ля­ю­щий по­ли­ти­че­скую роль па­ла­ты, – ее ме­сто в «боль­шом элек­то­раль­ном цик­ле». Что это зна­чит? В усло­ви­ях, ко­гда ис­пол­ни­тель­ная власть жи­вет неопре­де­лен­но­стью каж­до­го сле­ду­ю­ще­го дня, не зная, ка­ков бу­дет оче­ред­ной по­во­рот кад­ро­вой по­ли­ти­ки, на­сколь­ко ста­би­лен со­став пра­ви­тель­ства, кто по­бе­дит в оче­ред­ной бит­ве бес­ко­неч­ных войн си­ло­ви­ков и как бу­дет вы­гля­деть вся власт­ная ма­ши­на по­сле вы­бо­ров, Ду­ма уже из­бра­лась и об­ла­да­ет соб­ствен­ной хоть и скром­ной, но до­ста­точ­но устой­чи­вой кол­лек­тив­ной ле­ги­тим­но­стью.

Вне за­ви­си­мо­сти от то­го, ка­ко­ва сте­пень стра­те­ги­че­ской про­ду­ман­но­сти «пе­ре­строй­ки си­сте­мы вла­сти в пред­две­рии 2018 г.» и су­ще­ству­ет ли во­об­ще ка­кой-то план, по­ка эти пер­тур­ба­ции при­ве­ли к яв­но­му ослаб­ле­нию двух струк­тур: пра­ви­тель­ства и ад­ми­ни­стра­ции пре­зи­ден­та. Мы ви­дим уси­ле­ние аль­тер­на­тив­ных цен­тров при­ня­тия ре­ше­ний по ря­ду сфер и те­ма­тик: Со­ве­та без­опас­но­сти, ФСБ, ЦБ, Ген­про­ку­ра­ту­ры, госкор­по­ра­ций и гос­бан­ков. В этих усло­ви­ях ста­ла воз­мож­ной та немыс­ли­мая в бы­лые го­ды си­ту­а­ция, ко­гда у Ду­мы нет сво­е­го крем­лев­ско­го ку­ра­то­ра и па­ла­та фак­ти­че­ски ку­ри­ру­ет са­ма се­бя.

Яв­ля­ет­ся ли всё опи­сан­ное след­стви­ем ка­ких-то осо­бых ам­би­ций но­во­го спи­ке­ра? Дей­стви­тель­но, он пер­вый со вре­мен Ген­на­дия Се­лез­не­ва пред­се­да­тель Го­с­ду­мы, зна­ко­мый с пар­ла­мент­ской ме­ха­ни­кой и пар­ла­мент­ской прак­ти­кой, пом­ня­щий, как вы­гля­де­ли еще кон­ку­рент­ные вы­бо­ры, и зна­ю­щий о сво­их кол­ле­гах-пар­ла­мен­та­ри­ях при­мер­но все и немно­го боль­ше. Од­на­ко, как по­ка­зы­ва­ет по­ли­ти­че­ская ис­то­рия, ко­гда объ­ек­тив­ные об­сто­я­тель­ства фор­ми­ру­ют за­прос, для удо­вле­тво­ре­ния его все­гда яв­ля­ет­ся под­хо­дя­щий по­ли­ти­че­ский ак­тор.

Но­вая дум­ская политика, ко­то­рую обыч­но опи­сы­ва­ют как «стрем­ле­ние из­ба­вить­ся от яр­лы­ка бе­ше­но­го прин­те­ра» или «по­пыт­ку уве­ли­чить соб­ствен­ный по­ли­ти­че­ский вес», ве­лась в трех на­прав­ле­ни­ях. Во-пер­вых, борь­ба за за­ко­но­твор­че­ское ка­че­ство и дис­ци­пли­ну: сю­да мож­но от­не­сти как по­вы­шен­ные тре­бо­ва­ния к де­пу­тат­ской по­се­ща­е­мо­сти, так и от­каз от прак­ти­ки при­ня­тия про­ек­тов «в пер­вом чте­нии и в це­лом» и во вто­ром и тре­тьем чте­нии в один день, но­вую прак­ти­ку пуб­лич­ных пар­ла­мент­ских слу­ша­ний, ряд мер по огра­ни­че­нию сво­бо­ды пра­ва за­ко­но­да­тель­ной

По­ка дум­ские бит­вы за неза­ви­си­мость про­хо­дят пре­иму­ще­ствен­но в по­ле сим­во­ли­че­ско­го. Впро­чем, не сле­ду­ет недо­оце­ни­вать по­ле сим­во­ли­че­ско­го в стро­го иерар­хи­зи­ро­ван­ных струк­ту­рах

ини­ци­а­ти­вы как де­пу­та­тов, так и ре­ги­о­наль­ных за­ко­но­да­тель­ных со­бра­ний.

Но су­ще­ствен­но­го сни­же­ния чис­ла при­ня­тых за­ко­нов и ско­ро­сти их про­хож­де­ния, ес­ли срав­ни­вать с пер­вы­ми ве­сен­ни­ми сес­си­я­ми преды­ду­щих со­зы­вов, не на­блю­да­ет­ся. Не вы­рос­ла и за­ко­но­твор­че­ская эф­фек­тив­ность ре­ги­о­наль­ных зак­со­бра­ний: в этом со­зы­ве ими был вне­сен 231 про­ект, за­ко­на­ми ста­ли толь­ко три. За пер­вый год ра­бо­ты преды­ду­щей Ду­мы ре­ги­о­наль­ных ини­ци­а­тив бы­ло вне­се­но 313, одоб­ре­но семь. Вто­рое на­прав­ле­ние мож­но обо­зна­чить как раз­да­чу пря­ни­ков, до­пол­ня­ю­щих дис­ци­пли­нар­ный кнут. Это де­мон­стра­ция ре­сурс­ных воз­мож­но­стей но­во­го ру­ко­вод­ства: от за­ко­но­да­тель­но­го уве­ли­че­ния бюд­жет­ной пла­ты за го­ло­са, по­лу­чен­ные пар­ла­мент­ски­ми пар­ти­я­ми на вы­бо­рах (со 110 до 152 руб. за го­лос, при том что в 2012 г. каж­дый го­лос сто­ил 50 руб.), до по­вы­шен­ных ком­пен­са­ций за транс­порт­ное об­слу­жи­ва­ние, ро­ста чис­ла опла­чи­ва­е­мых по­мощ­ни­ков, при­о­ри­те­та в при­е­ме де­пу­та­тов фе­де­раль­ны­ми чи­нов­ни­ка­ми и про­ку­ро­ра­ми, до ма­ло­за­мет­ных ре­гла­мент­ных по­пра­вок, урав­ни­ва­ю­щих, на­при­мер, в пра­вах ру­ко­во­ди­те­лей внут­ри­фрак­ци­он­ные групп с ру­ко­во­ди­те­ля­ми фрак­ций. По­нят­но, что внут­ри­фрак­ци­он­ные груп­пы есть толь­ко у од­ной фрак­ции – той, ко­то­рая до­ста­точ­но ве­ли­ка для это­го.

Тре­тье на­прав­ле­ние, как в сказ­ке, са­мое труд­но­про­хо­ди­мое. Это вос­ста­нов­ле­ние пе­ре­го­вор­ных по­зи­ций в об­ще­нии пар­ла­мен­та и пра­ви­тель­ства, ослаб­лен­ных дол­ги­ми го­да­ми сер­виль­но­сти, утра­той пол­но­мо­чий в бюд­жет­ном про­цес­се в хо­де ре­фор­мы 2006–2008 гг. и ба­зо­вым пе­ре­ко­сом на­шей кон­сти­ту­ци­он­ной мо­де­ли. По­нят­но, что это боль­ное ме­сто: ни­ка­кой свя­зи меж­ду со­ста­вом пар­ла­мен­та и со­ста­вом пра­ви­тель­ства нет, нет и от­чет­но­сти пра­ви­тель­ства пе­ред пар­ла­мен­том, а есть толь­ко фор­маль­ная про­це­ду­ра утвер­жде­ния пре­мьер-ми­ни­стра и де­ко­ра­тив­ные – хо­тя и пуб­лич­ные – ме­ро­при­я­тия вро­де «пра­ви­тель­ствен­ных ча­сов».

По­ка со­хра­ня­ет­ся та­кое по­ло­же­ние ве­щей, Ду­ме, как бы дис­ци­пли­ни­ро­ван­но она ни рас­смат­ри­ва­ла за­ко­но­про­ек­ты, труд­но рас­счи­ты­вать на ста­тус рав­но­го парт­не­ра в об­ще­нии с ис­пол­ни­тель­ной вла­стью. По­это­му по­ка дум­ские бит­вы за до­сто­ин­ство и неза­ви­си­мость про­хо­дят пре­иму­ще­ствен­но в по­ле сим­во­ли­че­ско­го: на­при­мер, тре­бо­ва­ние, что­бы на за­се­да­ния ко­ми­те­тов пред­став­лять пра­ви­тель­ствен­ные за­ко­но­про­ек­ты яв­ля­лись чи­нов­ни­ки ран­гом не ни­же статс-сек­ре­та­ря, или что­бы со­труд­ни­ки управ­ле­ния внут­рен­ней по­ли­ти­ки не при­хо­ди­ли без спро­су на за­се­да­ния со­ве­та Ду­мы. Впро­чем, ни­ко­гда не сле­ду­ет недо­оце­ни­вать по­ле сим­во­ли­че­ско­го в стро­го иерар­хи­зи­ро­ван­ных струк­ту­рах. Ге­рои Сен-си­мо­на, бив­ши­е­ся на­смерть за при­о­ри­тет пэров над ко­ро­лев­ски­ми ба­стар­да­ми, фран­цуз­ских гер­цо­гов над ино­стран­ны­ми кня­зья­ми и пра­во ко­ле­но­пре­кло­нять­ся на по­ду­шеч­ке, а не на ков­ри­ке во вре­мя ко­ро­лев­ской мес­сы, по­сту­па­ли так не по­то­му, что они бы­ли без­дель­ни­ки с огра­ни­чен­ным кру­го­зо­ром. За каж­дой ди­лем­мой о та­бу­ре­те со спин­кой или без спин­ки и две­рях, от­кры­тых на од­ну или обе по­ло­вин­ки, сто­ит во­прос о вла­сти и ме­сте в иерар­хии.

Но да­же в си­ту­а­ции опи­сан­но­го кон­сти­ту­ци­он­но­го нера­вен­ства у Ду­мы есть свои пол­но­мо­чия, про­пи­сан­ные в за­коне, но пре­бы­ва­ю­щие в спя­щем со­сто­я­нии. Это в первую оче­редь ин­стру­мен­ты над­зо­ра за ис­пол­не­ни­ем бюд­же­та по­сред­ством Счет­ной па­ла­ты – ко­то­рая, хо­тя все об этом за­бы­ли, есть ор­ган пар­ла­мент­ско­го бюд­жет­но­го кон­тро­ля, и ауди­то­ры СП на­зна­ча­ют­ся по­по­лам Го­с­ду­мой и Со­ве­том Фе­де­ра­ции. Так­же Фе­де­раль­ное со­бра­ние на­зна­ча­ет 10 из 15 чле­нов Цен­траль­ной из­би­ра­тель­ной ко­мис­сии. Упол­но­мо­чен­ный по пра­вам че­ло­ве­ка в РФ, ко­то­ро­го все счи­та­ют пред­ста­ви­те­лем пре­зи­ден­та, на са­мом де­ле на­зна­ча­ет­ся Го­су­дар­ствен­ной ду­мой. Спит ин­сти­тут пар­ла­мент­ско­го рас­сле­до­ва­ния – со­от­вет­ству­ю­щий за­кон фак­ти­че­ски не функ­ци­о­ни­ру­ет, все по­пыт­ки его об­но­вить не до­ве­де­ны до кон­ца. Преды­ду­щие ини­ци­а­ти­вы со­здать ко­мис­сию для рас­сле­до­ва­ния ка­ких-ни­будь чрез­вы­чай­ных про­ис­ше­ствий, ава­рий или тер­ак­тов, ас­со­ци­и­ро­ва­лись с оп­по­зи­ци­он­ной де­я­тель­но­стью и пре­се­ка­лись, но на но­вом по­ли­ти­че­ском эта­пе мож­но пред­ста­вить се­бе на­ча­ло та­кой про­це­ду­ры под вполне ло­я­лист­ски­ми ло­зун­га­ми – как бы­ло с пуб­лич­ным об­суж­де­ни­ем за­ко­но­про­ек­та о мос­ков­ской ре­но­ва­ции.

Об­суж­де­ние пер­спек­тив раз­ви­тия пар­ла­мен­та­риз­ма в от­сут­ствие пар­тий­ной си­сте­мы, кон­ку­рент­ных вы­бо­ров и кон­тро­ля над пра­ви­тель­ством на­по­ми­на­ет по­иск от­ве­та на во­прос дет­ской вик­то­ри­ны «Ка­кое жи­вот­ное мо­жет жить без го­ло­вы?». По­ка мак­си­маль­ные успе­хи но­во­го со­зы­ва вы­гля­дят как ша­ги к со­зда­нию «ми­ни­стер­ства по де­лам за­ко­но­твор­че­ства» – еди­но­го власт­но­го ор­га­на под ру­ко­вод­ством ком­пе­тент­но­го «ми­ни­стра за­ко­но­твор­че­ства», ку­да все за­ин­те­ре­со­ван­ные сто­ро­ны при­но­сят свои за­ко­но­да­тель­ные идеи, а оно их нето­роп­ли­во и ка­че­ствен­но рас­смат­ри­ва­ет, тре­буя к се­бе за это ува­же­ния и ме­дий­но­го вни­ма­ния. Это не то что­бы пар­ла­мент, ибо ду­ша пар­ла­мен­та­риз­ма – по­ли­ти­че­ская кон­ку­рен­ция ра­ди пред­ста­ви­тель­ства об­ще­ствен­ных ин­те­ре­сов. Это ско­рее «ад­ми­ни­стра­тив­ная бир­жа», тор­го­вая пло­щад­ка для власт­ных групп и ак­то­ров, но бо­лее пуб­лич­ная в си­лу сво­ей кон­сти­ту­ци­он­ной при­ро­ды, чем лю­бые дру­гие ве­дом­ства или си­ло­вые струк­ту­ры. Тем не ме­нее это уже яв­но не де­ко­ра­ция, не по­тем­кин­ская де­рев­ня и не на­ри­со­ван­ный на хол­сте очаг. На том эта­пе сни­же­ния управ­ля­е­мо­сти, ро­ста рис­ков и уве­ли­че­ния ам­пли­ту­ды ко­ле­ба­ний, в ко­то­ром на­хо­дит­ся и бу­дет в бли­жай­шей ис­то­ри­че­ской пер­спек­ти­ве на­хо­дить­ся на­ша по­ли­ти­че­ская си­сте­ма, та­кой про­то­пар­ла­мент­ский ин­сти­тут име­ет шан­сы эво­лю­ци­о­ни­ро­вать в нечто ес­ли не бо­лее де­мо­кра­тич­ное в об­ще­при­ня­том смыс­ле, то хо­тя бы бо­лее зна­чи­мое и со­дер­жа­тель­ное.-

/ АН­ДРЕЙ ГОРДЕЕВ / ВЕДОМОСТИ

Вос­ста­нов­ле­ние вли­я­ния пар­ла­мен­та ед­ва ли воз­мож­но так же быст­ро, как его утра­та

Newspapers in Russian

Newspapers from Russia

© PressReader. All rights reserved.