Бю­ро­кра­ты по­лез­ные и вред­ные

Vedomosti - - ПЕРВАЯ СТРАНИЦА -

... Нуж­но не со­кра­щать, а ре­струк­ту­ри­ро­вать гос­слу­жа­щих, боль­шин­ство из ко­то­рых за­ни­ма­ет­ся кон­троль­ны­ми функ­ци­я­ми

ВД­мит­рий Не­кра­сов

со­вре­мен­ном об­ще­стве не так мно­го по­ли­ти­че­ских во­про­сов, по ко­то­рым су­ще­ству­ет все­об­щий кон­сен­сус. Од­ним из та­ких во­про­сов яв­ля­ет­ся пред­став­ле­ние об из­бы­точ­ной чис­лен­но­сти чи­нов­ни­ков и необ­хо­ди­мо­сти ее со­кра­ще­ния. Это ка­са­ет­ся не толь­ко Рос­сии. И в раз­ви­тых, и в раз­ви­ва­ю­щих­ся стра­нах как сре­ди по­ли­ти­ков, так и сре­ди обы­ва­те­лей раз­го­во­ры о необ­хо­ди­мо­сти со­кра­ще­ния бю­ро­кра­ти­че­ско­го ап­па­ра­та слы­шат­ся чрез­вы­чай­но ча­сто.

Чуть ме­нее по­пу­ляр­ны раз­го­во­ры о необ­хо­ди­мо­сти со­кра­ще­ния не толь­ко кон­крет­но чи­нов­ни­ков, но и бюд­жет­ни­ков во­об­ще. При­чем при­зы­вы к де­ре­гу­ли­ро­ва­нию и со­кра­ще­нию са­мых раз­но­об­раз­ных бюд­жет­ных учре­жде­ний раз­да­ют­ся се­год­ня не толь­ко со сто­ро­ны ли­бе­ра­лов, но прак­ти­че­ски со всех кон­цов по­ли­ти­че­ско­го спек­тра. Эти при­зы­вы в каж­дом кон­крет­ном слу­чае мо­гут быть до­воль­но непло­хо обос­но­ва­ны, од­на­ко да­вай­те по­про­бу­ем по­смот­реть на вза­и­мо­связь меж­ду чис­лом чи­нов­ни­ков/бюд­жет­ни­ков и бла­го­со­сто­я­ни­ем об­ще­ства в дол­го­сроч­ной пер­спек­ти­ве.

Для на­ча­ла, что­бы из­бе­жать пу­та­ни­цы в опре­де­ле­ни­ях, сле­ду­ет до­го­во­рить­ся о раз­гра­ни­че­нии ос­нов­ных по­ня­тий. Здесь мы ви­дим пять ка­те­го­рий со­труд­ни­ков: 1) гос­слу­жа­щие си­ло­во­го бло­ка (ар­мия, по­ли­ция, спец­служ­бы); 2) граж­дан­ские гос­слу­жа­щие; 3) бюд­жет­ни­ки (все за­ня­тые, по­лу­ча­ю­щие зар­пла­ту от рас­ши­рен­но­го пра­ви­тель­ства и не яв­ля­ю­щи­е­ся гос­слу­жа­щи­ми: вра­чи, учи­те­ля и т. д.), 4) за­ня­тые в госкор­по­ра­ци­ях; 5) за­ня­тые в НКО и са­мо­ре­гу­ли­ру­е­мых ор­га­ни­за­ци­ях, вы­пол­ня­ю­щих пуб­лич­ные функ­ции. Очень ча­сто некор­рект­ные вы­во­ды при меж­стра­но­вых со­по­став­ле­ни­ях всех этих групп вы­зва­ны раз­ли­чи­я­ми за­ко­но­да­тель­ства и осо­бен­но­стя­ми го­су­дар­ствен­но­го стро­и­тель­ства раз­ных стран.

ЧЕМ БОГАЧЕ СТРА­НА, ТЕМ БОЛЬ­ШЕ БЮД­ЖЕТ­НИ­КОВ

Со­по­ста­вив ука­зан­ные по­ка­за­те­ли в раз­лич­ных стра­нах, мы мо­жем уви­деть две за­мет­ные кор­ре­ля­ции. 1. Как вид­но из таб­ли­цы, чем богаче стра­на се­год­ня, тем в сред­нем в ней боль­ше на ду­шу на­се­ле­ния как чи­нов­ни­ков, так и бюд­жет­ни­ков. И внут­ри груп­пы вы­со­ко­раз­ви­тых стран, и внут­ри груп­пы раз­ви­ва­ю­щих­ся стран на­блю­да­ет­ся боль­шой раз­брос в от­но­ше­нии дан­ных по­ка­за­те­лей, од­на­ко ес­ли срав­ни­вать эти груп­пы меж­ду со­бой, то по­ло­жи­тель­ная кор­ре­ля­ция меж­ду уров­нем бла­го­со­сто­я­ния и ко­ли­че­ством чи­нов­ни­ков/ бюд­жет­ни­ков бу­дет оче­вид­ной. 2. Как вид­но из гра­фи­ка, с те­че­ни­ем вре­ме­ни и ро­стом уров­ня эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия в каж­дой кон­крет­ной стране чис­ло чи­нов­ни­ков и бюд­жет­ни­ков сре­ди всех ра­бо­та­ю­щих так­же пре­иму­ще­ствен­но рос­ло.

Та­ким об­ра­зом, мож­но кон­ста­ти­ро­вать, что в сред­нем раз­ви­тие эко­но­ми­ки и со­ци­аль­ной сфе­ры со­про­вож­да­ет­ся не умень­ше­ни­ем, а уве­ли­че­ни­ем чис­ла за­ня­тых в го­су­дар­ствен­ном сек­то­ре. При­ме­ры США и неко­то­рых дру­гих бо­га­тых стран, об­хо­дя­щих­ся при­мер­но сход­ным с Рос­си­ей чис­лом граж­дан­ских чи­нов­ни­ков и бюд­жет­ни­ков, не долж­ны вво­дить в за­блуж­де­ние. В этих стра­нах боль­шое ко­ли­че­ство ре­гу­ля­тив­ных функ­ций, а так­же про­из­вод­ство мно­гих об­ще­ствен­ных благ бе­рут на се­бя са­мо­ре­гу­ли­ру­е­мые ор­га­ни­за­ции и раз­лич­но­го ро­да НКО.

В США тех, кто ра­бо­та­ет в так на­зы­ва­е­мом нон­про­фит-сек­то­ре, в 2012 г. бы­ло 10,7 млн, или 6% от об­ще­го чис­ла тру­дя­щих­ся, в Но­вой Зе­лан­дии этот по­ка­за­тель до­сти­га­ет 10,6% за­ня­тых, в то же вре­мя в Гер­ма­нии в сек­то­ре НКО бы­ло за­ня­то лишь 3,7% тру­дя­щих­ся. Та­ким об­ра­зом, ес­ли сум­ми­ро­вать граж­дан­ских гос­слу­жа­щих, бюд­жет­ни­ков и за­ня­тых в НКО, то ино­гда по­лу­ча­ет­ся, что в стра­нах с «ма­лень­ким пра­ви­тель­ством» ито­го­вое чис­ло лю­дей, за­ня­тых в неком­мер­че­ском сек­то­ре, ока­зы­ва­ет­ся бо́ль­шим, чем в стра­нах со­по­ста­ви­мо­го уров­ня раз­ви­тия, где со­ци­аль­ная сфе­ра тра­ди­ци­он­но счи­та­ет­ся раз­ду­той. Это го­во­рит о том, что лю­ди, ко­то­рые ина­че си­де­ли бы в чи­нов­ни­чьих ка­би­не­тах, и день­ги на их ра­бо­ту раз­ви­тым об­ще­ством все рав­но обес­пе­чи­ва­ют­ся в той или иной фор­ме; недо­ста­ток бюд­жет­ни­ков ком­пен­си­ру­ет­ся боль­шим чис­лом за­ня­тых в НКО.

Как бы в каж­дом кон­крет­ном слу­чае ни бы­ла оче­вид­на неэф­фек­тив­ность опре­де­лен­ных бю­ро­кра­ти­че­ских про­це­дур и не­об­хо­ди­мость оп­ти­ми­за­ции кон­крет­ных лю­дей и про­цес­сов, с точ­ки зре­ния об­щих тен­ден­ций мы ви­дим, что чем богаче ста­но­вит­ся об­ще­ство, тем боль­ше чи­нов­ни­ков, бюд­жет­ни­ков и за­ня­тых в неком­мер­че­ском сек­то­ре оно мо­жет се­бе поз­во­лить и чем их боль­ше, тем об­ще­ство богаче. Это диа­лек­ти­че­ская вза­и­мо­связь, где нет опре­де­лен­ной пер­во­при­чи­ны. Рост бла­го­со­сто­я­ния и гос­сек­то­ра идут бок о бок, под­дер­жи­вая друг дру­га. Эту про­ти­во­ре­ча­щую рас­хо­жим пред­став­ле­ни­ям ис­ти­ну про­ще все­го про­ил­лю­стри­ро­вать на кон­крет­ных при­ме­рах.

Без со­зда­ния ме­ди­цин­ской бю­ро­кра­тии и вли-

Чис­ло ра­бот­ни­ков, за­ня­тых в гос­ком­па­ни­ях, необ­хо­ди­мо без­услов­но и по­сле­до­ва­тель­но со­кра­щать пу­тем мас­со­вой при­ва­ти­за­ции гос­сек­то­ра

ва­ния в здра­во­охра­не­ние боль­ших бюд­жет­ных средств невоз­мож­но бы­ло бы раз­ви­тие со­вре­мен­ной ме­ди­ци­ны. В пе­ри­од с 1960 по 2014 г. чис­ло вра­чей на 1000 на­се­ле­ния в Ве­ли­ко­бри­та­нии уве­ли­чи­лось с 0,850 до 2,7904, в то вре­мя как сред­няя про­дол­жи­тель­ность жиз­ни вы­рос­ла с 71 до 81 го­да.

Без бю­ро­кра­тии, вы­ра­ба­ты­ва­ю­щей нор­мы в об­ла­сти эко­ло­гии и сле­дя­щей за вы­пол­не­ни­ем дан­ных норм, на­ши го­ро­да до сих пор за­ды­ха­лись бы от фаб­рич­но­го ды­ма.

Без со­зда­ния раз­ветв­лен­ной бю­ро­кра­тии, от­ве­ча­ю­щей за об­ра­зо­ва­ние, а так­же най­ма в этой сфе­ре огром­но­го ко­ли­че­ства бюд­жет­ных ра­бот­ни­ков, бы­ло бы невоз­мож­но обес­пе­чить со­вре­мен­ную эко­но­ми­ку ква­ли­фи­ци­ро­ван­ной ра­бо­чей си­лой. Во­об­ще об­ра­зо­ва­ние (осо­бен­но сред­нее) – это яр­кий при­мер то­го, ко­гда воз­мож­ность го­су­дар­ства рас­ши­рить гос­ап­па­рат и чис­ло бюд­жет­ни­ков на­пря­мую ве­дет к уве­ли­че­нию бла­го­со­сто­я­ния об­ще­ства. Све­жий при­мер – Ки­тай, где де­ся­ти­ле­тия бур­но­го эко­но­ми­че­ско­го ро­ста сов­па­ли со скач­ком чис­ла учи­те­лей. Толь­ко в сред­ней шко­ле оно вы­рос­ло с 2 800 000 в 1975 г. до 6 234 000 г. в 2013 г.

При­ме­ров та­ко­го ро­да мож­но при­во­дить мно­же­ство. Чем эф­фек­тив­нее ста­но­вит­ся биз­нес, чем боль­ше он про­из­во­дит до­бав­лен­ной сто­и­мо­сти, тем боль­ший объ­ем ре­сур­сов мо­жет быть по­тра­чен на со­зда­ние раз­лич­ных об­ще­ствен­ных благ (не важ­но, че­рез го­су­дар­ство, бла­го­тво­ри­тель­ность или иные ме­ха­низ­мы пе­ре­рас­пре­де­ле­ния). В свою оче­редь, об­ще­ствен­ные бла­га в ви­де улуч­ше­ния ка­че­ства че­ло­ве­че­ско­го ка­пи­та­ла, без­опас­но­сти или ком­форт­ной сре­ды со­зда­ют воз­мож­но­сти для то­го, что­бы биз­нес стал еще бо­лее эф­фек­тив­ным.

Ис­хо­дя из вы­ше­ска­зан­но­го со­кра­ще­ние бю­ро­кра­ти­че­ско­го ап­па­ра­та и чис­ла бюд­жет­ни­ков уже не ви­дит­ся столь без­услов­ным бла­гом и тре­бу­ет до­пол­ни­тель­но­го осмыс­ле­ния да­же в при­ме­не­нии к Рос­сии.

РУС­СКИЙ ЧИ­НОВ­НИК

Для этих це­лей по­про­бу­ем срав­нить Рос­сию с дру­ги­ми стра­на­ми. Из дан­ных меж­ду­на­род­ных со­по­став­ле­ний хо­ро­шо вид­но, что си­ло­вой ап­па­рат у нас яв­ным об­ра­зом из­бы­то­чен. На­при­мер, по чис­лу по­ли­цей­ских на ду­шу на­се­ле­ния Рос­сия за­ни­ма­ет од­но из пер­вых мест в ми­ре (523 по­ли­цей­ских на 100 000 че­ло­век), опе­ре­жая США в два, а Ки­тай – в че­ты­ре ра­за. Та­ким об­ра­зом, с точ­ки зре­ния ми­ро­во­го опы­та раз­лич­но­го ро­да си­ло­ви­ков со­кра­щать мож­но фрон­таль­но.

А вот ес­ли ис­клю­чить си­ло­вые струк­ту­ры и счи­тать ис­клю­чи­тель­но граж­дан­ских чи­нов­ни­ков, то ста­но­вит­ся оче­вид­но, что ко­ли­че­ство гос­слу­жа­щих в Рос­сии вполне со­от­вет­ству­ет уров­ню ее эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия и в ра­зы мень­ше, чем в неко­то­рых ев­ро­пей­ских стра­нах (см. таб­ли­цу). В свя­зи с этим столь по­пу­ляр­ное у нас об­щее со­кра­ще­ние чис­лен­но­сти граж­дан­ских чи­нов­ни­ков в Рос­сии вряд ли це­ле­со­об­раз­но.

С уче­том это­го в дис­кус­сии о ре­фор­ме рос­сий­ско­го го­су­дар­ства необ­хо­ди­мо сме­стить ак­цен­ты. Речь долж­на ид­ти не о со­кра­ще­нии, а о ре­струк­ту­ри­за­ции чис­ла граж­дан­ских гос­слу­жа­щих, сре­ди ко­то­рых неоправ­дан­но боль­шое чис­ло за­ни­ма­ет­ся кон­троль­ны­ми функ­ци­я­ми и от­но­си­тель­но мень­шее – про­из­вод­ством иных об­ще­ствен­ных благ.

Кро­ме то­го, речь долж­на ид­ти о ра­ди­каль­ном со­кра­ще­нии сфер, в ко­то­рые го­су­дар­ство вме­ши­ва­ет­ся. Ес­ли со­по­став­лять ко­ли­че­ство то­го, что рос­сий­ское го­су­дар­ство обя­за­но де­лать в со­от­вет­ствии с дей­ству­ю­щим за­ко­но­да­тель­ством, с чис­лен­но­стью гос­ап­па­ра­та, то чис­ло чи­нов­ни­ков сле­ду­ет при­знать от­кро­вен­но недо­ста­точ­ным для ка­че­ствен­но­го вы­пол­не­ния та­ко­го объ­е­ма функ­ций. Необ­хо­ди­мо со­кра­тить из­бы­точ­ные функ­ции и со­сре­до­то­чить­ся на ка­че­ствен­ном вы­пол­не­нии остав­ших­ся.

В то же са­мое вре­мя су­ще­ству­ет це­лый на­бор сфер, где ко­ли­че­ство чи­нов­ни­ков долж­но быть су­ще­ствен­но уве­ли­че­но для по­вы­ше­ния эф­фек­тив­но­сти го­су­дар­ствен­ной ра­бо­ты. Од­ним из са­мых яр­ких при­ме­ров яв­ля­ет­ся не­об­хо­ди­мость со­зда­ния си­сте­мы ад­рес­ной со­ци­аль­ной по­мо­щи вме­сто при­ня­той се­год­ня прак­ти­ки раз­ма­зы­ва­ния го­су­дар­ствен­ной по­мо­щи тон­ким сло­ем по всем нуж­да­ю­щим­ся и не нуж­да­ю­щим­ся.

Це­на во­про­са – или трил­ли­о­ны руб­лей эко­но­мии бюд­жет­ных средств, или со­кра­ще­ние чис­ла лю­дей, жи­ву­щих за чер­той бед­но­сти, на мил­ли­о­ны. Для то­го что­бы со­ци­аль­ная по­мощь ста­ла ад­рес­ной и ум­ной, ее рас­пре­де­ле­ни­ем долж­но за­ни­мать­ся до­ста­точ­но боль­шое ко­ли­че­ство че­ло­век, как по­ка­зы­ва­ет опыт той же Гер­ма­нии или Фран­ции.

От­дель­ная те­ма – бюд­жет­ни­ки (вра­чи учи­те­ля и т. д.), а так­же ком­па­нии гос­сек­то­ра. В си­лу раз­ных ме­то­до­ло­гий под­сче­та в этом во­про­се есть мно­го пу­та­ни­цы в го­ло­вах. Со­глас­но ис­сле­до­ва­нию ОЭСР, у нас оче­вид­но из­бы­точ­ное чис­ло ра­бот­ни­ков гос­ком­па­ний – их в сред­нем в 4 ра­за боль­ше, чем в боль­шин­стве раз­ви­тых стран. Чис­ло ра­бот­ни­ков, за­ня­тых в гос­ком­па­ни­ях, необ­хо­ди­мо без­услов­но и по­сле­до­ва­тель­но со­кра­щать пу­тем мас­со­вой при­ва­ти­за­ции гос­сек­то­ра.

Чис­ло же имен­но бюд­жет­ни­ков в на­шей стране вполне со­от­вет­ству­ет уров­ню ее эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия и от­ста­ет от мно­гих раз­ви­тых стран. По­это­му, ес­ли мы рас­счи­ты­ва­ем на рост бла­го­со­сто­я­ния рос­си­ян, то мы долж­ны ожи­дать ско­рее ро­ста, а не со­кра­ще­ния об­ще­го чис­ла бюд­жет­ни­ков с од­но­вре­мен­ным их пе­ре­рас­пре­де­ле­ни­ем меж­ду сек­то­ра­ми.

С уче­том уров­ня эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия Рос­сии лю­бое мас­штаб­ное со­кра­ще­ние гос­сек­то­ра (за вы­че­том си­ло­во­го бло­ка и гос­ком­па­ний) воз­мож­но толь­ко при од­но­вре­мен­ном на­ра­щи­ва­нии сфе­ры НКО. В этом смыс­ле Рос­сия от­ли­ча­ет­ся не толь­ко от раз­ви­тых стран, но и от стран со­по­ста­ви­мо­го уров­ня раз­ви­тия. Ко­ли­че­ство за­ня­тых в этом сек­то­ре не пре­вы­ша­ет 1% от всех за­ня­тых про­тив 4–11% в раз­ви­тых стра­нах. А до­ля НКО в ВВП со­кра­ти­лась с 1,2% в 2000 г. до 0,13% в 2013 г. Для срав­не­ния: в Ка­на­де сек­тор НКО со­зда­ет 8,1% ВВП, в Из­ра­и­ле – 7,1%, в США – 6,6%.-

Newspapers in Russian

Newspapers from Russia

© PressReader. All rights reserved.