Кон­троль ра­ди кон­тро­ля

... Из­бы­точ­ный, ме­лоч­ный, вред­ный, бес­смыс­лен­ный, до­ро­гой и по­рож­да­ю­щий от­ри­ца­тель­ную се­лек­цию при гос­за­куп­ках

Vedomosti.Piter - - ПЕРВАЯ СТРАНИЦА - *Алек­сей Улья­нов

Рос­сий­скую си­сте­му гос­за­ку­пок кри­ти­ку­ют все: за­каз­чи­ки, по­став­щи­ки и да­же ре­гу­ля­то­ры в ли­це Фе­де­раль­ной ан­ти­мо­но­поль­ной служ­бы (ФАС). При этом ос­нов­ная дис­кус­сия ве­дет­ся во­круг недо­ста­точ­но­сти кон­тро­ля, ко­то­рый ни­как не мо­жет обуз­дать кор­руп­цию в гос­за­куп­ках. Толь­ко в ос­нов­ной за­кон «О кон­тракт­ной си­сте­ме...» (44-ФЗ) с мо­мен­та его при­ня­тия че­ты­ре го­да на­зад из­ме­не­ния вно­си­лись 38 раз, т. е. прак­ти­че­ски по 10 в год, и боль­шин­ство из них бы­ло на­прав­ле­но на «со­вер­шен­ство­ва­ние» и «по­вы­ше­ние эф­фек­тив­но­сти» кон­тро­ля.

Про­ве­ден­ное на­ми ис­сле­до­ва­ние и мо­ни­то­ринг под­твер­жда­ют: кон­троль не толь­ко из­бы­то­чен, он бес­смыс­лен, ме­ло­чен, его из­держ­ки пре­вы­ша­ют по­тен­ци­аль­ную вы­го­ду от вы­яв­ле­ния на­ру­ше­ний, он по­рож­да­ет от­ри­ца­тель­ную се­лек­цию. И все это на­кла­ды­ва­ет­ся на спе­ци­фи­че­скую рос­сий­скую тра­ди­цию, ко­гда жест­кие нор­мы за­ко­на при­ме­ня­ют­ся к про­стым смерт­ным (в на­шем слу­чае – неболь­шим за­каз­чи­кам, бюд­жет­ным учре­жде­ни­ям и некруп­ным по­став­щи­кам), а осо­бы, при­бли­жен­ные к им­пе­ра­то­ру (в на­шем слу­чае – «ко­ро­ли гос­за­ка­за»), ока­зы­ва­ют­ся вы­ше за­ко­на.

Это под­твер­жда­ет­ся струк­ту­рой гос­за­ку­пок, в от­но­ше­нии ко­то­рых ФАС бы­ли вы­яв­ле­ны на­ру­ше­ния, при этом вы­во­ды на­ше­го ана­ли­за по­ра­зи­тель­но сов­па­ли с ис­сле­до­ва­ни­ем Ана­ли­ти­че­ско­го цен­тра при пра­ви­тель­стве РФ (неболь­шие раз­ли­чия вы­зва­ны тем, что по­след­ний брал все гос­за­куп­ки, по ко­то­рым ФАС вы­яви­ла на­ру­ше­ния, а мы – толь­ко те из них, где ре­ше­ние ФАС бы­ло об­жа­ло­ва­но в су­де). По­лу­ча­ет­ся, что по­чти 10% дел воз­буж­де­но по за­куп­кам на сум­му до 100 000 руб., а в це­лом 3/4 дел ФАС – по за­куп­кам, ко­то­рые по ми­ро­вым мер­кам от­но­сят­ся к ка­те­го­рии мел­ких (до $150 000, или 9 млн руб.). По­ра­зи­тель­но, что да­же со­глас­но за­ко­ну 44-ФЗ за­куп­ки на та­кую сум­му от­но­сят­ся к ка­те­го­рии мел­ких и по ним за­каз­чик осво­бож­ден от ря­да тре­бо­ва­ний к от­чет­но­сти. Но, как вы­яс­ни­лось, не осво­бож­ден от рис­ка по­да­чи жа­лоб, ко­то­рые ре­гу­ля­тор с удо­воль­стви­ем рас­смат­ри­ва­ет, несмот­ря на то, что да­же по­тен­ци­аль­ный эф­фект от вы­яв­ле­ния «на­ру­ше­ния» яв­но не пре­вы­сит рас­хо­дов на кон­троль, за­се­да­ния ко­мис­сий и су­деб­ные тяж­бы.

На пред­ло­же­ние «Де­ло­вой Рос­сии» от­ка­зать­ся от кон­тро­ля за мел­ки­ми за­куп­ка­ми ФАС от­ве­ти­ла от­ка­зом. По мне­нию ре­гу­ля­то­ра, осво­бож­дать мел­кие за­куп­ки от кон­тро­ля нель­зя по­то­му, что ина­че «ука­зан­ные за­куп­ки ста­нут <...> непод­кон­троль­ны­ми».

Еже­год­но в Рос­сии по гос­за­ка­зу про­хо­дит 3,3 млн за­ку­поч­ных про­це­дур, про­кон­тро­ли­ро­вать все невоз­мож­но, необ­хо­ди­ма це­на от­се­че­ния, раз­мер ко­то­рой мож­но об­суж­дать. При этом на 15% от чис­ла всех за­ку­пок с на­чаль­ной це­ной свы­ше 1 млн руб. при­хо­дит­ся 85% гос­за­ка­за по сто­и­мо­сти. Оче­вид­но, что имен­но на них и необ­хо­ди­мо со­сре­до­то­чить­ся.

От­каз от кон­цен­тра­ции вни­ма­ния ре­гу­ля­то­ра на круп­ных за­куп­ках при­во­дит не толь­ко к то­му, что вне за­ко­на оста­ют­ся «ко­ро­ли гос­за­ка­за» (с ни­ми в ны­неш­них по­ли­ти­че­ских усло­ви­ях ФАС при всем же­ла­нии не смог­ла бы ни­че­го сде­лать), но и к то­му, что от его вни­ма­ния усколь­за­ют оче­вид­ные на­ру­ше­ния в ин­те­ре­сах чи­нов­ни­ков сред­не­го уров­ня. Так, ре­гу­ля­тор не вы­явил на­ру­ше­ний при тен­де­рах на ор­га­ни­за­цию от­ды­ха мос­ков­ских школь­ни­ков в Ка­ре­лии, при­вед­шую к ги­бе­ли 15 под­рост­ков. Несмот­ря на то что в те­че­ние трех лет в них раз за ра­зом по­беж­да­ли аф­фи­ли­ро­ван­ные струк­ту­ры, по­ни­жая це­ну на 0,5 и 1% со­от­вет­ствен­но. В про­шлом го­ду ФАС не за­ме­ти­ла, как фир­ма с устав­ным ка­пи­та­лом 25 000 руб. вы­иг­ра­ла чуть ли не все тен­де­ры на убор­ку мос­ков­ских школ, при­ме­няя стра­те­гию от­кро­вен­но­го дем­пин­га и за­ча­стую не со­би­ра­ясь ис­пол­нять кон­трак­ты: на­ру­ше­ние бы­ло вы­яв­ле­но по­сле на­ше­го об­ра­ще­ния и про­вер­ки, ор­га­ни­зо­ван­ной Де­пар­та­мен­том об­ра­зо­ва­ния г. Моск­вы.

Ос­по­рен­ные ФАС за­куп­ки не толь­ко бо­лее мел­кие, но и бо­лее кон­ку­рент­ные – с боль­шим сни­же­ни­ем цен и боль­шим чис­лом участ­ни­ков, чем в сред­нем по гос­за­ка­зу. Пред­ста­вим се­бе два тен­де­ра: пер­вый – на 500 млн, вто­рой – на 5 млн руб. На пер­вый за­яви­лось два участ­ни­ка (из­вест­ные в ре­ги­оне фир­мы с дав­ней ис­то­ри­ей вза­и­мо­от­но­ше­ний), ко­то­рые в ре­зуль­та­те «упор­ной» борь­бы сни­зи­ли це­ну на 0,5%. На вто­рой – 15 МСП, они ре­аль­но би­лись до по­след­не­го, сни­зив це­ну на 30%. Как вы ду­ма­е­те, по ка­ко­му из тен­де­ров в ФАС бу­дет 0 жа­лоб, а по ка­ко­му – 14? Ко­неч­но, ФАС про­во­дит ра­бо­ту по филь­тра­ции жа­лоб, но, учи­ты­вая низ­кую зар­пла­ту со­труд­ни­ков, она не мо­жет слу­жить га­ран­ти­ей от от­ри­ца­тель­ной се­лек­ции.

Наш ана­лиз по­ка­зал, что в оспо­рен­ных ФАС за­куп­ках бы­ло в сред­нем 3,7 участ­ни­ка и це­на сни­зи­лась на 15,3% от на­чаль­ной при 2,7 участ­ни­ка и 8,2% сни­же­ния це­ны по гос­за­ка­зу в сред­нем. При­чем дан­ные по гос­за­ка­зу взя­ты толь­ко по элек­трон­ным аук­ци­о­нам, т. е. в ре­аль­но­сти раз­рыв оспо­рен­ных за­ку­пок со сред­не­ста­ти­сти­че­ски­ми еще боль­ше.

На­при­мер, ФАС на­шла сго­вор че­ты­рех неболь­ших ком­па­ний, ко­то­рые участ­во­ва­ли в 12 мел­ких тен­де­рах на тех­об­слу­жи­ва­ние кон­ди­ци­о­не­ров в Чу­ва­шии. Суд от­ме­нил ре­ше­ние ФАС, вы­явив, что толь­ко в од­ном тен­де­ре из 12 все че­ты­ре ком­па­нии участ­во­ва­ли вме­сте, в осталь­ных со­став по­сто­ян­но ме­нял­ся и об­щее чис­ло участ­ни­ков бы­ло не ме­нее 10. Суд не вы­явил син­хрон­но­сти в по­ве­де­нии «кар­тель­щи­ков» (це­на каж­дый раз сни­жа­лась зна­чи­тель­но и на раз­ный про­цент), аф­фи­ли­ро­ван­но­сти меж­ду ни­ми то­же не бы­ло.

В дру­гом де­ле ФАС вы­яви­ла сго­вор при по­куп­ке Мос­ков­ским уни­вер­си­те­том куль­ту­ры и ис­кусств кла­ве­си­на и ро­я­ля. Суд уста­но­вил, что оди­на­ко­вые це­ны участ­ни­ков за­да­ны це­ной ино­стран­но­го по­став­щи­ка. От­ме­нил суд и ре­ше­ние ФАС про­тив двух кли­нин­го­вых ком­па­ний на убор­ку в Тре­тья­ков­ской га­ле­рее, по­сколь­ку уста­но­вил, что де­ло воз­буж­де­но по ано­ним­ке (де­пу­тат­ский за­ко­но­про­ект о вве­де­нии гос­по­шли­ны за по­да­чу жа­лоб по за­куп­кам, что­бы хоть как-то огра­ни­чить «грин­мейл» про­тив доб­ро­со­вест­ных участ­ни­ков тор­гов, от­кло­нен из-за от­ри­ца­тель­ной по­зи­ции ФАС).

Про­це­дур­ный кон­троль за за­куп­ка­ми не про­сто неэф­фек­ти­вен, он по­рож­да­ет от­ри­ца­тель­ную се­лек­цию. До­ба­вим к это­му, что один участ­ник мо­жет по­дать жа­ло­бу в ФАС, а вто­рой – в ор­га­ны му­ни­ци­паль­но­го или ре­ги­о­наль­но­го кон­тро­ля, и кар­ти­на кон­тро­ли­руе-

Го­су­дар­ство оптом по­ку­па­ет бен­зин по це­нам вы­ше офи­ци­аль­ных роз­нич­ных. За­то при со­блю­де­нии про­це­ду­ры и на «про­зрач­ных» элек­трон­ных аук­ци­о­нах

мо­го ха­о­са ста­нет пол­ной. Имен­но по­это­му про­цес­су­аль­но­го кон­тро­ля нет в раз­ви­тых стра­нах: в США нет во­об­ще, в ЕС на­ру­ше­ние про­це­дур мо­жет рас­смат­ри­вать­ся в рам­ках раз­би­ра­тель­ства – до­сти­гал ли за­каз­чик по­став­лен­ной це­ли или зло­упо­треб­лял. Ведь го­су­дар­ству и на­ло­го­пла­тель­щи­ку, в прин­ци­пе, без­раз­лич­но, на что тра­тит ди­рек­тор шко­лы, обес­пе­чив­ший ее по­вы­ше­ние в рей­тин­ге, до­пол­ни­тель­ные сред­ства: на пре­мии учи­те­лям или на по­куп­ку ин­тер­ак­тив­ной класс­ной дос­ки. Но ес­ли в раз­ви­тых стра­нах кон­тро­ли­ру­ет­ся, че­му и как шко­лы учат, то в Рос­сии вы­яв­ля­ют­ся сот­ни на­ру­ше­ний в ча­сти про­це­ду­ры за­ку­пок и сро­ков вне­се­ния ин­фор­ма­ции о по­куп­ке несчаст­ной дос­ки или пар­ты.

Мы про­ве­ли та­кой экс­пе­ри­мент. По­зво­ни­ли в фир­мы, тор­гу­ю­щие ком­пью­тер­ной тех­ни­кой, и за­пра­ши­ва­ли це­ны, а по­том пред­став­ля­лись бюд­жет­ным учре­жде­ни­ем и до­бав­ля­ли, что по­ку­пать при­дет­ся по за­ко­ну 44-ФЗ. Це­на тут же по­вы­ша­лась на 20–30%. Ру­ко­во­ди­тель ан­ти­мо­но­поль­но­го ве­дом­ства мо­жет пред­по­ло­жить, что все са­ло­ны орг­тех­ни­ки сго­во­ри­лись. Ко­неч­но, де­ло в дру­гом: биз­нес за­кла­ды­ва­ет в це­ну из­держ­ки кон­тро­ля, слож­ных про­це­дур, от­вле­че­ния средств на бан­ков­скую га­ран­тию или обес­пе­че­ние и т. д.

«Экс­пе­ри­мент» из ре­аль­ной жиз­ни. Скан­дал во­круг мос­ков­ской боль­ни­цы № 62 по­ка­за­те­лен во мно­гих от­но­ше­ни­ях, но глав­ное в том, что этой боль­ни­це уда­ва­лось за­ку­пать ле­кар­ства до 4 раз де­шев­ле. Она ра­бо­та­ла, в от­ли­чие от дру­гих боль­ниц, не по 44-ФЗ, а по го­раз­до бо­лее мяг­ко­му за­ко­ну «О за­куп­ках то­ва­ров, ра­бот, услуг от­дель­ны­ми ви­да­ми юри­ди­че­ских лиц» (223-ФЗ), ко­то­рый уста­нав­ли­ва­ет лишь об­щие пра­ви­ла для за­ку­пок гос­ком­па­ний, есте­ствен­ных мо­но­по­лий и дру­гих ре­гу­ли­ру­е­мых хоз­субъ­ек­тов. Имен­но за­кон 223-ФЗ, по ко­то­ро­му, ес­ли ве­рить ру­ко­во­ди­те­лю ФАС Иго­рю Ар­те­мье­ву, 95% за­ку­пок некон­ку­рент­ные, ес­ли не кор­руп­ци­он­ные, ока­зы­ва­ет­ся, поз­во­ля­ет по­ку­пать в 4 ра­за де­шев­ле – по­то­му что не за­го­ня­ет за­каз­чи­ка в про­кру­сто­во ло­же жест­ких ра­мок и ме­лоч­но­го то­таль­но­го кон­тро­ля. И этот за­кон ФАС по­сто­ян­но пы­та­ет­ся мак­си­маль­но при­бли­зить к 44ФЗ. От­ме­тим, что ГУПы и МУПы с это­го го­да бы­ли пе­ре­ве­де­ны с 223-ФЗ на 44-ФЗ, и, бу­дем на­де­ять­ся, сто­и­мость их за­ку­пок не воз­рас­тет в 4 ра­за. Рос­сий­ская кон­тракт­ная си­сте­ма, к со­жа­ле­нию, спо­соб­ству­ет сго­во­рам, ко­то­рые ФАС в огром­ном ко­ли­че­стве вы­яв­ля­ет. Часть про­блем (по­да­ча за­явок с оди­на­ко­вы­ми свой­ства­ми фай­лов, с од­но­го IP-ад­ре­са, аф­фи­ли­ро­ван­ны­ми ком­па­ни­я­ми) мож­но ре­шить от­лад­кой еди­ной ин­фор­ма­ци­он­ной си­сте­мы в сфе­ре за­ку­пок. Но ужас в том, что за­ча­стую са­ми за­каз­чи­ки про­сят участ­ни­ков вы­ста­вить фир­му-«дуб­ле­ра», а ина­че тор­ги бу­дут при­зна­ны несо­сто­яв­ши­ми­ся. И да­ле­ко не все­гда речь идет о кор­руп­ции (осо­бен­но учи­ты­вая незна­чи­тель­ные сум­мы кон­трак­тов), а ско­рее о по­нят­ном стрем­ле­нии обес­пе­чить бес­пе­ре­бой­ную ра­бо­ту бюд­жет­но­го учре­жде­ния.

Не про­ще ли от­ка­зать­ся от ми­фи­че­ской кон­ку­рен­ции лю­бой це­ной, ко­то­рая по фак­ту спо­соб­ству­ет мо­но­по­ли­за­ции? 44-ФЗ до сих пор за­пре­ща­ет мно­гие эф­фек­тив­ные прак­ти­ки из ком­мер­че­ских (b2b) за­ку­пок, на­при­мер пе­ре­торж­ку и кон­ку­рент­ные пе­ре­го­во­ры. А бир­же­вые то­ва­ры у нас за­пре­ще­но для гос­за­ка­за по­ку­пать на бир­жах. В ре­зуль­та­те, со­глас­но ис­сле­до­ва­нию НИУ-ВШЭ, го­су­дар­ство оптом по­ку­па­ет бен­зин по це­нам вы­ше офи­ци­аль­ных роз­нич­ных. За­то при со­блю­де­нии про­це­ду­ры и на «про­зрач­ных» элек­трон­ных аук­ци­о­нах.

До­ля аук­ци­о­на, ко­то­рый в гос­за­куп­ках раз­ви­тых стран не пре­вы­ша­ет 5%, в Рос­сии со­став­ля­ет 58,3%. А в про­ек­те На­ци­о­наль­но­го пла­на раз­ви­тия кон­ку­рен­ции ФАС пред­ла­га­ет пе­ре­ве­сти на аук­ци­о­ны весь гос­за­каз. Но аук­ци­он, хо­ро­ший для по­куп­ки стан­дарт­ных (т. е. бир­же­вых) то­ва­ров, при его рас­про­стра­не­нии на за­куп­ку слож­ных то­ва­ров и услуг вле­чет та­кие нега­тив­ные по­след­ствия, как уве­ли­че­ние ко­ли­че­ства по­сред­ни­ков, вы­тес­не­ние из гос­за­ка­за ко­неч­ных про­из­во­ди­те­лей, мо­шен­ни­че­ские схе­мы с бюд­жет­ны­ми сред­ства­ми, дем­пинг, па­де­ние ка­че­ства и срыв стро­и­тель­ных ра­бот и т. д.

За­куп­ки на аук­ци­оне по прин­ци­пу «по­бе­ди­тель по­лу­ча­ет все» пря­мо по­рож­да­ют мо­но­по­ли­за­цию. Осо­бен­но это оче­вид­но в стро­и­тель­стве – пе­ре­да­ча круп­но­го под­ря­да од­ной фир­ме вы­нуж­да­ет дру­гих уй­ти из биз­не­са (ли­бо участ­во­вать в сго­во­ре). Меж­ду тем и в b2b-за­куп­ках, и в гос­за­куп­ках раз­ви­тых стран за­ка­зы рас­пре­де­ля­ют­ся меж­ду несколь­ки­ми участ­ни­ка­ми как для под­держ­ки кон­ку­рен­ции, так и для умень­ше­ния воз­мож­ных рис­ков. На­при­мер, из­ве­стен прин­цип 60:40, ко­гда 60% за­ка­за до­ста­ет­ся по­бе­ди­те­лю тен­де­ра, 40% – участ­ни­ку, за­няв­ше­му вто­рое ме­сто.

Пер­вым ша­гом в пе­ре­за­груз­ке кон­тракт­ной си­сте­мы мо­жет стать от­каз от про­це­дур­но­го кон­тро­ля за мел­ки­ми за­куп­ка­ми и за­куп­ка­ми бюд­жет­ных учре­жде­ний со­ци­аль­ной сфе­ры за ис­клю­че­ни­ем ка­пи­таль­ных рас­хо­дов. В пер­спек­ти­ве сле­ду­ет пол­но­стью от­ка­зать­ся от про­це­дур­но­го кон­тро­ля, скон­цен­три­ро­вав­шись на кон­тро­ле за ре­зуль­та­та­ми ра­бо­ты гос­сек­то­ра и фи­нан­со­вом кон­тро­ле за­ку­пок.

Опре­де­лен­ные ша­ги в этом на­прав­ле­нии пред­при­ня­ты – Мин­фин с каз­на­чей­ством стал го­лов­ным ве­дом­ством, раз­ра­ба­ты­ва­ет­ся си­сте­ма «элек­трон­ный бюджет», от­рад­но, что и ФАС за­ду­ма­лась о кон­тро­ле за обос­но­ван­но­стью на­чаль­ных цен кон­трак­тов. В этих усло­ви­ях про­цес­су­аль­ный кон­троль ста­но­вит­ся про­сто из­лиш­ним; участ­ник, счи­та­ю­щий, что его неза­кон­но от­стра­ни­ли, мо­жет об­ра­тить­ся в суд – ка­че­ство ре­ше­ний ар­бит­раж­ных су­дов по гос­за­куп­кам вполне до­стой­ное.

Так­же долж­ны быть сня­ты огра­ни­че­ния на ис­поль­зо­ва­ние в гос­за­куп­ках луч­ших прак­тик из b2b-за­ку­пок. Тем же спо­со­бом – уже­сто­че­ни­ем кон­тро­ля за ре­зуль­та­та­ми и фи­нан­са­ми, а от­нюдь не пре­вра­ще­ни­ем 223-ФЗ в 44-ФЗ – сле­ду­ет ле­чить за­куп­ки гос­ком­па­ний и госкор­по­ра­ций, ес­ли уж нель­зя их при­ва­ти­зи­ро­вать.-

ВАЛЕРИЙ ШАРИФУЛИН / ТАСС

По мне­нию ФАС, две кли­нин­го­вые ком­па­нии сго­во­ри­лись пе­ред тен­де­ром на убор­ку Тре­тья­ков­ской га­ле­реи. Суд от­ме­нил ре­ше­ние

Newspapers in Russian

Newspapers from Russia

© PressReader. All rights reserved.