Ho­hes Ni­veau der so­zia­len Si­cher­heit

So­zi­al­staat als Teil der li­be­ra­len Ord­nung – Kos­ten stei­gen ste­tig – Dop­pel­te Grat­wan­de­rung – Si­chern statt aus­bau­en – Ers­ter Teil ei­ner vier­tei­li­gen Se­rie

Finanz und Wirtschaft - - SERIE: SOZIALVERSICHERUNG - PE­TER MORF

SBe­darfs­un­ab­hän­gig

chon der Be­griff der so­zia­len Markt­wirt­schaft un­ter­streicht den ho­hen Stel­len­wert der so­zia­len Si­che­rung. Sie ist kon­sti­tu­ti­ver Teil ei­ner li­be­ra­len Wirt­schafts- und Ge­sell­schafts­ord­nung. Der Grund­stein für den mo­der­nen So­zi­al­staat Schweiz wur­de in den Nach­kriegs­jah­ren be­son­ders mit der Grün­dung der AHV im Jahr 1948 ge­legt. Seit­her ha­ben die So­zi­al­ver­si­che­run­gen ei­nen ge­ra­de­zu stür­mi­schen Aus­bau er­lebt.

Der So­zi­al­staat Schweiz fin­det sei­ne Ba­sis heu­te in Ar­ti­kel 41 der Bun­des­ver­fas­sung: Bund und Kan­to­ne set­zen sich da­für ein, «dass je­de Per­son ge­gen die wirt­schaft­li­chen Fol­gen von Al­ter, In­va­li­di­tät, Krank­heit, Un­fall, Ar­beits­lo­sig­keit, Mut­ter­schaft, Ver­wai­sung und Ver­wit­wung ge­si­chert ist». Zu­dem wird fest­ge­hal­ten, dass der Bund sub­si­di­är ak­tiv wird; zu­oberst steht die per­sön­li­che Ver­ant­wor­tung je­des Ein­zel­nen. Zu­dem, ein wich­ti­ger Grund­satz, kön­nen aus den So­zi­al­zie­len «kei­ne un­mit­tel­ba­ren An­sprü­che auf staat­li­che Leis­tun­gen ab­ge­lei­tet wer­den» (Abs. 4). Kern des So­zi­al­staats Schweiz ist die Al­ters­vor­sor­ge mit dem Drei­säu­len­prin­zip (AHV, be­ruf­li­che Vor­sor­ge, pri­va­te Vor­sor­ge). Rund 46% der So­zi­al­leis­tun­gen flies­sen in die­sen Be­reich. Da­hin­ter fol­gen Krank­heit/ge­sund­heits­pfle­ge mit ei­nem An­teil von gut 26% und die In­va­li­di­tät mit 12,5% (vgl. Gra­fik). Über 90% der Leis­tun­gen sind be­darfs­un­ab­hän­gig, sie wer­den aus­ge­zahlt, ob beim Be­zü­ger wirt­schaft­lich ge­se­hen ein Be­darf nach die­sen Gel­dern be­steht oder nicht. Nur ge­ra­de gut 6% der Leis­tun­gen sind be­darfs­ab­hän­gig.

Der So­zi­al­staat hat sich nach dem Krieg ra­sant ent­wi­ckelt. 1950 be­tru­gen die Aus­ga­ben für die so­zia­le Si­cher­heit 1,6 Mrd. Fr., die ei­gent­li­chen So­zi­al­leis­tun­gen er­reich­ten knapp 1,4 Mrd. Fr. Ge­mes­sen am da­ma­li­gen Brut­to­in­land­pro­dukt ent­sprach dies ei­nem An­teil von 6,5% (So­zi­al­leis­tungs­quo­te). 1990 er­reich­ten die Aus­ga­ben 55,2 Mrd. Fr., 2009 gar 132,5 Mrd. Fr. Da­mit sind die So­zi­al­aus­ga­ben al­lein seit 1990 um knapp 140% ge­wach­sen. Die So­zi­al­leis­tungs­quo­te ist im Re­zes­si­ons­jahr 2009 stark ge­stie­gen und er­reich­te 21,7%. 2004/05 lag sie mit 22,1% gar noch hö­her.

Im in­ter­na­tio­na­len Ver­gleich steht die Schweiz mit die­sen Leis­tun­gen sehr gut da. Um­ge­rech­net in Kauf­kraft­ein­hei­ten und pro Kopf der Be­völ­ke­rung nahm sie 2008 im Ver­gleich zur EU ei­nen Spit­zen­platz ein. Nur ge­ra­de Lu­xem­burg, Nor­we­gen und die Nie­der­lan­de rich­te­ten noch gross­zü­gi­ge­re Leis­tun­gen aus.

Im Bun­des­bud­get do­mi­nant

Die So­zi­al­aus­ga­ben sind der mit Ab­stand gröss­te Aus­ga­ben­pos­ten in den Bun­des­fi­nan­zen. Im Bud­get für das lau­fen­de Jahr be­an­spru­chen sie mit 21 Mrd. Fr. 32,8% der ge­sam­ten Bun­des­aus­ga­ben. Da­hin­ter folgt der Aus­ga­ben­pos­ten Fi­nan­zen und Steu­ern (vor al­lem Schuld­zin­sen) mit gut 10 Mrd. Fr. Die So­zi­al­aus­ga­ben des Bud­gets 2012 über­tref­fen die der Rech­nung 2010 um 13,5%. 1990 er­reich­ten die So­zi­al­aus­ga­ben in der Bun­des­rech­nung knapp 7 Mrd. Fr., ent­spre­chend 21,7% der Aus­ga­ben. Sie ha­ben sich bis 2012 da­mit ver­drei­facht.

Schon nur die­se Zah­len un­ter­strei­chen die gros­se volks­wirt­schaft­li­che Be­deu­tung des So­zi­al­staats. Hin­zu kommt die Ka­pi­tal­bil­dung be­son­ders in der nach dem Ka­pi­tal­de­ckungs­ver­fah­ren fi­nan­zier­ten zwei­ten Säu­le (be­ruf­li­che Vor­sor­ge), in der rund 600 Mrd. Fr. ver­wal­tet be­zie­hungs­wei­se an­ge­legt wer­den. Von Be­deu­tung sind zu­dem die enor­men Um­ver­tei­lungs­ef­fek­te der So­zi­al­ver­si­che­run­gen. Die­se sind na­ment­lich in den nach dem Um­la­ge­ver­fah­ren fi­nan­zier­ten Ver­si­che­run­gen, al­so vor al­lem der AHV, gross.

Wäh­rend die Prä­mi­en auf dem ge­sam­ten Ein­kom­men be­zahlt wer­den müs­sen, sind die Ma­xi­mal­ren­ten nach oben pla­fo­niert, das heisst, für die hö­he­ren Ein­kom­men ist ein Teil der Prä­mi­en nicht mehr ren­ten­bil­dend, son­dern hat den Cha­rak­ter ei­ner Steu­er. Mas­siv um­ver­teilt wird et­wa auch in der Ar­beits­lo­sen­ver­si­che­rung und in der Kran­ken­ver­si­che­rung.

Das Wachs­tum der So­zi­al­aus­ga­ben zeigt klar: Das von lin­ker Sei­te all­zu oft be­müh­te Schlag­wort des So­zi­al­ab­baus ent­behrt je­der Grund­la­ge. Im Ge­gen­teil, der So­zi­al­staat wur­de in den ver­gan­ge­nen Jahr­zehn­ten zü­gig auf ei­nen auch im in­ter­na­tio­na­len Ver­gleich ho­hen Stan­dard aus­ge­baut. Es stellt sich we­ni­ger das Pro­blem ei­nes So­zi­al­ab­baus als die Fra­ge nach den Gren­zen des So­zi­al­staats. Die­se las­sen sich je­doch nicht klar be­stim­men, es lässt sich kein ex­ak­tes Ni­veau de­fi­nie­ren, ab dem die ne­ga­ti­ven Wir­kun­gen über­wie­gen.

Der Aus­bau des So­zi­al­staats kann, ver­ein­facht aus­ge­drückt, als dop­pel­te Grat­wan­de­rung cha­rak­te­ri­siert wer­den. Zu­nächst stellt sich ein grund­sätz­li­ches ge­sell­schafts­po­li­ti­sches Pro­blem: Der So­zi­al­staat ist zwar Teil ei­ner li­be­ra­len Ord­nung, doch je grös­ser und um­fas­sen­der die Leis­tun­gen wer­den, des­to mehr wer­den die per­sön­li­chen Frei­räu­me des Ein­zel­nen ein­ge­schränkt, des­to mehr Selbst­ver­ant­wor­tung – ein kon­sti­tu­ti­ves Ele­ment ei­ner li­be­ra­len Ord­nung – wird ihm ab­ge­nom­men.

Dar­in ma­ni­fes­tie­ren sich auch die po­li­ti­schen Trenn­li­ni­en. Die Lin­ke will ei­ne mög­lichst um­fas­sen­de staat­lich ga­ran­tier­te so­zia­le Si­cher­heit von der Wie­ge bis zur Bah­re und nimmt da­für Ein­schrän­kun­gen für die In­di­vi­du­en in Kauf. Das ist um­ge­kehrt den bür­ger­li­chen und li­be­ra­len Kräf­ten ein Gräu­el; für sie steht ei­ne mög­lichst gros­se Hand­lungs­frei­heit des Ein­zel­nen zu­oberst auf der Wer­te­ska­la. Sie set­zen sich ge­gen die staat­li­che Be­vor­mun­dung des In­di­vi­du­ums zur Wehr.

Die zwei­te Grat­wan­de­rung be­trifft die Fi­nan­zie­rung der So­zi­al­ver­si­che­run­gen. Sie geht letzt­lich zu­las­ten der Wirt­schaft und der Kon­su­men­ten. Stei­gen­de So­zi­al­las­ten für die Un­ter­neh­men und die Kon­su­men­ten, sei es über di­rek­te So­zi­al­bei­trä­ge oder über Steu­ern, schrän­ken über hö­he­re Kos­ten grund­sätz­lich die Wett­be­werbs­fä­hig­keit der Wirt­schaft ein und brem­sen da­mit Wachs­tum und Wohl­stand. Zu ho­he Bei­trä­ge oder Steu­ern sind auch zu­gleich An­reiz zu mehr Schwarz­ar­beit und un­ter­gra­ben die Steu­er­mo­ral. Ins­ge­samt ist klar, dass nur ei­ne star­ke Wirt­schaft ei­nen star­ken und leis­tungs­fä­hi­gen So­zi­al­staat tra­gen kann.

Pro­blem De­mo­gra­fie

Zu die­sen grund­sätz­li­chen Pro­ble­men kommt ein stets schwie­ri­ger wer­den­des Um­feld hin­zu, das die Hand­lungs­spiel­räu­me emp­find­lich ein­engt. Da­zu ge­hört in den In­dus­trie­län­dern in ers­ter Li­nie die Al­te­rung der Be­völ­ke­rung. Der Pro­zess ist nicht neu, aber er wird sich in den kom­men­den Jah­ren erst rich­tig ak­zen­tu­ie­ren. Das hat di­rek­te Aus­wir­kun­gen auf die Al­ters­vor­sor­ge. Im Um­la­ge­ver­fah­ren der AHV müs­sen im­mer we­ni­ger Er­werbs­tä­ti­ge für im­mer mehr Rent­ner auf­kom­men. Be­trof­fen ist auch die zwei­te Säu­le mit dem Ka­pi­tal­de­ckungs­ver­fah­ren. We­gen der stets stei­gen­den Le­bens­er­war­tung müs­sen die an­ge­spar­ten Gel­der für mehr Ren­ten­jah­re aus­rei­chen.

Die de­mo­gra­fi­schen Än­de­run­gen wir­ken sich auch auf die Kran­ken­ver­si­che­run­gen aus. Der Gross­teil der von ei­ner Per­son in ih­rem Le­bens­ver­lauf ver­ur­sach­ten Ge­sund­heits­kos­ten fällt in den letz­ten Le­bens­jah­ren an. Die Al­te­rung wird da­mit zu ei­nem der we­sent­li­chen kos­ten­trei­ben­den Fak­to­ren des Ge­sund­heits­we­sens. Sie hat auch für den Ar­beits­markt Kon­se-

So­zi­al­leis­tun­gen nach Funk­tio­nen quen­zen: Mit­tel­fris­tig sinkt das Po­ten­zi­al an Er­werbs­tä­ti­gen. Das Pro­blem der Zu­kunft sind nicht wach­sen­de Hee­re von Ar­beits­lo­sen, son­dern in der Ten­denz ein Ar­beits­kräf­te­man­gel. Das hat Aus­wir­kun­gen auf die Lohn­ent­wick­lung wie auch auf die Zu­wan­de­rung von Ar­beits­kräf­ten.

Er­schwe­rend ins Ge­wicht fal­len zu­dem die ver­än­der­ten Ren­di­teent­wick­lun­gen an den Ka­pi­tal­märk­ten. Dem Ver­mö­gens­er­trag kommt bei den ho­hen An­la­ge­vo­lu­men in der be­ruf­li­chen Vor­sor­ge und auch in der AHV ei­ne er­heb­li­che Be­deu­tung zu. Es zeigt sich, dass die Ren­di­te si­che­rer An­la­gen, et­wa Bun­des­ob­li­ga­tio­nen, seit Jah­ren ste­tig sinkt. Wenn sich die­ser Trend fort­set­zen soll­te, wer­den sich die de­mo­gra­fie­be­ding­ten Fi­nan­zie­rungs­eng­päs­se in der Al­ters­vor­sor­ge da­durch zu­sätz­lich ver­schär­fen. Schliess­lich ha­ben sich auch die ge­samt­wirt­schaft­li­chen Wachs­tums- aus­sich­ten ver­schlech­tert, wo­durch die Gestal­tungs­spiel­räu­me der öf­fent­li­chen Haus­hal­te en­ger ge­wor­den sind.

Die­se ver­än­der­ten Rah­men­be­din­gun­gen ins­ge­samt wer­den zu Eng­pass­fak­to­ren der wei­te­ren Ent­wick­lung des So­zi­al­staats. Die wich­tigs­ten Trä­ger der So­zi­al­ver­si­che­run­gen sind dar­auf je­doch nicht vor­be­rei­tet: Das gilt vor al­lem für die AHV, die be­ruf­li­che Vor­sor­ge und das Ge­sund­heits­we­sen. In die­sen drei Be­rei­chen be­steht aku­ter Hand­lungs­be­darf, ent­spre­chen­de ge­setz­ge­be­ri­sche Vor­ha­ben sind zu­min­dest zum Teil un­ter­wegs. Sie sind Ge­gen­stand der wei­te­ren Bei­trä­ge die­ser Se­rie zur so­zia­len Si­cher­heit in der Schweiz in den kom­men­den Wo­chen.

ALV und IV ver­schul­det

Neu aus­ge­rich­tet wer­den konn­te die Ar­beits­lo­sen­ver­si­che­rung (ALV). Die Re­vi­si­on wur­de im April 2011 in Kraft ge­setzt. Sie war nö­tig ge­wor­den, weil die ALV enor­me De­fi­zi­te und Schul­den auf­ge­häuft hat­te. Sie war auf ei­nen Durch­schnitt von 100 000 Ar­beits­lo­sen pro Jahr aus­ge­rich­tet. Die­se An­nah­me war je­doch zu ge­ring. Die Schul­den bei der Bun­dest­re­so­re­rie türm­ten sich bis En­de 2011 auf 6 Mrd. Fr. auf.

In der Re­vi­si­on wur­den die Bei­trags­sät­ze er­höht und für ho­he Sa­lä­re ein So­li­da­ri­täts­bei­trag von ei­nem zu­sätz­li­chen Lohn­pro­zent ein­ge­führt. Die Rech­nung soll­te nun bei ei­nem Durch­schnitt von 130 000 Ar­beits­lo­sen aus­ge­gli­chen sein. Da 2012 aber im Schnitt mit 143 000 Ar­beits­lo­sen ge­rech­net wird, wer­den die Schul­den wie­der auf 7 Mrd. Fr. stei­gen.

Noch nicht ganz ab­ge­schlos­sen ist die Sa­nie­rung der In­va­li­den­ver­si­che­rung. Ihr Schul­den­berg ist mit rund 15 Mrd. Fr. un­gleich hö­her. Die Schul­den wer­den ge­tra­gen vom Ahv-fonds – und höh­len ihn ste­tig aus. All­zu lan­ge wur­den die Pro­ble­me der IV her­un­ter­ge­spielt, die Po­li­tik hat den enor­men Schul­den­berg aus­ge­klam­mert. Im­mer­hin wur­de vor ei­ni­gen Jah­ren ein mehr­stu­fi­ger Sa­nie­rungs­plan be­schlos­sen. In der 5. Iv-re­vi­si­on wur­de das Schwer­ge­wicht auf die Wie­der­inte­gra­ti­on in den Ar­beits­markt ge­legt. Die­se Re­vi­si­on ist in Kraft.

Als nächs­ter Schritt folg­te ei­ne be­fris­te­te Zu­satz­fi­nan­zie­rung zu­las­ten der Mehr­wert­steu­er. Sie soll­te da­für sor­gen, dass die Rech­nung zu­nächst aus­ge­gli­chen aus­ge­stal­tet wer­den kann und der AHVFonds nicht wei­ter be­las­tet wird. Gleich­zei­tig wur­de be­schlos­sen, für die IV ei­nen ei­ge­nen Fonds mit ei­ge­nem Ver­mö­gen zu schaf­fen. Die­ser Fonds ar­bei­tet nun seit ei­nem Jahr.

In der 6. Re­vi­si­on – drit­ter Sa­nie­rungs­schritt – geht es im ers­ten Teil dar­um, die Ein­glie­de­rungs­mass­nah­men aus­zu­bau­en. Die­ser Teil wur­de vom Par­la­ment be­schlos­sen. Der zwei­te, noch nicht ab­ge­schlos­se­ne Teil um­fasst vor al­lem Spar­mass­nah­men und ist da­mit po­li­tisch heiss um­strit­ten. Im Zu­ge der par­la­men­ta­ri­schen Ar­bei­ten wur­de das Spar­ziel im­mer wei­ter re­du­ziert, es um­fasst heu­te noch rund ein Drit­tel des ur­sprüng­lich an­vi­sier­ten Vo­lu­mens. Die­ser letz­te Schritt der Sa­nie­rung scheint ge­fähr­det – und stellt da­mit das gan­ze Re­form­pa­ket in Fra­ge. Noch gar kei­ne Fort­schrit­te er­zielt wur­den in der Un­fall­ver­si­che­rung. Ein ers­ter Re­form­an­lauf ist ge­schei­tert, das Ge­schäft liegt der­zeit wie­der beim Bun­des­rat.

Na­gel­pro­be

Die Gross­bau­stel­len – AHV, BVG, KVG – wer­den zu ei­ner Na­gel­pro­be für die Re­form­fä­hig­keit des So­zi­al­staats Schweiz. Es muss ge­lin­gen, die­se gros­sen Ver­si­che­rungs­wer­ke auf die ver­än­der­ten Rah­men­be­din­gun­gen aus­zu­rich­ten. Die da und dort prak­ti­zier­te Ver­wei­ge­rungs­po­li­tik, die schon nur die Ef­fek­te der Al­te­rung als sol­che an­zwei­felt, führt nicht wei­ter.

In der Wei­ter­ent­wick­lung des So­zi­al­staats drängt sich ein Pa­ra­dig­men­wech­sel auf: Die Zei­ten des un­ge­hemm­ten Wachs­tums sind vor­bei, der so­zi­al­po­li­ti­sche Wunsch­be­darf kann nicht mehr im Zen­trum ste­hen. Die Fra­ge ist viel­mehr, was un­ter den ver­än­der­ten Vor­aus­set­zun­gen noch fi­nan­zier­bar ist. Ziel muss sein, den So­zi­al­staat mög­lichst auf dem heu­ti­gen Ni­veau zu si­chern – schon die­se Her­aus­for­de­rung ist gross und teu­er ge­nug.

Der So­zi­al­staat Schweiz sorgt für Al­te, Kran­ke und In­va­li­de. Die So­zi­al­leis­tungs­quo­te ge­mes­sen am Brut­to­in­land­pro­dukt steigt ste­tig.

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