Die AHV ist ein aku­ter Sa­nie­rungs­fall

SCHWEIZ Kern des Drei­säu­len­prin­zips – De­mo­gra­fie bringt Fi­nan­zen aus dem Gleich­ge­wicht – 12. Ahv-re­vi­si­on un­ter Zeit­druck – Zwei­ter Teil ei­ner vier­tei­li­gen Se­rie

Finanz und Wirtschaft - - SERIE: SOZIALVERSICHERUNG - PE­TER MORF

DHis­to­ri­sches Werk

ie Al­ters- und Hin­ter­las­se­nen­ver­si­che­rung AHV hat ei­ne be­weg­te, 64-jäh­ri­ge Ge­schich­te hin­ter sich – und ei­ne un­si­che­re Zu­kunft vor sich. Das im Kern zu lö­sen­de Pro­blem be­steht in den Fol­gen der Al­te­rung der Be­völ­ke­rung. Die­ser un­um­kehr­ba­re de­mo­gra­fi­sche Pro­zess führt die AHV in ih­rer heu­ti­gen Form an die Gren­zen der Fi­nan­zier­bar­keit – und dar­über hin­aus, wenn kei­ne Re­for­men er­grif­fen wer­den.

Die AHV ist gleich­sam der Kern des Drei­säu­len­kon­zepts in der Al­ters­vor­sor­ge. Sie spannt für al­le Bür­ger ein Si­cher­heits­netz für das Al­ter auf. Zu­sam­men mit der zwei­ten Säu­le, der be­ruf­li­chen Vor­sor­ge, soll sie für den Ein­zel­nen rund 60% des letz­ten Loh­nes er­rei­chen und so die Fort­füh­rung der ge­wohn­ten Le­bens­hal­tung er­mög­li­chen. Dar­über hin­aus­ge­hen­de Be­dürf­nis­se sol­len über die drit­te Säu­le, die pri­va­te Vor­sor­ge, ge­deckt wer­den. Die AHV wur­de auf den 1. Ja­nu­ar 1948 in Kraft ge­setzt. Schon im Jahr 1925 je­doch wur­de mit ei­nem ent­spre­chen­den Ver­fas­sungs­ar­ti­kel die Ein­füh­rung ei­ner AHV be­schlos­sen. 1931 ver­warf das Volk ei­ne ers­te Vor­la­ge. In sei­ner Neu­jahrs­an­spra­che 1944 ver­sprach der da­ma­li­ge frei­sin­ni­ge Bun­des­prä­si­dent Walt­her Stampf­li dem Volk die Ein­füh­rung der AHV auf den 1. Ja­nu­ar 1948. Ob­wohl der Plan ehr­gei­zig war, er­reich­te Stampf­li das Ziel – die AHV wur­de am vor­ge­se­he­nen Da­tum in Kraft ge­setzt. Dem Er­eig­nis war 1947 ei­ne wahr­haft his­to­ri­sche Volks­ab­stim­mung vor­aus­ge­gan­gen: Mit ei­ner Stimm­be­tei­li­gung von 80% stimm­ten 79,3% der Stim­men­den der Vor­la­ge zu.

Die AHV ist nach dem Um­la­ge­prin­zip fi­nan­ziert. Grund­sätz­lich wer­den die Ren­ten über die ein­ge­hen­den Bei­trä­ge der Ar­beit­ge­ber und der Ar­beit­neh­mer fi­nan­ziert. Das Prin­zip ba­siert da­mit auf der So­li­da­ri­tät zwi­schen den Ge­ne­ra­tio­nen. Es ist al­ler­dings nicht sau­ber um­ge­setzt, denn der Bund ist zu ei­nem wich­ti­gen Zah­ler ge­wor­den: Er steu­ert 19,6% der Ein­nah­men bei. 2010 ent­sprach dies ei­nem Be­trag von 7,2 Mrd. Fr. Hin­zu ka­men 0,8 Mehr­wert­steu­er­pro­zen­te, ent­spre­chend gut 2,2 Mrd. Fr., so­wie 381 Mio. Fr. aus der Spiel­ban­ken­ab­ga­be.

Da­mit zahl­te die Eid­ge­nos­sen­schaft ins­ge­samt rund 9,8 Mrd. Fr. an die AHV, ent­spre­chend ei­nem Vier­tel der Ein­nah­men im Jahr 2010 von 38,5 Mrd. Fr. Durch­bro­chen wur­de das Um­la­ge­prin­zip auch 2007, als der Bund der AHV gut 7 Mrd. Fr. Er­trag aus den Gold­ver­käu­fen der Na­tio­nal­bank über­wies.

Drü­cken­de Schul­den der IV

Schon bald nach der Ein­füh­rung der AHV 1948 folg­te die ers­te Re­vi­si­on des So­zi­al­werks im Jahr 1951. Sie lei­te­te ei­ne Pha­se der stür­mi­schen Ent­wick­lung der AHV ein. So stie­gen die Aus­ga­ben der Ver­si­che­rung von 127 Mio. Fr. im Grün­dungs­jahr auf nicht we­ni­ger als 36,6 Mrd. Fr. 2010. In den Ahv-re­vi­sio­nen vier (1957) und sechs (1964) wur­de das Ren­ten­al­ter für die Frau­en ge­senkt. Ur­sprüng­lich lag es, wie das der Män­ner, auf 65 Jah­ren. In der vier­ten Re­vi­si­on wur­de es auf 63 Jah­re ge­senkt und in der sechs­ten auf 62.

Hin­ter­grund war die aus­ge­zeich­ne­te fi­nan­zi­el­le La­ge der AHV. So be­trug der Ahv-fonds, in dem das Ver­mö­gen der AHV liegt, 1956 das Zehn­fa­che ei­ner Jah­res­aus­ga­be. Die Ver­tei­lung von Pri­vi­le­gi­en bot sich den Po­li­ti­kern da­mals ge­ra­de­zu an. In der 1997 in Kraft ge­tre­te­nen 10. Re­vi­si­on wur­den die­se Pri­vi­le­gi­en teil­wei­se rück­gän­gig ge­macht, das Ren­ten­al­ter für die Frau­en wur­de schritt­wei­se auf 64 Jah­re er­höht. Bleibt nun­mehr die Er­hö­hung auf 65 Jah­re, die heiss um­strit­ten ist – aber im Grun­de ei­ne Selbst­ver­ständ­lich­keit sein soll­te.

Heu­te er­scheint die AHV zu­min­dest auf den ers­ten Blick ge­sund: 2010 er­reich­te sie al­lein ei­nen Über­schuss von knapp 1,9 Mrd. Nimmt man die Rech­nun­gen der In­va­li­den­ver­si­che­rung (IV) und der Er­werbs­er­satz­ord­nung (EO) hin­zu, die bis und mit 2010 auch über den Ahv-fonds ab­ge­rech­net wur­den, sieht die La­ge schlech­ter aus: We­gen der De­fi­zi­te in IV und EO re­sul­tier­te ein Über­schuss von nur noch 250 Mio. Fr.

Auf den zwei­ten Blick tre­ten die Pro­ble­me klar zu Ta­ge: Das Er­geb­nis der AHV hat sich im Ver­gleich zum Vor­jahr mar­kant ver­schlech­tert. Das Um­la­ge­er­geb­nis (oh­ne An­la­ge­er­trag) ist im Vor­jah­res­ver­gleich 40,8% auf noch 644 Mio. Fr. ge­schmol­zen. Das An­la­ge­er­geb­nis hat sich auf 1 Mrd. Fr. mehr als hal­biert.

Der als Si­cher­heit die­nen­de Ahv-fonds muss ge­mäss ge­setz­li­cher Vor­ga­be ei­ne Jah­res­aus­ga­be der AHV de­cken. Er er­reich­te En­de 2010 ei­nen Stand von 45,6 Mrd. Fr. und er­füll­te die An­for­de­rung bei Aus­ga­ben von 36,6 Mrd. an sich noch lo­cker. Die­se Zah­len gilt es al­ler­dings zu re­la­ti­vie­ren. Mass­geb­lich zur De­ckung all­fäl­li­ger künf­ti­ger Ver­lus­te sind die vor­han­de­nen flüs­si­gen Mit­tel in der Bi­lanz. Die­se aber sind we­sent­lich ge­rin­ger. Ers­tens wird die auf­ge­lau­fe­ne Schuld der IV von 15 Mrd. Fr. vom Ahv-fonds ge­tra­gen. Die­ser Be­trag hat der­zeit ei­nen Geld­wert von null. Hin­zu kom­men 5,5 Mrd. Fr., die in den So­zi­al­wer­ken ge­bun­den und auch nicht flüs­sig sind.

En­de 2010 be­lie­fen sich die re­le­van­ten flüs­si­gen Mit­tel in der Ahv-bi­lanz da­mit auf 25,2 Mrd. Fr. Sie ver­moch­ten das Auf­wand­to­tal von AHV, IV und EO nur noch zu 53,2% zu de­cken. Der Be­stand der flüs­si­gen Mit­tel be­trug per En­de 2011 rund 25,5 Mrd. Fr. Zieht man noch die er­wähn­ten rund 7 Mrd. Fr. aus den Gold­ver­käu­fen ab, liegt der De­ckungs­grad des Fonds noch nied­ri­ger – das ver­deut­licht die struk­tu­rel­len Pro­ble­me der AHV in dra­ma­ti­scher Art und Wei­se.

Das Kern­pro­blem der AHV ist die de­mo­gra­fi­sche Al­te­rung der Be­völ­ke­rung. Das heisst: Im­mer we­ni­ger Er­werbs­tä­ti­ge ha­ben für im­mer mehr Rent­ner zu sor­gen. Der Pro­zess lässt sich an­hand ei­ner ein­fa­chen Zahl il­lus­trie­ren. Im Grün­dungs­jahr

Um­la­ge­er­geb­nis bald ne­ga­tiv der AHV mach­te der An­teil der über 65-jäh­ri­gen Per­so­nen ge­mes­sen an de­nen zwi­schen 20 und 64 Jah­ren – al­so am To­tal der Er­werbs­tä­ti­gen – 15,6% aus. Das hat sich in der Zwi­schen­zeit gründ­lich ge­än­dert: Im Jahr 2010 er­reich­te der An­teil der über 64-Jäh­ri­gen schon 28%. Ge­mäss den ak­tu­el­len Be­völ­ke­rungs­per­spek­ti­ven setzt sich die­ser Pro­zess be­schleu­nigt fort: Bis 2030 steigt der An­teil der Äl­te­ren auf rund 42% und dürf­te bis 2040 gar 50% über­stei­gen. Das heisst, dass dann­zu­mal zwei Er­werbs­tä­ti­ge für ei­nen Rent­ner auf­kom­men müs­sen. Es be­darf kei­ner wei­te­ren Er­läu­te­rung, dass die Be­las­tung für den ein­zel­nen Er­werbs­tä­ti­gen im Ver­gleich zu heu­te mar­kant stei­gen wird.

In­ter­na­tio­na­les Phä­no­men

Die Be­völ­ke­rungs­pro­gno­sen sind selbst auf ei­ne der­art lan­ge Frist recht zu­ver­läs­sig: Die in zwan­zig bis dreis­sig Jah­ren das Pen­si­ons­al­ter er­rei­chen­den Per­so­nen ma­chen heu­te ei­nen Gross­teil des Be­stands an Er­werbs­tä­ti­gen aus. Die An­zahl der nach­rü­cken­den jun­gen Men­schen lässt sich et­was we­ni­ger zu­ver­läs­sig er­rech­nen, doch sind die Ge­bur­ten­ra­ten er­fah­rungs­ge­mäss recht trä­ge und ve­rän­dern sich nur in län­ge­ren Zeit­ab­stän­den mar­kant. Die ins Er­werbs­le­ben nach­rü­cken­den Ge­ne­ra­tio­nen sind klei­ner als die der neu­en Rent­ner, das Ver­hält­nis ver­schlech­tert sich.

Die Schweiz ist nicht das ein­zi­ge Land, das mit dem Phä­no­men der Al­te­rung zu kämp­fen hat. Al­le west­li­chen In­dus­trie­staa­ten sind da­von be­trof­fen. So ha­ben bis­her 18 von 34 Oecd-län­dern das Ren­ten­al­ter schon er­höht oder pla­nen, das zu tun. Die Schweiz hat mit der Er­hö­hung des Frau­en­al­ters auf 64 Jah­re ei­nen ers­ten Schritt ge­tan, der je­doch bei wei­tem nicht aus­reicht.

Die künf­ti­ge Ent­wick­lung der AHV hängt von wei­te­ren Fak­to­ren ab, die we­ni- ger ein­fach zu pro­gnos­ti­zie­ren sind. Es ist dies zu­nächst die all­ge­mei­ne wirt­schaft­li­che Ent­wick­lung, von der die Hö­he der Bei­trä­ge an die AHV ab­hängt. Hin­zu kommt der Er­trag aus der An­la­ge der li­qui­den Mit­tel von der­zeit gut 25 Mrd. Fr. Der Trend ist hier klar rück­läu­fig, denn ri­si­ko­ar­me Pa­pie­re wer­fen ste­tig we­ni­ger Er­trag ab. 2011 konn­te der Ahv-fonds denn auch le­dig­lich ei­ne schma­le Ge­samt­ren­di­te von 1,2% rea­li­sie­ren (vgl. FUW Nr. 13 vom 15. Fe­bru­ar).

Schliess­lich hängt die Ent­wick­lung der AHV von der Mi­gra­ti­on ab. Die­ser Fak­tor ist kaum pro­gnos­ti­zier­bar, weil po­li­tisch be­stimmt. Die Zu­wan­de­rung gut aus­ge­bil­de­ter Ar­beits­kräf­te aus dem Eu-raum in den ver­gan­ge­nen Jah­ren hat die AHV spür­bar ent­las­tet, denn die Zahl der Er­werbs­tä­ti­gen hat sich ver­grös­sert, oh­ne dass die Zahl der Rent­ner des­we­gen zu­ge­nom­men hät­te. Al­ler­dings sind die aus­län­di­schen Bei­trags­zah­ler von heu­te auch Rent­ner von mor­gen.

Die ge­nann­ten Ent­wick­lun­gen be­ein­flus­sen die Fi­nan­zen der AHV nach­hal­tig ne­ga­tiv. Das gilt auch an­ge­sichts der ge­nann­ten Un­si­cher­hei­ten. Der Ein­fluss des Al­te­rungs­pro­zes­ses ist der­art macht­voll, dass er die an­de­ren Fak­to­ren so oder so über­la­gert. Ei­ne güns­ti­ge Wirt­schafts­ent­wick­lung oder ei­ne sub­stan­zi­el­le Zu­nah­me der Mi­gra­ti­on ver­mö­gen die Schwie­rig­kei­ten der Fi­nan­zie­rung le­dig­lich hin­aus­zu­zö­gern, nicht je­doch zu kom­pen­sie­ren.

Bald ro­te Zah­len

Nach den neus­ten Fi­nanz­per­spek­ti­ven dürf­te das Um­la­ge­er­geb­nis der AHV je nach ge­wähl­tem Sze­na­rio spä­tes­tens 2020 ne­ga­tiv wer­den. Rea­lis­ti­scher­wei­se und auf­grund der jüngs­ten Ent­wick­lun­gen ist je­doch mit ei­nem frü­he­ren Kip­pen zu rech­nen – wohl so um 2014 (vgl. Gra­fik). Das Um­la­ge­er­geb­nis wird ab dann höchst­wahr­schein­lich im Mi­nus blei­ben, und der zu er­war­ten­de An­la­ge­er­trag dürf­te schon bald kaum mehr aus­rei­chen, das zu kom­pen­sie­ren. Oh­ne Ge­gen­mass­nah­men be­ginnt der Fonds rasch zu schmel­zen und dürf­te spä­tes­tens ge­gen 2030 leer sein – und die AHV da­mit zah­lungs­un­fä­hig.

Trotz die­ser un­ge­müt­li­chen Per­spek­ti­ven ist die 11. Ahv-re­vi­si­on zur Sa­nie­rung des wich­tigs­ten So­zi­al­werks zwei Mal ge­schei­tert. Das ers­te Mal 2004 in der Volks­ab­stim­mung. Die zwei­te Auf­la­ge schei­ter­te sechs Jah­re spä­ter schon im Par­la­ment – ei­ne un­hei­li­ge Al­li­anz zwi­schen den Pol­par­tei­en SP und SVP ver­senk­te die Vor­la­ge in der Schluss­ab­stim­mung. Streit­punkt war die Fra­ge der so­ge­nann­ten so­zia­len Ab­fe­de­rung der Früh­pen­sio­nie­rung als Ge­gen­leis­tung für die Er­hö­hung des Ren­ten­al­ters der Frau­en auf 65 Jah­re. Die Vor­la­ge schlug mit ei­ner teil­wei­sen Ab­fe­de­rung den Weg des Kom­pro­mis­ses ein, es hät­te im­mer­hin ei­ne jähr­li­che Kos­ten­er­spar­nis von rund 500 Mio. Fr. re­sul­tiert. Der SP ging die­se Vor­la­ge zu we­nig weit und der SVP zu weit.

Zum Er­folg ver­dammt

Da­mit wur­de ei­ne wich­ti­ge Chan­ce ver­tan. Die Vor­la­ge hät­te in ers­ter Li­nie Zeit­ge­winn ge­bracht: Die dau­er­haf­te Sa­nie­rung der AHV wä­re un­ter ge­rin­ge­rem Zeit­druck mög­lich ge­we­sen. Nach die­sem Nein ist die be­vor­ste­hen­de 12. Re­vi­si­on nun zum Er­folg ver­dammt. Bis­her ist erst das wei­te­re Vor­ge­hen ei­ni­ger­mas­sen klar. Nach ers­ten breit ab­ge­stütz­ten Vor­be­rei­tungs­ge­sprä­chen sol­len bis En­de 2012 die Eck­wer­te der Re­form fi­xiert wer­den. 2013 soll dann ei­ne kon­kre­te Ver­nehm­las­sungs­vor­la­ge un­ter­brei­tet wer­den.

An­ge­sichts der fi­nan­zi­el­len Per­spek­ti­ven muss die Re­vi­si­on spä­tes­tens 2020 in Kraft tre­ten. Das ist ein ehr­gei­zi­ger Zeit­plan, denn er­fah­rungs­ge­mäss nimmt ei­ne Ahv-re­vi­si­on rund zehn Jah­re in An­spruch. Er­schwe­rend kommt hin­zu, dass die Lin­ke bis­her nicht die ge­rings­te Nei­gung zeigt, die düs­te­ren Per­spek­ti­ven der AHV bzw. ent­spre­chen­de Ge­gen­mass­nah­men zu ak­zep­tie­ren. Wie weit der neue In­nen­mi­nis­ter Alain Ber­set wil­lens und in der La­ge ist, sei­ne wi­der­spens­ti­gen Ge­nos­sen ins Boot zu ho­len, wird sich noch zei­gen müs­sen.

Die Vor­la­ge dürf­te in zwei Tei­le auf­ge­teilt wer­den: Die ei­ne Bot­schaft wird sich mit der fi­nan­zi­el­len Sa­nie­rung be­zie­hungs­wei­se Si­che­rung der AHV be­schäf­ti­gen. Da­bei kann es nur dar­um ge­hen, das Leis­tungs­ni­veau zu hal­ten, denn für ei­nen Aus­bau feh­len die Mit­tel. Das ist grund­sätz­lich auf zwei We­gen mög­lich: ent­we­der über die Be­schaf­fung zu­sätz­li­cher fi­nan­zi­el­ler Mit­tel oder über leis­tungs­sei­ti­ge Mass­nah­men. Ge­meint sind hier we­ni­ger Ren­ten­kür­zun­gen – sie dürf­ten po­li­tisch kaum rea­lis­tisch sein – als An­pas­sun­gen im Ren­ten­al­ter nach oben. Am wahr­schein­lichs­ten scheint ein Mix der zwei Mög­lich­kei­ten.

Zu­dem steht, ähn­lich der Schul­den­brem­se im Bun­des­haus­halt, die Ein­füh­rung ei­ner so­ge­nann­ten Fis­kal­re­gel zur De­bat­te. Sie sieht vor, dass bei Er­rei­chen ge­wis­ser Grenz­wer­te et­wa im Ahv-fonds au­to­ma­ti­sche Sa­nie­rungs­mass­nah­men ein­ge­lei­tet wer­den. Ein der­ar­ti­ges In­stru­ment soll auch ei­ne dis­zi­pli­nie­ren­de Wir­kung ha­ben in dem Sinn, dass Mass­nah­men ein­ge­lei­tet wer­den, be­vor der Au­to­ma­tis­mus zum Tra­gen kommt.

In ei­ner zwei­ten Bot­schaft soll die Mo­der­ni­sie­rung der Durch­füh­rung im Zen­trum ste­hen. Stich­wor­te hier­zu sind et­wa Fra­gen der Go­ver­nan­ce, des Ri­si­ko­ma­nage­ments, der Kon­trol­len so­wie der In­for­ma­tik.

Der Zeit­druck für die­se grund­le­gen­de Re­form ist hoch. Das Ziel ei­ner In­kraft­set­zung spä­tes­tens 2020 kann nur er­reicht wer­den, wenn die Par­tei­en dar­auf ver­zich­ten, auf dem Bu­ckel der AHV ihr ei­ge­nes po­li­ti­schen Süpp­chen zu ko­chen. Al­le müs­sen be­reit sein, Kom­pro­mis­se ein­zu­ge­hen, denn sonst ist die­ses wich­tigs­te So­zi­al­werk der Schweiz in sei­ner Exis­tenz ge­fähr­det. Im Fall ei­nes Schei­terns der Re­vi­si­on gibt es kei­nen Plan B, es wür­de nur noch der Weg der Ver­schul­dung of­fen­ste­hen – mit un­ab­seh­ba­ren Kon­se­quen­zen für die ge­sam­te Wirt­schaft.

Die AHV trägt da­zu bei, al­len Bür­gern ei­nen Le­bens­abend in Wür­de zu er­mög­li­chen. Da­mit das so bleibt, muss sie sa­niert wer­den.

Newspapers in German

Newspapers from Switzerland

© PressReader. All rights reserved.