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Finanz und Wirtschaft - - SERIE: SOZIALVERSICHERUNG -

ber hun­dert Jah­re dau­er­te die Ent­wick­lung zum heu­te be­währ­ten und vom Aus­land be­wun­der­ten Drei­säu­len­sys­tem. Die Grund­idee des Bun­des­ge­set­zes über die be­ruf­li­che Al­ters-, Hin­ter­las­se­nen- und In­va­li­den­vor­sor­ge (BVG) geht zu­rück ins 19. Jahr­hun­dert. Mit der In­dus­tria­li­sie­rung wuchs nicht nur die Be­völ­ke­rung, son­dern auch das Elend un­ter der Ar­bei­ter­schaft. Mit dem In­dus­trie­pro­le­ta­ri­at ver­brei­te­te sich Mas­sen­ar­mut. Die «so­zia­le Fra­ge» wur­de po­li­tisch mit der «Ar­bei­ter­fra­ge» gleich­ge­setzt ( Jürg H. Som­mer, «Das Rin­gen um so­zia­le Si­cher­heit in der Schweiz», 1978).

Zwar hielt die Bun­des­ver­fas­sung schon 1848 im Zweck­ar­ti­kel die «Be­för­de­rung der ge­mein­sa­men Wohl­fahrt» fest, doch an­ge­sichts von Kin­der­ar­beit und Vier­zehn­stun­den­ta­gen klaff­te ei­ne Lü­cke zwi­schen Ziel und Rea­li­tät. Erst um die Jahr­hun­dert­mit­te wur­de der so­zi­al rück­sichts­lo­se Fa­b­ri­kant lang­sam vom pa­tri­ar­cha­lisch den­ken­den Un­ter­neh­mer ab­ge­löst. Es ent­stan­den Hilfs­kas­sen, meist Kran­ken- oder Spar­kas­sen. 1880 gab es be­reits de­ren 1085. Ei­ne bun­des­recht­li­che Ge­setz­ge­bung wur­de nicht an­ge­strebt.

Dro­hen­de Volks­pen­si­on

Im Jahr 1969 for­der­te die Par­tei der Ar­beit mit ei­ner Initia­ti­ve die Ein­füh­rung ei­ner Volks­pen­si­on. Da­mit wä­ren die be­ste­hen­den 15 500 Vor­sor­ge­ein­rich­tun­gen mit rund 1,7 Mio. Ver­si­cher­ten ob­so­let ge­wor­den. Bloss noch et­wa ein Vier­tel der Be­schäf­tig­ten war da­mals nicht in ei­ner Pen­si­ons­kas­se (PK) ver­si­chert. Die Ver­ei­ni­gung von drei Volks­in­itia­ti­ven zum neu­en Bv-ar­ti­kel 34qua­ter ob­sieg­te und führ­te zum Drei­säu­len­sys­tem. «Wä­re das Ge­spenst der Volks­pen­si­on der Kom­mu­nis­ten nicht über den Köp­fen ge­han­gen, der brei­te Kon­sens un­ter den So­zi­al­part­nern, Par­tei­en, Ver­bän­den, Wirt­schaft, Wis­sen­schaft und Ge­sell­schaft wä­re wohl im Jah­re 1972 nicht zu­stan­de ge­kom­men» («25 Jah­re BVG», Hrsg. Wer­ner C. Hug, 2010). Bis das BVG 1985 in Kraft ge­setzt wer­den konn­te, dau­er­te es al­ler­dings noch drei­zehn Jah­re. Wie bei der Ge­setz­ge­bung zur AHV prall­ten die un­ter­schied­li­chen Po­si­tio­nen von Bau­ern und Ge­wer­be, Ge­werk­schaf­ten und Un­ter­neh­mern auf­ein­an­der.

Die ers­te Pk-sta­tis­tik 1987 er­fass­te 4237 re­gis­trier­te Kas­sen mit 3,2 Mio. Ver­si­cher­ten und ei­nem Ver­mö­gen von 160 Mrd. Fr. Bis 2009 schmolz die Zahl der re­gis­trier­ten Vor­sor­ge­ein­rich­tun­gen auf 1950. Heu­te wer­den 3,6 Mio. ak­ti­ve Ver­si­cher­te und fast 1 Mio. Rent­ner er­fasst, und das Ver­mö­gen (oh­ne Ver­si­che­rer) er­reicht rund 600 Mrd. Fr.

Ge­mäss Ar­ti­kel 1 BVG hät­te das Ge­setz nach zehn Jah­ren re­vi­diert wer­den müs­sen. Es fan­den Vor­ar­bei­ten be­son­ders zum The­ma ad­mi­nis­tra­ti­ve Ver­ein­fa­chun­gen statt, be­gnüg­te sich die Re­ge­lung der be­ruf­li­chen Vor­sor­ge vor Ein­füh­rung des BVG doch mit we­ni­gen Ar­ti­keln in Ob­li­ga­tio­nen­recht und Zi­vil­ge­setz­buch. Statt das Ge­setz zu ent­schla­cken, be­las­te­te der Ge­setz­ge­ber die zwei­te Säu­le je­doch mit neu­en Auf­ga­ben. Un­ter dem Druck von Bau­ge­wer­be und der Lin­ken wur­de der Al­ters­vor­sor­ge die För­de­rung von Wohn­ei­gen­tum über­tra­gen. Eben­so wur­de 1995 das Frei­zü­gig­keits­ge­setz in Kraft ge­setzt, das die Mo­bi­li­tät der Ar­beit­neh­men­den ver­ein­fach­te, doch die zwei­te Säu­le ver­kom­pli­zier­te.

Seit­her fol­gen sich Re­vi­sio­nen, die das Sys­tem be­las­ten, Schlag auf Schlag. So stell­te der Ge­setz­ge­ber im Jahr 2000 Re­geln zur Schei­dung auf, re­vi­dier­te die An­la­ge­vor­schrif­ten, be­schränk­te den Ein­kauf (2001), führ­te ei­nen all­ge­mei­nen Teil des So­zi­al­ver­si­che­rungs­rechts und ein Fu­si­ons­ge­setz ein (2003), än­der­te die Vor­schrif­ten über den Min­dest­zins (2003), stell­te mit der 1. Bvg-re­vi­si­on Re­geln zur Trans­pa­renz, zur Ge­winn­ver­tei­lung der Ver­si­che­rer (Le­gal Quo­te) auf und fi­xier­te den Um­wand­lungs­satz im Ge­setz (2004/5/6), schrieb Sa­nie­rungs­mass­nah­men vor (2005), än­der­te er­neut die An­la­ge­vor­schrif­ten (2009), schütz­te äl­te­re Ar­beit­neh­mer (2010) und er­höh­te die Zahl der Nor­men mit der Struk­tur­re­form (2011/12). Es ver­wun­dert nicht, dass an­ge­sichts die­ser Ge­set­zes­la­wi­nen das Volk das Ver­trau­en in die be­ruf­li­che Vor­sor­ge ver­lor und die Her­ab­set­zung des Um­wand­lungs­sat­zes in ei­ner Re­fe­ren­dums­ab­stim­mung deut­lich ab­lehn­te.

Ge­mäss der 1. Bvg-re­vi­si­on hat der Bun­des­rat ei­nen Be­richt zur Fest­le­gung des Um­wand­lungs­sat­zes zu er­stel­len. Die um­fang­rei­che Stu­die über die Zu­kunft der zwei­ten Säu­le liegt nun vor und ist in die An­hö­rung ge­schickt wor­den. Da­nach ob­liegt es dem Ge­setz­ge­ber, die ge­setz­ge­be­ri­schen Kon­se­quen­zen dar­aus zu zie­hen.

Im Zen­trum steht der Um­wand­lungs­satz (UWS). An­ge­sichts der stei­gen­den Le­bens­er­war­tung und des un­ter der Soll­ren­di­te lie­gen­den Er­trags auf den Ka­pi­tal­märk­ten drängt sich ei­ne Sen­kung die­ser Grös­se auf, de­ter­mi­niert sie doch die Hö­he der Al­ters­ren­te. Bis 2014 sinkt der UWS von ur­sprüng­lich 7,2 auf 6,8%. Ei­ne wei­te­re Re­duk­ti­on scheint nö­tig.

Heu­te gibt es et­wa ei­ne hal­be Mil­li­on Ver­si­cher­te, die nur im Ob­li­ga­to­ri­um, al­so mit ver­si­cher­ten Löh­nen von 83 520 Fr. mi­ni­mal ver­si­chert sind. Weil das BVG erst 2025 al­le Er­werbs­tä­ti­gen voll er­fasst ha­ben wird, er­rei­chen der­zeit zahl­rei­che Ar­beit­neh­mer kein Al­ter­s­ka­pi­tal, das über dem Bvg-al­ters­gut­ha­ben liegt. Sie be­fin­den sich häu­fig in ei­ner um­hül­len­den Kas­se, al­so in PK, die im Über­ob­li­ga­to­ri­um hö­he­re Löh­ne ver­si­chern. Sie rech­nen in­zwi­schen mit nied­ri­ge­ren UWS von bis zu 6%. So pro­fi­tie­ren die ge­rin­ge­ren Ein­kom­men vom ge­setz­lich ga­ran­tier­ten hö­he­ren UWS und vom Ka­pi­tal der hö­he­ren Löh­ne. Die­ser Um­ver­tei­lungs­ef­fekt wird auf jähr­lich 600 Mio. Fr. ge­schätzt. Be­zo­gen auf die rei­nen Bvg-kas­sen liegt die­se Sum­me al­ler­dings deut­lich tie­fer.

Di­ver­gie­ren­de An­sät­ze

Die Lö­sungs­an­sät­ze klaf­fen weit aus­ein­an­der. Da­bei ist zu be­ach­ten, dass das BVG nur das Ob­li­ga­to­ri­um um­fasst. Stets müs­sen so­mit die Aus­wir­kun­gen der Min­dest­re­ge­lung auf das gan­ze Sys­tem und auf den Ar­beits­markt eru­iert wer­den. Da­bei stel­len sich heik­le Pro­ble­me: Soll das Ren­ten­al­ter er­höht wer­den? Soll der Ko­or­di­na­ti­ons­ab­zug wei­ter ge­senkt wer­den, da­mit klei­ne­re Ein­kom­men eben­falls Bei­trä­ge be­zah­len? Soll der Spar­pro­zess frü­her be­gin­nen? Soll ei­ne Min­dest­ga­ran­tie für die Ren­te fi­xiert und ein va­ria­bler Ren­ten­zu­schlag ge­währt wer­den?

Lin­ke Krei­se ver­lan­gen gar die Um­wand­lung der pri­vat­wirt­schaft­lich or­ga­ni­sier­ten be­ruf­li­chen Vor­sor­ge in ei­ne So­zi­al­ver­si­che­rung, al­so die Ver­staat­li­chung des Ob­li­ga­to­ri­ums und da­mit ei­ne Ein­heits­kas­se. Was ge­schieht dann mit dem Über­ob­li­ga­to­ri­um? Hät­ten die Ar­beit­ge­ber dann noch ein In­ter­es­se an ei­ner frei­wil­li­gen be­ruf­li­chen Vor­sor­ge? Er­lebt da­mit die De­bat­te über die freie Pen­si­ons­kas­sen­wahl ei­ne Re­nais­sance?

Pen­si­ons­kas­sen­ex­per­ten ha­ben die Ent­wick­lung der Le­bens­er­war­tung sta­tis­tisch ei­ni­ger­mas­sen im Griff, auch wenn im De­tail un­ter­schied­li­che An­sich­ten über die «rich­ti­gen» Da­ten be­ste­hen. Pro­ble­me bie­tet der drit­te Bei­trags­zah­ler, der Ka­pi­tal­markt. Das Zins­ni­veau sinkt, und die Ka­pi­tal­er­trä­ge lie­gen un­ter der Soll­ren­di­te von 3,5 bis 4,5%. Der Ge­setz­ge­ber hat die Kon­trol­len zur An­la­ge­tä­tig­keit zwar ver­schärft, doch die Un­be­re­chen­bar­keit der Kapitalmärkte bleibt er­hal­ten.

Die pri­va­ten PK ha­ben das Auf und Ab der Bör­sen in den ver­gan­ge­nen Jah­ren recht gut über­stan­den (vgl. Gra­fik). Die öf­fent­lich-recht­li­chen Kas­sen mit Staats­ga­ran­tie blei­ben in die­ser Be­trach­tung aus­ge­klam­mert, da sie ei­ner Spe­zi­al­ge­setz­ge­bung un­ter­ste­hen. An­ge­sichts der Deckungsgrade von rund 120% En­de des ver­gan­ge­nen Jahr­hun­derts ha­ben ei­ni­ge PK Bei­trags­fe­ri­en oder Leis­tungs­ver­bes­se­run­gen ge­währt. Das räch­te sich An­fang des neu­en Jahr­tau­sends. Die Wert­schwan­kungs­re­ser­ven schmol­zen, vie­le PK muss­ten Sa­nie­rungs­mass­nah­men er­grei­fen.

Mit ei­nem blau­en Au­ge er­hol­ten sich die Kas­sen von 2004 bis 2007 et­was. Al­ler­dings ge­riet 2008 wie­der mehr als die Hälf­te in Schief­la­ge. In den Fol­ge­jah­ren blieb die not­wen­di­ge Er­ho­lung aus. Die Wert­schwan­kungs­re­ser­ven er­reich­ten die er­for­der­li­chen 15 bis 20% nicht mehr. En­de 2011 dürf­te nach Schät­zung des BSV zwar die deut­li­che Mehr­heit der oh­ne Staats­ga­ran­tie ope­rie­ren­den PK ge­deckt sein, die Leis­tungs­ver­pflich­tun­gen las­ten aber im­mer schwe­rer. Kas­sen mit vie­len Rent­nern ge­ra­ten in die Bre­douil­le.

Er­langt die kurz­fris­ti­ge fi­nan­zi­el­le Si­che­rung der zwei­ten Säu­le höchs­te Prio­ri­tät oder ist aus lang­jäh­ri­ger Op­tik (vier­zig Jah­re Auf­bau, zwan­zig Jah­re Ren­te) zu er­war­ten, dass sich Hö­hen und Tie­fen über ei­nen An­la­ge­ho­ri­zont von sech­zig Jah­ren aus­glei­chen? Je nach Sicht­wei­se re­sul­tie­ren un­ter­schied­li­che ge­setz­ge­be­ri­sche Fol­ge­run­gen.

Zen­tra­le So­li­da­ri­tät

Der in der jüngs­ten Struk­tur­re­form ent­hal­te­ne ge­setz­ge­be­ri­sche Per­fek­tio­nis­mus, aber auch die neue Or­ga­ni­sa­ti­on von Ober­und Di­rekt­auf­sicht kön­nen die­se zen­tra­len Her­aus­for­de­run­gen nicht lö­sen. Das Ka­pi­tal­de­ckungs­ver­fah­ren bleibt auf die So­li­da­ri­tät der So­zi­al­part­ner und der Ar­beit­ge­ber an­ge­wie­sen. Ge­rät sie un­ter Druck und wer­den die bei Sa­nie­run­gen hilf­rei­chen pa­tro­na­len Wohl­fahrts­fonds ge­setz­lich nicht ent­las­tet, flaut das In­ter­es­se der Un­ter­neh­mer an der zwei­ten Säu­le ab.

Im Ge­gen­satz zu pri­va­ten PK dür­fen Le­bens­ver­si­che­rer nie in Un­ter­de­ckung fal­len. Weil sie auf Ge­winn an­ge­wie­sen sind und vie­le rei­ne Bvg-kas­sen füh­ren, wir­ken ho­her UWS und nied­ri­ge Ren­di­ten un­mit­tel­bar auf die Er­folgs­rech­nung. Die­se ge­fähr­li­che Mix­tur wird die De­bat­ten über die Ge­winn­auf­tei­lung zwi­schen

Ent­wick­lung der ka­pi­tal­ge­wich­te­ten Deckungsgrade 2004–2011 Ver­si­che­rern und an­ge­schlos­se­nen PK wohl noch ver­schär­fen. Die ei­nen ver­lan­gen, dass das Ver­fas­sungs­ziel von 60% des letz­ten Loh­nes als ga­ran­tier­te Ren­te aus der ers­ten und der zwei­ten Säu­le für klei­ne Löh­ne er­höht wird, sei es über die AHV oder das BVG. An­de­re for­dern ei­ne ga­ran­tier­te Min­dest­ren­te oder ver­wei­sen auf die drit­te Säu­le. Ge­mäss BVG be­steht zu­dem nach wie vor die Mög­lich­keit, im Ob­li­ga­to­ri­um ein Vier­tel des Al­ter­s­ka­pi­tals bar statt als Ren­te zu be­zie­hen. Ver­tra­gen sich die­se Re­ge­lun­gen mit dem Ver­fas­sungs­ziel? Wi­der­spricht ein Ka­pi­tal­be­zug der Idee der Al­ters­si­che­rung über Ren­te?

Die­se und wei­te­re The­men wie Teil­li­qui­da­ti­on, Trans­pa­renz, Min­dest­zins, Ver­wal­tungs­kos­ten, pa­ri­tä­ti­scher Stif­tungs­rat mit oder oh­ne Rent­ner, in­ter­na­tio­na­le Rech­nungs­le­gungs­nor­men, bi­la­te­ra­le So­zi­al­ver­si­che­rungs­ver­trä­ge wer­den die Bran­che so­wie Bun­des­rat und Par­la­ment be­schäf­ti­gen. Ei­ne frucht­ba­re Wei­ter­ent­wick­lung der be­ruf­li­chen Vor­sor­ge muss pri­mär mit ei­ner Ent­schla­ckung und ei­ner Kom­bi­na­ti­on von Mass­nah­men auf der Bei­trags- wie auf der Leis­tungs­sei­te ins Au­ge ge­fasst wer­den.

Geht der Trend in Rich­tung mehr Vor­schrif­ten, be­steht die Ge­fahr, dass die Un­ter­neh­mer ihr In­ter­es­se an der pa­tro­na­len Ver­ant­wor­tung ver­lie­ren und ih­re PK ei­ner Le­bens­ver­si­che­rung über­ge­ben. Die be­ruf­li­che Vor­sor­ge steht am Schei­de­weg. Po­li­tik und Sou­ve­rän müs­sen die 1972 ge­stell­te Fra­ge, ob Volks­pen­si­on oder Drei­säu­len­sys­tem in pri­vat durch­ge­führ­ter zwei­ter Säu­le mit So­li­da­ri­tä­ten und pa­ri­tä­ti­scher Ver­wal­tung, er­neut be­ant­wor­ten. Wer­ner C. Hug, Pu­bli­zist und Pk-be­ra­ter, war Chef­re­dak­tor Schwei­zer Ver­si­che­rung, AWP So­zia­le Si­cher­heit, Bern.

So be­schau­lich der drit­te Le­bens­ab­schnitt im Ide­al­fall ist, so kom­pli­ziert sind die Re­geln der be­ruf­li­chen Vor­sor­ge, die den Ge­nuss erst er­mög­licht.

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