Ban­ken­sa­nie­rung durch Bail-in

Finanz und Wirtschaft - - MEINUNG - DIRK NIE­PELT

Bei ei­ner Zwangs­um­wand­lung von Ver­bind­lich­kei­ten in Ei­gen­ka­pi­tal «müss­ten» volks­wirt­schaft­lich be­deu­ten­de Ban­ken selbst dann kei­ne staat­li­che Hil­fe mehr in An­spruch neh­men, wenn sie trotz stren­ge­rer Vor­sichts­mass­nah­men schei­ter­ten.

Vor dem Hin­ter­grund der Fi­nanz­kri­se so­wie weit ver­brei­te­ten Un­be­ha­gens über die staat­lich sub­ven­tio­nier­te Ret­tung von Ban­ken hat sich ein Kon­sens her­aus­ge­bil­det, wo­nach die All­ge­mein­heit in Zu­kunft nicht mehr im glei­chen Mas­se zur Ret­tung von Fi­nanz­in­sti­tu­ten bei­tra­gen soll wie wäh­rend der ver­gan­ge­nen Jah­re. Vie­ler­orts wur­den dem­ent­spre­chend die Ei­gen­ka­pi­tal- und Li­qui­di­täts­vor­schrif­ten für Ban­ken mit dem Ziel ver­schärft, die Wahr­schein­lich­keit zu ver­rin­gern, dass ein In­sti­tut in Schief­la­ge ge­rät.

Er­gän­zen­de, aber bis­lang we­ni­ger weit fort­ge­schrit­te­ne Mass­nah­men zie­len dar­auf ab, dass volks­wirt­schaft­lich be­deu­ten­de Ban­ken selbst dann kei­ne staat­li­che Hil­fe mehr in An­spruch neh­men «müs­sen», wenn trotz stren­ge­rer Vor­sichts­mass­nah­men ein Schei­tern ab­seh­bar wird. Da­zu soll be­son­ders die Mög­lich­keit ge­schaf­fen wer­den, Ban­ken oh­ne fi­nan­zi­el­le Be­tei­li­gung des Staa­tes zu sa­nie­ren. In der Schweiz bei­spiels­wei­se wur­den ent­spre­chen­de recht­li­che Grund­la­gen durch die Re­vi­si­on des Ban­ken­ge­set­zes so­wie die Ban­ken­in­sol­venz­ver­ord­nung der Fin­ma ge­schaf­fen. Sie sol­len da­zu be­fä­hi­gen, auch ge­gen den Wil­len von Bank­gläu­bi­gern ei­nen Sa­nie­rungs­plan in Kraft zu set­zen und Fremd- in Ei­gen­ka­pi­tal zu wan­deln.

Ein idea­ler Sa­nie­rungs­me­cha­nis­mus er­füllt meh­re­re Kri­te­ri­en. Ers­tens er­laubt er ei­ne ra­sche Re­ka­pi­ta­li­sie­rung der an­ge­schla­ge­nen Bank, am bes­ten in­ner­halb ei­nes Wo­che­n­en­des. Dies stellt den un­un­ter­bro­che­nen und weit­ge­hend stö­rungs­frei­en Be­trieb des be­trof­fe­nen In­sti­tuts und sei­nes Um­felds si­cher und ver­mei­det so­mit ei­ner­seits un­nö­ti­ge volks­wirt­schaft­li­che Ver­lus­te und an­de­rer­seits Zwi­schen­fi­nan­zie­run­gen, de­ren Se­nio­ri­tät recht­lich un­klar ist. Zwei­tens nimmt der Mecha­nis­mus kei­ne öf­fent­li­chen Mit­tel in An­spruch, son­dern macht die Ei­gen­tü­mer und die Gläu­bi­ger der Bank für Ver­lus­te haft­bar, die zur Un­ter­ka­pi­ta­li­sie­rung des In­sti­tuts ge­führt ha­ben.

Hier­bei re­spek­tiert er drit­tens strik­te die Gläu­bi­ger­hier­ar­chie. Nach­ran­gi­ge An­sprü­che der Gläu­bi­ger oder gar der Ak­tio­nä­re wer­den al­so erst dann be­frie­digt, wenn vor­ran­gi­ge For­de­run­gen voll­stän­dig be­gli­chen wor­den sind. Schliess­lich ver­mei­det der idea­le Mecha­nis­mus Will­kür bei der Be­wer­tung von Ver­mö­gens­wer­ten oder der Be­stim­mung zu tra­gen­der Ver­lus­te. Die Rechts­si­cher­heit für In­ves­to­ren wird so­mit ge­währ­leis­tet.

Drei­stu­fi­ger Sa­nie­rungs­me­cha­nis­mus

Zwei Mit­ar­bei­ter der Bank für In­ter­na­tio­na­len Zah­lungs­aus­gleich ha­ben kürz­lich ei­nen Vor­schlag für die prak­ti­sche Um­set­zung ei­nes sol­chen idea­len Sa­nie­rungs­me­cha­nis­mus vor­ge­legt*. Der Ent­wurf ver­eint Ele­men­te an­de­rer Lö­sungs­an­sät­ze und be­sticht durch die Ein­fach­heit, mit der die oben ge­nann­ten Kri­te­ri­en er­füllt wer­den sol­len. Die­se Ein­fach­heit er­höht die At­trak­ti­vi­tät des vor­ge­schla­ge­nen Mecha­nis­mus, denn sie ver­spricht die Trans­pa­renz zu stär­ken und so­mit zu ei­ner an­ge­mes­se­nen Er­war­tungs­bil­dung der In­ves­to­ren bei­zu­tra­gen, An- rei­ze zur Kon­trol­le zu set­zen und die Cor­po­ra­te Go­ver­nan­ce von Fi­nanz­in­sti­tu­ten zu ver­bes­sern.

Kon­kret um­fasst der vor­ge­schla­ge­ne Sa­nie­rungs­me­cha­nis­mus drei Schrit­te: ers­tens die Re­ka­pi­ta­li­sie­rung, zwei­tens die Fort­füh­rung des Bank­ge­schäfts un­ter ver­än­der­ten Ei­gen­tums­ver­hält­nis­sen und drit­tens die Be­stim­mung der er­lit­te­nen Ver­lus­te. Im ers­ten Schritt lei­tet die Ban­ken­auf­sicht ei­ne er­zwun­ge­ne Re­ka­pi­ta­li­sie­rung des be­trof­fe­nen In­sti­tuts ein, so­bald sie zum Schluss ge­kom­men ist, dass die Ei­gen­ka­pi­tal­de­cke der Bank den An­for­de­run­gen nicht mehr ge­nügt. Da­zu legt die Be­hör­de fest, wie hoch die Ei­gen­ka­pi­tal­quo­te sein muss, um jeg­li-

Der Wunsch nach po­li­ti­scher Ein­fluss­nah­me bei der Sa­nie­rung von Ban­ken bleibt gross.

chen Zwei­fel an der Sol­venz des In­sti­tuts aus­zu­räu­men, und sie stellt si­cher, dass die­se Ziel­quo­te un­mit­tel­bar er­reicht wird, in­dem sie nach- und ggf. auch vor­ran­gi­ge For­de­run­gen im nö­ti­gen Um­fang in Ei­gen­ka­pi­tal wan­delt. Im Gleich­schritt mit die­ser Zwangs­um­wand­lung geht die Bank in das Ei­gen­tum ei­ner neu ge­grün­de­ten Hol­ding­ge­sell­schaft über. Die­se ge­hört den ehe­ma­li­gen Ak­tio­nä­ren der Bank so­wie den­je­ni­gen Gläu­bi­gern, de­ren For­de­run­gen von der Auf­sichts­be­hör­de ge­wan­delt wur­den.

Da Um­fang und Se­nio­ri­tät der Ver­bind­lich­kei­ten der Hol­ding­ge­sell­schaft den­je­ni­gen der ge­wan­del­ten Bank­ver­bind­lich­kei­ten ent­spre­chen, führt die er­zwun­ge­ne Re­ka­pi­ta­li­sie­rung und Zwi­schen­schal­tung der Hol­ding­ge­sell­schaft nicht zu ei­ner Um­ver­tei­lung zwi­schen den ehe­ma­li­gen Ak­tio­nä­ren und den Gläu­bi­gern der Bank. Zu­dem kann die Bank bei Be­darf fri­sches Fremd­ka­pi­tal auf­neh­men, oh­ne dass sich dar­aus Un­klar­hei­ten in Be­zug auf den recht­li­chen Sta­tus der neu­en Ver­bind­lich­kei­ten er­ge­ben. Im Ver­bund mit der ge­stärk­ten Ei­gen­ka­pi­tal­de­cke der Bank bie­tet dies Ge­währ da­für, dass der Ge­schäfts­be­trieb oh­ne Un­ter­bre­chung und stö­rungs­frei wei­ter­ge­führt wer­den kann. Eben­dies ge­schieht im zwei­ten Schritt, ggf. nach Aus­wechs­lung des Ma­nage­ments der Bank. Die Kon­trol­le über die Hol­ding ver­bleibt bei der Auf­sichts­be­hör­de.

Im drit­ten Schritt schliess­lich ver­kauft die Hol­ding­ge­sell­schaft nach ei­ni­ger Zeit die Bank an den oder die Meist­bie­ten­den und wird im An­schluss dar­an li­qui­diert. Da das Fi­nanz­in­sti­tut im Vor­feld des Ver­kaufs oh­ne Be­triebs­un­ter­bruch agie­ren konn­te, es mit ei­ner ge­sun­den Bi­lanz­struk­tur aus­ge­stat­tet ist und der Ver­kauf nicht un­ter Zeit­druck statt­fin­det, kann ein «Fi­re Sa­le» der Bank oder ih­rer Ak­ti­ven un­ter Wert ver­mie­den wer­den. Vom hö­he­ren Ver­kaufs­preis des In­sti­tuts bzw. vom hö­he­ren Li­qui­da­ti­ons­er­lös der Hol­ding pro­fi­tie­ren al­le Ei­gen­tü­mer der Ge­sell­schaft, al­so so­wohl die ehe­ma­li­gen Ak­tio­nä­re der Bank als auch die ehe­ma­li­gen Gläu­bi­ger, de­ren For­de­run­gen ge­wan­delt wur­den. Bei der Ver­tei­lung des Ver­kaufs- bzw. Li­qui­da­ti­ons­er­lö­ses wird die Gläu­bi­ger­hier­ar­chie al­ler­dings strik­te re­spek­tiert. Von den zwangs­wei­se in Ei­gen­ka­pi­tal ge­wan­del­ten For­de­run­gen wer­den so­mit die vor­ran­gigs­ten zu­erst be­dient. So­weit der Er­lös es er­laubt, wer­den an­schlies­send nach­ran­gi­ge Gläu­bi­ger be­frie­digt und schliess­lich die ehe­ma­li­gen Ak­tio­nä­re der Bank.

Das skiz­zier­te Sys­tem er­laubt ei­ne ein­fa­che und trans­pa­ren­te Re­ka­pi­ta­li­sie­rung ei­nes Fi­nanz­in­sti­tuts, selbst wenn sei­ne Ver­bind­lich­kei­ten kom­plex struk­tu­riert sind. Ne­ben dem Ei­gen­ka­pi­ta­li­sie­rungs­grad der Bank vor der Zwangs­um­wand­lung und der an­ge­streb­ten Ei­gen­ka­pi­tal­aus­stat­tung da­nach muss die Auf­sichts­be­hör­de zum Zeit­punkt ih­res Ein­grei­fens le­dig­lich die Rang­fol­ge der be­ste­hen­den Ver­bind­lich­kei­ten ken­nen. Die Be­wer­tung die­ser Ver­bind­lich­kei­ten hin­ge­gen wird dem Markt über­las­sen. Auch der Ein­be­zug ver­si­cher­ter De­po­si­ten stellt kon­zep­tio­nell kein un­über­wind­ba­res Pro­blem für den Sa­nie­rungs­me­cha­nis­mus dar. So könn­te der Ein­la­gen­si­che­rungs­fonds der Bank Mit­tel zur Ver­fü­gung stel­len und im Ge­gen­zug vor­ran­gi­ger Gläu­bi­ger der Hol­ding­ge­sell­schaft wer­den, falls die Um­wand­lung nach­ran­gi­ger For­de­run­gen nicht zur Re­ka­pi­ta­li­sie­rung ge­nügt.

In­ter­na­tio­na­ler Kon­sens nö­tig

Pro­ble­me könn­ten dem vor­ge­schla­ge­nen Mecha­nis­mus je­doch wie vie­len sei­ner Kon­kur­ren­ten dar­aus er­wach­sen, dass Ban­ken grenz­über­schrei­tend agie­ren und Bail-ins po­li­tisch kost­spie­lig sind. Die Zwangs­um­wand­lung von Ver­bind­lich­kei­ten in Ei­gen­ka­pi­tal setzt dem­nach – zu­min­dest für ein klei­nes Land wie die Schweiz – ei­nen in­ter­na­tio­na­len Grund­kon­sens über die An­ge­mes­sen­heit ei­nes sol­chen Schritts vor­aus. Ob­wohl die Chan­cen nicht schlecht ste­hen, dass ein sol­cher Grund­kon­sens ge­fun­den wer­den kann, zei­gen die zä­hen Ver­hand­lun­gen zwi­schen EU-Staa­ten über das Aus­mass an Fle­xi­bi­li­tät und na­tio­na­ler Ei­gen­be­stim­mung bei Bail-ins doch deut­lich, dass der Wunsch nach po­li­ti­scher Ein­fluss­nah­me bei der Sa­nie­rung von Ban­ken gross bleibt.

Pra­xis­taug­li­che Sa­nie­rungs­me­cha­nis­men müs­sen da­her nicht nur den be­schrie­be­nen Kri­te­ri­en ge­nü­gen. Sol­len sie Ge­währ für trans­pa­ren­te und re­gel­ge­bun­de­ne Pro­zes­se bie­ten, müs­sen sie viel­mehr auch in­sti­tu­tio­nell ab­ge­si­chert sein, um der Aus­he­be­lung durch op­por­tu­nis­ti­sche po­li­ti­sche Ein­fluss­nah­me vor­beu­gen zu kön­nen.

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