La Tu­ni­sie et l’en­jeu de la fi­nance pu­blique

Fat­ma Mar­rak­chi Char­fi, pro­fes­seure uni­ver­si­taire

L'Economiste Maghrébin - - Sommaire -

La po­li­tique bud­gé­taire/fis­cale d’une ma­nière gé­né­rale est un ins­tru­ment de po­li­tique éco­no­mique qui per­met à l’au­to­ri­té pu­blique d’orien­ter l’ac­ti­vi­té éco­no­mique du pays en en­cou­ra­geant un ou plu­sieurs sec­teurs par des in­ci­ta­tions fi­nan­cières et/ou fis­cales dans le cadre d’une vi­sion éco­no­mique glo­bale qui doit dé­bou­cher sur une vi­sion sec­to­rielle et c’est aus­si un moyen de re­dis­tri­bu­tion des re­ve­nus par le biais des im­pôts pour des rai­sons d’équi­té so­ciale en vue d’as­su­rer la co­hé­sion so­ciale au sein de la po­pu­la­tion. La loi de fi­nances (LF) n’est autre qu’un ins­tru­ment qui concré­tise ces orien­ta­tions. Ain­si, une loi de fi­nances doit tra­duire d’abord une vi­sion de la po­li­tique d’un gou­ver­ne­ment en ma­tière éco­no­mique et doit aus­si as­su­rer les équi­libres bud­gé­taires, com­po­sante es­sen­tielle des grands équi­libres ma­croé­co­no­miques.

D’abord, si la LF doit re­flé­ter les orien­ta­tions de l’Etat en termes de choix et d’orien­ta­tions sec­to­riels et si l’on est conscient de l’im­por­tance et du poids de la fac­ture éner­gé­tique que ce soit sur le bud­get de l’Etat ou sur le dé­fi­cit com­mer­cial, on va de­voir en­cou­ra­ger les in­ves­tis­se­ments dans le sec­teur des éner­gies re­nou­ve­lables. Ain­si, si on est convain­cu de la né­ces­si­té d’al­ler vers le mix éner­gé­tique, il se­rait in­sen­sé de sur­char­ger l’im­por­ta­tion des pan­neaux pho­to­vol­taïques en droits de douane ou le sec­teur des éner­gies re­nou­ve­lables en TVA comme c’était le cas pour la LF 2018. Pa­reille­ment, si on veut s’orien­ter vers le di­gi­tal et le dé­ve­lop­per (di­gi­ta­li­sa­tion de l’ad­mi­nis­tra­tion, paie­ment élec­tro­nique en rem­pla­ce­ment du cash, amé­lio­rer la tra­ça­bi­li­té des opé­ra­tions), et en­cou­ra­ger les jeunes pousses « star­tup­pers » dans ce do­maine, il fau­drait en­cou­ra­ger le sec­teur des TIC et non le sur­char­ger de taxes. Ain­si, il se­rait contre­pro­duc­tif d’alour­dir l’im­por­ta­tion du ma­té­riel in­for­ma­tique en droits de douane (les or­di­na­teurs, des ta­blettes, les té­lé­phones etc.) tout en sa­chant que le sec­teur des TIC est aus­si un le­vier de dé­ve­lop­pe­ment pour les autres sec­teurs. En­core un autre exemple pour le­quel la LF 2018 est lourde de consé­quences : le sec­teur de la pro­mo­tion im­mo­bi­lière qui a non seule­ment en­traî­né des dif­fi­cul­tés pour le sec­teur de la pro­mo­tion im­mo­bi­lière en lui-même mais aus­si pour les sec­teurs dont il dé­pend (cé­ra­mique, verre, ma­té­riaux de construc­tion etc.) qui ont en­re­gis­tré un taux de crois­sance né­ga­tif pour le pre­mier se­mestre 2018.

Pour que la LF 2019 contri­bue à la sor­tie de crise éco­no­mique, il faut qu’elle soit conçue à par­tir d’une vi­sion ma­croé­co­no­mique et d’une vi­sion sec­to­rielle claires. Il faut qu’on soit ca­pable de trou­ver les le­viers de la crois­sance et sa­voir l’en­cou­ra­ger. De­puis la ré­vo­lu­tion et jus­qu’en 2016, la crois­sance a été ti­rée pres­qu’ex­clu­si­ve­ment par la consom­ma­tion grâce à une po­li­tique mo­né­taire ac­com­mo­dante et une po­li­tique bud­gé­taire laxiste. Les contri­bu­tions des in­ves­tis­se­ments et du com­merce ex­té­rieur à la crois­sance éco­no­mique ont été né­ga­tives. De­puis 2017, l’en­jeu est de maî­tri­ser la consom­ma­tion et les im­por­ta­tions et de boos­ter les in­ves­tis­se­ments et les ex­por­ta­tions et la LF 2019 doit être l’ac­cé­lé­ra­teur de l’in­ves­tis­se­ment et de l’ex­por­ta­tion, par ex­cel­lence.

A mon sens, l’an­née 2019, doit être l’an­née de l’in­ves­tis­se­ment et de l’en­tre­prise. D’abord en sta­bi­li­sant la fis­ca­li­té de l’en­tre­prise et en l’al­lé­geant dans la me­sure du pos­sible sur­tout pour les sec­teurs sur les­quels on doit mi­ser. Sou­vent on parle de « mo­ra­toire fis­cal » pour les en­tre­prises, dans le sens où l’en­vi­ron­ne­ment de l’en­tre­prise doit être pré­vi­sible et stable en s’en­ga­geant à ne pas le sur­char­ger de taxa­tion sup­plé­men­taire. Ce qui per­met­tra à l’en­tre­prise à conti­nuer d’exer­cer et d’exis­ter même dans un en­vi­ron­ne­ment dif­fi­cile et aus­si de main­te­nir les em­plois. Au­jourd’hui on pense à créer de nou­veaux em­plois mais aus­si à sau­ve­gar­der l’em­ploi exis­tant. La sta­bi­li­té fis­cale per­met­tra aus­si à l’en­tre­prise de dé­ga­ger une marge pour de nou­veaux in­ves­tis­se­ments.

Pour la construc­tion d’une loi de fi­nances, l’orien­ta­tion éco­no­mique est très im­por­tante certes, mais il ne faut pas perdre de vue l’équi­libre du bud­get de l’Etat entre re­cettes et dé­penses. En ef­fet, si on doit al­lé­ger la fis­ca­li­té de cer­tains sec­teurs, il faut bien al­ler cher­cher les moyens de fi­nan­ce­ment ailleurs. Pour avoir une idée sur la struc­ture du bud­get de l’Etat, fo­ca­li­sons- nous d’abord sur le bud­get 2018 tel que dé­crit par la LF 2018 et sur l’évo­lu­tion de sa struc­ture entre 2010 et 2018.

Le bud­get de l’Etat a ex­plo­sé juste après la ré­vo­lu­tion entre 2010 et 2018. En ef­fet, il a presque dou­blé entre 2010 et 2018, dans la me­sure où il est pas­sé d’en­vi­ron 18 000 MD en 2010 à 35851 MD

en 2018. Sous l’ef­fet des re­ven­di­ca­tions so­ciales, les dif­fé­rents gou­ver­ne­ments après la ré­vo­lu­tion ont aug­men­té ré­gu­liè­re­ment les sa­laires et ont re­cru­té mas­si­ve­ment dans la fonc­tion pu­blique pour pré­ser­ver la paix so­ciale. La masse sa­la­riale a alors plus que dou­blé entre 2010 et 2018, en pas­sant de 6785,2 MD à 16574 MD (tous mé­ca­nismes confon­dus) ain­si que les dé­penses de com­pen­sa­tion. Alors que, dans la loi de fi­nance 2018 (LF 2018), la masse sa­la­riale consti­tue plus de 40% du bud­get de l’Etat, les dé­penses de com­pen­sa­tion et les in­ter­ven­tions un peu plus de 15% et le ser­vice de la dette au­tour de 22%, les dé­penses d’équi­pe­ment re­pré­sen­tant en­vi­ron 15% du bud­get. Tout ce­la pour sou­li­gner le far­deau des sa­laires, des trans­ferts et des dé­penses de com­pen­sa­tion (ali­men­taire, éner­gé­tique et de trans­port), des caisses de sé­cu­ri­té so­ciale et de re­traite et le dé­fi­cit des en­tre­prises pu­bliques. Par ailleurs, ce bud­get ca­rac­té­ri­sé par des dé­penses en hausse et des re­cettes en baisse a be­soin d’être fi­nan­cé, ce qui creuse da­van­tage son dé­fi­cit. A titre in­di­ca­tif, ce der­nier est pas­sé de 1% du PIB en 2010 à 4,9% en 2018, se­lon les don­nées sur le site du mi­nis­tère des Fi­nances. Ce der­nier chiffre est cer­tai­ne­ment sou­ses­ti­mé et se­ra ap­pe­lé à se creu­ser da­van­tage étant don­né l’en­vo­lée du prix du ba­ril du pé­trole à l’in­ter­na­tio­nal, de la dé­pré­cia­tion du di­nar et la hausse du TMM.

Com­ment le bud­get est-il fi­nan­cé ?

Les res­sources de l’Etat se pré­sentent comme suit : - res­sources fis­cales (IR : im­pôts sur le re­ve­nu, IS : im­pôts sur les so­cié­tés, TVA : taxe à la va­leur ajou­tée, DD : droits de douane, etc. ) couvrent les 2/3 du to­tal du bud­get.

- res­sources non-fis­cales (dont les bé­né­fices des en­tre­prises éta­tiques et qui sont dé­fi­ci­taires, les biens confis­qués, le fruit de la pri­va­ti­sa­tion etc.) de­vraient cou­vrir une pe­tite par­tie du bud­get entre 6 et 7% et le quart res­tant pro­vient des res­sources d’em­prunt do­mes­tique et d’em­prunt ex­terne.

Ce qui res­sort de cette struc­ture, c’est que les res­sources fis­cales consti­tuent le plus gros du fi­nan­ce­ment du bud­get et cette ru­brique dé­pend en grande par­tie du taux de crois­sance pré­vu sur l’an­née. Ain­si, pour l’an­née 2019, si on ar­rive à se re­mettre sur une tra­jec­toire de crois­sance qui ré­duit l’out­put gap qu’elle a su­bi du fait de la ré­vo­lu­tion, on ar­ri­ve­ra à ren­flouer les caisses de l’Etat et ce se­ra la so­lu­tion op­ti­male pour tous. Du cô­té des re­cettes, il faut al­ler cher­cher les im­pôts chez les frau­deurs et élar­gir l’as­siette des im­pôts et faire de telle sorte que le ré­gime for­fai­taire in­tègre pro­gres­si­ve­ment le ré­gime réel d’im­po­si­tion. Par exemple, nous avons 414000 en­ti­tés éco­no­miques qui sont sou­mises au ré­gime for­fai­taire et ceux qui dé­clarent moins que 10 000 DT de chiffre d’af­faires par an et paient entre 75 DT et 150 DT d’im­pôts dé­pen­dant de la zone géo­gra­phique où ils se trouvent ! Le re­cours mas­sif au sys­tème for­fai­taire est l’une des causes de l’éro­sion de l’as­siette im­po­sable des BIC (bé­né­fices in­dus­triels et com­mer­ciaux). Par ailleurs, plus de trans­pa­rence dans les opé­ra­tions éco­no­miques de­vrait per­mettre une plus grande tra­ça­bi­li­té des opé­ra­tions éco­no­miques et par consé­quent, évi­ter les fraudes au maxi­mum (une plus grande in­clu­sion fi­nan­cière, l’adop­tion du prin­cipe des caisses en­re­gis­treuses).

Au­tre­ment, on de­vra re­cou­rir à l’en­det­te­ment que ce soit l’en­det­te­ment in­terne ou ex­terne. Pour ce qui est de l’en­det­te­ment ex­terne, qui consti­tue la plus grande part de l’en­det­te­ment de l’Etat (2/3), il se­ra coû­teux d’au­tant plus qu’on doit sor­tir sur les mar­chés in­ter­na­tio­naux, ce qui est coû­teux en soi avec une prime de risque im­por­tante conju­guée à un ren­ché­ris­se­ment du ser­vice de la dette gé­né­ré par la dé­pré­cia­tion du di­nar. Cette confi­gu­ra­tion né­ces­site de gé­né­rer de la crois­sance pour payer la dette et d’amé­lio­rer les ex­por­ta­tions pour payer la dette ex­terne. Par ailleurs, et concer­nant l’en­det­te­ment in­terne, bien que moins im­por­tant dans la struc­ture de la dette de l’Etat mais le fait de sol­li­ci­ter le mar­ché lo­cal peut dans un en­vi­ron­ne­ment d’as­sè­che­ment en li­qui­di­tés li­mi­ter en­core plus les cré­dits al­loués pour les sec­teurs pro­duc­tifs, ce qui se­ra contre-pro­duc­tif si on veut en même temps boos­ter l’in­ves­tis­se­ment.

Pour que la LF 2019 contri­bue à la sor­tie de crise éco­no­mique, il faut qu’elle soit conçue à par­tir d’une vi­sion ma­croé­co­no­mique et d’une vi­sion sec­to­rielle claires. Il faut qu’on soit ca­pable de trou­ver les le­viers de la crois­sance et sa­voir l’en­cou­ra­ger.

- Les res­sources fis­cales (IR : im­pôts sur le re­ve­nu, IS : im­pôts sur les so­cié­tés, TVA : taxe à la va­leur ajou­tée, DD : droits de douane, etc. ) couvrent les 2/3 du to­tal du bud­get.

- Les res­sources non-fis­cales (dont les bé­né­fices des en­tre­prises éta­tiques et qui sont dé­fi­ci­taires, les biens confis­qués, le fruit de la pri­va­ti­sa­tion etc.) de­vraient cou­vrir une pe­tite par­tie du bud­get entre 6 et 7% et le quart res­tant pro­vient des res­sources d’em­prunt do­mes­tique et d’em­prunt ex­terne.

Tou­te­fois, si les re­cettes fis­cales dé­pendent de la crois­sance réa­li­sée, les re­cettes non-fis­cales dé­pendent des biens confis­qués et des re­ve­nus des en­tre­prises pu­bliques. En fait ces en­tre­prises, au lieu de dé­ga­ger des bé­né­fices, ont be­soin d’être ren­flouées par l’Etat suite aux pertes en­re­gis­trées par ces der­nières. Ces en­tre­prises doivent être re­struc­tu­rées pour ren­flouer les caisses de l’Etat ou au moins ai­der à sou­la­ger le dé­fi­cit pu­blic par la ré­duc­tion

de leurs dé­fi­cits avec l’im­plé­men­ta­tion de bonnes pra­tiques en termes de gou­ver­nance.

Le deuxième vo­let sur le­quel il fau­drait tra­vailler pour la pré­pa­ra­tion de la LF 2019, ce sont les dé­penses. Il va sans dire que la masse sa­la­riale reste la ru­brique qui grève le plus le bud­get de l’Etat comme sou­li­gné plus haut. L’Etat a mis en oeuvre deux pro­grammes pour dé­grais­ser la masse sa­la­riale : le pre­mier concerne les dé­parts vo­lon­taires et an­ti­ci­pés à la re­traite et le deuxième concerne les dé­parts vo­lon­taires et né­go­ciés de la fonc­tion pu­blique. Ce der­nier a connu une pre­mière vague et une deuxième vague vient d’être lan­cée sur les deux mois de juillet et août, qui avec une li­mi­ta­tion des re­cru­te­ments dans la fonc­tion pu­blique pour l’an­née 2019 de­vrait ré­duire le ra­tio de la masse sa­la­riale par rap­port au PIB d’une ma­nière pro­gres­sive jus­qu’à at­teindre 12 % en 2020. Comme sou­li­gné plus haut, une re­prise de la crois­sance ai­de­rait à al­lé­ger le ra­tio de la masse sa­la­riale rap­por­tée au PIB et évi­te­rait à la Tu­ni­sie de res­ter sur une tra­jec­toire ex­plo­sive qui peut ali­men­ter une spi­rale d’en­det­te­ment in­sou­te­nable.

La com­po­sante aug­men­ta­tion du prix du ba­ril du pé­trole à l’in­ter­na­tio­nal reste un pro­blème épi­neux pour le bud­get de l’Etat. La LF 2018 est cons­truite sur le prix d’un ba­ril de pé­trole à 54 USD, alors qu’il a dé­pas­sé les 75 USD ac­tuel­le­ment. Chaque dol­lar sup­plé­men­taire dans le prix du ba­ril coû­te­rait à l’Etat 120 MD. L’aug­men­ta­tion du prix du ba­ril est un choc exo­gène pour la Tu­ni­sie et donc qu’elle ne maî­trise pas. Pour l’éla­bo­ra­tion de la LF 2019, il fau­drait s’as­su­rer une cou­ver­ture par rap­port aux fluc­tua­tions du prix in­ter­na­tio­nal, - pra­tique très uti­li­sée à l’in­ter­na­tio­nal ap­pe­lée le « hed­ging ». La cou­ver­ture per­met de fixer le prix à payer du ba­ril et de maî­tri­ser le bud­get al­loué aux sub­ven­tions éner­gé­tiques. Cette pra­tique a été dé­jà ap­pli­quée au Ma­roc par exemple et contri­bue à maî­tri­ser les dé­ra­pages au ni­veau du bud­get de l’Etat ain­si que le dé­fi­cit com­mer­cial qui est en grande par­tie éner­gé­tique.

Via la ré­forme sur les sub­ven­tions, le rôle re­dis­tri­bu­tif de l’Etat fe­ra que le far­deau se­ra moins lourd sur les fi­nances pu­bliques. De plus, li­mi­ter le paie­ment cash pour­rait drai­ner les li­qui­di­tés vers le for­mel en li­mi­tant le vo­lume des tran­sac­tions en billets de banque pour une meilleure tra­ça­bi­li­té des tran­sac­tions. Ain­si, dans le court terme, il est clair que pour re­cou­rir de moins en moins à l’en­det­te­ment et pour ne pas hy­po­thé­quer l’ave­nir des gé­né­ra­tions fu­tures, il fau­drait non seule­ment ré­duire les charges de l’Etat mais aus­si trou­ver des sources de fi­nan­ce­ment autres que l’en­det­te­ment. Il est à no­ter qu’outre le fi­nan­ce­ment du dé­fi­cit bud­gé­taire, l’en­det­te­ment ex­terne ne peut qu’aug­men­ter suite à l’em­bal­le­ment du dé­fi­cit cou­rant et à la dé­pré­cia­tion du di­nar.

De quoi a-t-on be­soin ? Et quelles me­sures de­vraient être prises ?

On a be­soin de sta­bi­li­té sous toutes ses formes. Une sta­bi­li­té d’abord po­li­tique car l’éco­no­mie en gé­né­ral et l’in­ves­tis­se­ment en par­ti­cu­lier ne font pas bon mé­nage avec le manque de vi­si­bi­li­té. Il faut aus­si une sta­bi­li­té au ni­veau des lois pour que l’in­ves­tis­seur puisse opé­rer dans un en­vi­ron­ne­ment pré­vi­sible. Il fau­drait une sta­bi­li­té au ni­veau de la va­leur du di­nar pour ne pas plom­ber la fac­ture éner­gé­tique, les dé­penses de com­pen­sa­tion et le coût du ser­vice de la dette.

- On a be­soin de drai­ner les li­qui­di­tés du mar­ché in­for­mel vers le for­mel que ce soit en mon­naie lo­cale ou en de­vises et de ré­duire la taille du mar­ché pa­ral­lèle. Pour ce­la, il faut li­mi­ter le vo­lume des tran­sac­tions en billets de banque et ins­tau­rer un sys­tème de paie­ment qui per­mette la tra­ça­bi­li­té des tran­sac­tions en mon­naie lo­cale (chèques, cartes ban­caires etc. …) et ap­pli­quer la loi contre les contre­ve­nants.

- On a be­soin de dé­ga­ger des res­sources pour fi­nan­cer les in­ves­tis­se­ments prio­ri­taires dans les in­fra­struc­tures (trans­port, san­té, édu­ca­tion etc.) et de ré­ta­blir la confiance pour que le sec­teur pri­vé ré­in­ves­tisse de nou­veau car c’est à lui qu’in­combe la tâche de créer la ri­chesse et les em­plois.

- On a be­soin d’être plus « agres­sif » dans la col­lecte des im­pôts et d’al­ler cher­cher les im­pôts chez les frau­deurs.

- On a be­soin de maî­tri­ser les dé­penses ex­plo­sives des sub­ven­tions - poste émi­nem­ment « bud­gé­ti­vore » - qui pro­fitent plus aux plus riches qu’aux plus dé­mu­nis. C’est pour ce­la qu’il est im­pé­ra­tif d’avan­cer dans la ré­forme des sub­ven­tions.

- On a be­soin d’élar­gir l’as­siette fis­cale car sur­char­ger le ci­toyen consom­ma­teur de taxes et les en­tre­prises ne fait qu’ali­men­ter l’in­fla­tion qui touche tous les Tu­ni­siens de la même ma­nière sans dis­tinc­tion entre les plus riches et les plus pauvres. Ain­si, une spi­rale in­fla­tion­niste in­fer­nale peut voir le jour et peut s’em­bal­ler dans un cercle vi­cieux com­pre­nant la dé­pré­cia­tion, l’in­fla­tion, la hausse des sa­laires et l’en­det­te­ment. Il faut être très vi­gi­lant par rap­port à cette dy­na­mique car si elle s’ins­talle, la sor­tie se­ra très dif­fi­cile et dou­lou­reuse.

Au fi­nal, il fau­drait conce­voir une loi de fi­nances juste et viable pour 2019, ba­sée sur des me­sures per­ma­nentes et fa­vo­ri­sant un en­vi­ron­ne­ment stable et pré­vi­sible pour les en­tre­prises

Lle ra­tio de la masse sa­la­riale par rap­port au PIB et évi­te­rait à la Tu­ni­sie de res­ter sur une tra­jec­toire ex­plo­sive qui peut ali­men­ter une spi­rale d’en­det­te­ment in­sou­te­nable.

Au fi­nal, il fau­drait conce­voir une loi de fi­nances juste et viable pour 2019, ba­sée sur des me­sures per­ma­nentes et fa­vo­ri­sant un en­vi­ron­ne­ment stable et pré­vi­sible pour les en­tre­prises.

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