Де­цен­тра­лі­за­ція в Укра­ї­ні: стій­кі успі­хи чи по­ві­тря­ні зам­ки?

Dzerkalo Tizhnya - - ВЛАДА - Оле­ксій КОЛЕСНИКОВ, ана­лі­тик Асо­ці­а­ції спри­я­н­ня са­мо­ор­га­ні­за­ції на­се­ле­н­ня; Ма­ри­на РАБИНОВИЧ, аспі­ран­тка Оде­сько­го на­ціо­наль­но­го уні­вер­си­те­ту; Ан­дре­ас УМЛАНД, екс­перт Ін­сти­ту­ту єв­ро­а­тлан­ти­чно­го спів­ро­бі­тни­цтва

Подаль­ша до­ля дер­жав­ної си­сте­ми Укра­ї­ни ви­зна­ча­ти­ме­ться не тіль­ки й не стіль­ки кіль­кі­стю но­вих до­ку­мен­тів, ухва­ле­них Вер­хов­ної Ра­дою і Ка­бмі­ном.

Ви­рі­шаль­ни­ми бу­дуть гли­би­на і си­стем­ність пра­кти­чної ре­а­лі­за­ції ре­форм. А ще — ре­тель­ний мо­ні­то­ринг і кри­ти­чна оцін­ка їхньо­го ре­аль­но­го впли­ву з на­сту­пною, якщо це не­об­хі­дно, мо­ди­фі­ка­ці­єю пра­во­вої ба­зи та ре­фор­ма­цій­них пра­ктик.

Об’єд­на­н­ня те­ри­то­рі­аль­них гро­мад

Про­тя­гом остан­ніх трьох ро­ків основ­ною те­мою де­ба­тів нав­ко­ло укра­їн­ської де­цен­тра­лі­за­ції бу­ли мас­штаб, швид­кість, пе­ре­шко­ди і на­слід­ки до­бро­віль­но­го об’єд­на­н­ня те­ри­то­рі­аль­них гро­мад. Це об’єд­на­н­ня кри­ти­чно по­трі­бне, бо ба­га­то гро­мад, які існу­ва­ли ра­ні­ше (або все ще існу­ють), че­рез свою не­ве­ли­ку чи­сель­ність і де­фі­цит ре­сур­сів, не­спро­мо­жні аде­ква­тно ор­га­ні­зу­ва­ти й фі­нан­су­ва­ти на­да­н­ня основ­них пу­блі­чних по­слуг гро­ма­дя­нам. Скла­дно­щі, яких ці гро­ма­ди за­зна­ли при за­без­пе­чен­ні та­ких зав­дань як, на­при­клад, збе­ре­же­н­ня і бу­дів­ни­цтво до­ріг або фун­кціо­ну­ва­н­ня шкіл, зна­чною мі­рою де­валь­ву­ва­ли ідеї де­цен­тра­лі­за­ції як та­кі.

По­чи­на­ю­чи з 2015 ро­ку уряд і пар­ла­мент на­да­ли ор­га­нам са­мов­ря­ду­ва­н­ня ве­ли­кі пра­ва для до­бро­віль­но­го утво­ре­н­ня об’єд­на­них те­ри­то­рі­аль­них гро­мад (ОТГ). Центр спри­яв цьо­му по­ки ще до­бро­віль­но­му про­це­су на­да­н­ням ОТГ час­тки на­ціо­наль­них по­да­тків і мо­жли­во­сті отри­му­ва­ти дер­жав­ні фі­нан­си для за­без­пе­че­н­ня ре­а­лі­за­ції со­ці­аль­них фун­кцій. Бу­ло за­пу­ще­но но­ву си­сте­му су­бвен­цій мі­сце­вим бю­дже­там і на­да­н­ня до­сту­пу до ко­штів Дер­жав­но­го фон­ду ре­гіо­наль­но­го роз­ви­тку.

У ре­зуль­та­ті з 2015-го до се­ре­ди­ни 2018-го 3492 не­ве­ли­кі те­ри­то­рі­аль­ні гро­ма­ди об’єд­на­ли­ся в 753 біль­ші, з яких 48 очі­ку­ють при­зна­че­н­ня пер­ших ви­бо­рів. За остан­ні­ми да­ни­ми, при­бли­зно 6,5 млн гро­ма­дян (по­над 18% на­се­ле­н­ня Укра­ї­ни) про­жи­ва­ють у но­вих ОТГ. Об’єд­на­ні гро­ма­ди отри­ма­ли но­ві дже­ре­ла до­хо­дів, а та­кож роз­ши­ре­ні ком­пе­тен­ції у сфе­рі зем­ле­впо­ря­дже­н­ня, ре­є­стра­цій­них про­це­дур, ар­хі­те­ктур­но-бу­ді­вель­но­го кон­тро­лю, за­без­пе­че­н­ня фун­кціо­ну­ва­н­ня мі­сце­вих шкіл. Упер­ше мі­сце­ві гро­ма­ди отри­ма­ли ре­аль­ні мо­жли­во­сті та зна­чні ре­сур­си для ре­а­лі­за­ції ве­ли­ких ін­фра­стру­ктур­них про­е­ктів.

ОТГ та­кож мо­жуть укла­да­ти між со­бою до­го­во­ри про спів­ро­бі­тни­цтво, чиє за­ко­но­дав­че ре­гу­лю­ва­н­ня є ча­сти­ною ре­фор­ми мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня. Та­кі до­го­во­ри до­зво­ля­ють де­ле­гу­ва­ти пев­ні зав­да­н­ня та об’єд­ну­ва­ти ре­сур­си для ре­а­лі­за­ції спіль­них про­е­ктів, спіль­но ви­ко­ри­сто­ву­ва­ти ту чи ін­шу ін­фра­стру­кту­ру і ство­рю­ва­ти спіль­ні ви­ко­нав­чі ор­га­ни або під­при­єм­ства для ре­а­лі­за­ції спіль­них зав­дань. Ста­ном на пер­ше пів­річ­чя 2018 ро­ку по­над 860 гро­мад укла­ли 199 угод про спів­ро­бі­тни­цтво у сфе­рах управ­лі­н­ня ін­фра­стру­кту­рою, ко­му­наль­но­го го­спо­дар­ства, осві­ти, охо­ро­ни здо­ров’я, на­да­н­ня адмі­ні­стра­тив­них по­слуг і де­яких ін­ших.

По­при пер­спе­ктив­ні пер­ші ре­зуль­та­ти про­це­су об’єд­на­н­ня гро­мад, йо­го все ще до­бро­віль­ний ха­ра­ктер пе­ре­тво­рю­є­ться на про­бле­му. Він спо­віль­нює пе­ре­да­чу кон­тро­лю над основ­ни­ми адмі­ні­стра­тив­ни­ми ва­же­ля­ми управ­лін­ським оди­ни­цям, до­ста­тньо ве­ли­ким для то­го, щоб ефе­ктив­но на­да­ва­ти еле­мен­тар­ні по­слу­ги на­се­лен­ню. На те­ри­то­рі­ях, де ще не від­бу­ли­ся об’єд­на­н­ня гро­мад, во­ни за­ли­ша­ю­ться під адмі­ні­стра­тив­ною і фі­нан­со­вою опі­кою ра­йо­нів та обла­стей, чиї ви­ко­нав­чі ор­га­ни не оби­ра­ю­ться де­мо­кра­ти­чно зни­зу.

Крім то­го, до­бро­віль­ність об’єд­на­н­ня в де­яких ви­пад­ках при­зве­ла до ство­ре­н­ня не­ве­ли­ких сіль­ських ОТГ, які й пі­сля успі­шно­го об’єд­на­н­ня не­спро­мо­жні ефе­ктив­но здій­сню­ва­ти мі­сце­ве са­мов­ря­ду­ва­н­ня. Та­ким чи­ном, жит­тє­зда­тність ба­га­тьох но­во­утво­ре­них гро­мад усе ще за­ли­ша­є­ться під сум­ні­вом.

Ба біль­ше, про­цес об’єд­на­н­ня гро­мад су­про­во­джу­є­ться фе­но­ме­ном своє­рі­дної юри­ди­чної не­ви­ди­мо­сті но­вих ОТГ. Че­рез те що Вер­хов­на Ра­да за­ко­но­дав­чо не за­твер­ди­ла обов’яз­ко­во­го ха­ра­кте­ру їх утво­ре­н­ня, роль но­вих гро­мад у си­сте­мі мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня за­ли­ша­є­ться по­ки що не­ви­зна­че­ною, а у від­по­від­но­му за­ко­но­дав­стві про мі­сце­ве са­мов­ря­ду­ва­н­ня ча­сто не зга­ду­є­ться про ОТГ. По­при те що Асо­ці­а­цію об’єд­на­них те­ри­то­рі­аль­них гро­мад утво­ре­но в ли­сто­па­ді 2016 ро­ку і пред­став­ле­но в со­ці­аль­них ме­ре­жах, то­чно­го мі­сця, пре­ро­га­тив і ро­лі цьо­го (або ін­шо­го) ор­га­ну ко­ле­ктив­но­го пред­став­ни­цтва ОТГ у між­уря­до­вих від­но­си­нах та­кож не ви­зна­че­но в за­ко­ні. Від­су­тність но­во­го пра­во­во­го ре­жи­му, що ба­зу­є­ться на очі­ку­ван­ні по­всю­дно­го утво­ре­н­ня ОТГ, по­ро­джує не­ви­зна­че­ність що­до то­го, яку но­ву роль ві­ді­гра­ва­ти­муть існу­ю­чі ра­йо­ни пі­сля то­го, як біль­шість їхніх фун­кцій бу­де пе­ре­да­но гро­ма­дам. Крім то­го, вна­слі­док не­до­ста­тньої юри­ди­чної ясно­сті май­бу­тньої стру­кту­ри те­ри­то­рі­аль­но­го устрою Укра­ї­ни ускла­дню­ю­ться ре­фор­му­ва­н­ня в га­лу­зі осві­ти та ре­стру­кту­ри­за­ція на­ціо­наль­ної си­сте­ми охо­ро­ни здо­ров’я.

У 128 ра­йо­нах Укра­ї­ни до­сі не ство­ре­но жо­дної ОТГ, а ще в 209 во­ни охо­плю­ють мен­ше по­ло­ви­ни те­ри­то­рії. Уряд Укра­ї­ни по­ки що не має чі­тко­го ба­че­н­ня то­го, що ро­би­ти з ти­ми гро­ма­да­ми, які так і не об’єд­на­ю­ться до­бро­віль­но — а та­кі, без­пе­ре­чно, за­ли­ша­ться. Від­так роз­роб­ка ме­ха­ні­зму при­му­со­во­го об’єд­на­н­ня ни­ні ви­хо­дить на по­ря­док ден­ний.

Фі­скаль­на де­цен­тра­лі­за­ція

По­при зброй­ний кон­флікт у Дон­ба­сі й су­пу­тній еко­но­мі­чний спад, уряд Укра­ї­ни не здій­снив ти­по­вої для та­ких дер­жав­них криз ре­цен­тра­лі­за­ції пу­блі­чних фі­нан­сів. Мі­сце­ві ра­ди отри­му­ють близь­ко 40% дер­жав­них до­хо­дів — ма­ло­ві­до­мий за кор­до­ном факт, який пе­ре­тво­рює Укра­ї­ну, при­найм­ні фор­маль­но і згі­дно із цим по­ка­зни­ком, на одну з єв­ро­пей­ських дер­жав із най­ви­щим рів­нем фі­нан­со­вої де­цен­тра­лі­за­ції. Для кра­їн, що пе­ре­бу­ва­ють у ста­ні вій­ни або пе­ре­жи­ва­ють пе­рі­од гли­бо­ких еко­но­мі­чних пе­ре­тво­рень, ха­ра­ктер­не зро­ста­н­ня ті­єї ча­сти­ни пу­блі­чних до­хо­дів, які пе­ре­бу­ва­ють під кон­тро­лем цен­траль­но­го уря­ду. В Укра­ї­ні ж спо­сте­рі­га­є­ться про­ти­ле­жна тен­ден­ція: су­ку­пна час­тка мі­сце­вих бю­дже­тів (тоб­то вклю­ча­ю­чи трансфер­ти) у зве­де­но­му бю­дже­ті Укра­ї­ни зро­сла з 45,6% 2015 ро­ку до 51% 2017-го, на­віть по­при те що за­галь­ний об­сяг пу­блі­чних до­хо­дів змен­шив­ся в ре­зуль­та­ті гли­бо­кої ре­це­сії. Та­ким чи­ном, по­при зна­чний тиск у на­прям­ку ре­цен­тра­лі­за­ції пу­блі­чних фі­нан­сів, цен­траль­ний уряд про­де­мон­стру­вав на­про­чуд по­слі­дов­ну від­да­ність ідеї фі­нан­со­вої де­цен­тра­лі­за­ції.

Та­ка не­зви­чай­на по­ве­дін­ка дер­жа­ви під час вій­ни є ін­ди­ка­то­ром гли­би­ни су­спіль­них дже­рел і по­лі­ти­чно­го по­пи­ту на де­цен­тра­лі­за­цію в Укра­ї­ні. Во­на та­кож по­ясню­є­ться тим, що укра­їн­ські по­лі­ти­ки (при­найм­ні де­я­кі) спри­йма­ють де­цен­тра­лі­за­цію як ін­стру­мент про­ти­дії гі­бри­дній агре­сії з бо­ку Ро­сії. На­при­клад, спі­кер Вер­хов­ної Ра­ди Ан­дрій Па­ру­бій під час II Все­укра­їн­сько­го фо­ру­му об’єд­на­них гро­мад у Ки­є­ві в гру­дні 2017 ро­ку по­ві­до­мив: «Шлях де­цен­тра­лі­за­ції був аси­ме­три­чною від­по­від­дю агре­со­ро­ві. Фа­кти­чно про­цес фор­му­ва­н­ня ді­є­зда­тних гро­мад по­слу­жив своє­рі­дним зши­ва­н­ням укра­їн­сько­го про­сто­ру».

Ста­біль­на під­трим­ка цен­траль­ним уря­дом фі­нан­со­вої де­цен­тра­лі­за­ції, однак, не озна­ча­ла, що рі­зні су­бна­ціо­наль­ні рів­ні уря­ду про­дов­жу­ва­ли отри­му­ва­ти ко­ли­шні час­тки бю­дже­тно­го пи­ро­га. Нав­па­ки, обла­сті й ра­йо­ни ни­ні отри­му­ють (з ура­ху­ва­н­ням ін­фля­ції) від­но­сно мен­ше ко­штів, то­ді як час­тка ве­ли­ких міст і ОТГ зро­стає як в аб­со­лю­тно­му, так і від­но­сно­му ви­мі­рах. Та­кий зсув до­хо­дів від обла­стей, ра­йо­нів та не­об’єд­на­них гро­мад до міст обла­сно­го зна­че­н­ня і ОТГ є одним з най­більш зна­чу­щих аспе­ктів де­цен­тра­лі­за­ції на сьо­го­дні. Він свід­чить про на­мір Ки­є­ва утво­ри­ти адмі­ні­стра­тив­но-те­ри­то­рі­аль­ну ор­га­ні­за­цію, за якої са­ме мі­ста й ОТГ ві­ді­гра­ва­ти­муть най­більш істо­тну роль у су­бна­ціо­наль­но­му управ­лін­ні.

У той час як та­кий стан ре­чей уже на­бу­ває фор­ми, юри­ди­чно ре­фор­ма де­цен­тра­лі­за­ції да­ле­ка від за­вер­ше­н­ня і по­ки що за­ли­ша­є­ться кон­це­пту­аль­но не­до­ста­тньо оформ­ле­ною. Пе­ред­усім Ки­їв має фор­маль­но роз­по­ді­ли­ти адмі­ні­стра­тив­ні пов­но­ва­же­н­ня між рі­зни­ми рів­ня­ми су­бна­ціо­наль­но­го управ­лі­н­ня від­по­від­но до вже роз­по­ча­то­го роз­по­ді­лу між ни­ми фі­нан­со­вих ко­штів. На сьо­го­дні роль обла­стей і ра­йо­нів у но­вій си­сте­мі за­ли­ша­є­ться не­ясною. Від­по­від­но, не все зро­зумі­ло із тим, які са­ме фун­кції по­вин­ні ви­ко­ну­ва­ти мі­ста обла­сно­го зна­че­н­ня й ОТГ, і які ко­шти ма­ють їм пе­ре­да­ва­ти на по­стій­ній осно­ві.

На­яв­на стро­ка­та кар­ти­на ще біль­ше ускла­дню­є­ться че­рез роз­по­ча­ту ра­ди­каль­ну ре­фор­му си­сте­ми охо­ро­ни здо­ров’я від­по­від­но до схе­ми «єди­но­го пла­тни­ка». Ство­ре­н­ня ці­єї си­сте­ми по­тре­бує ре­цен­тра­лі­за­ції ко­штів, які ви­ді­ля­ю­ться ор­га­нам мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня для за­без­пе­че­н­ня фун­кціо­ну­ва­н­ня лі­ка­рень, щоб на­ціо­наль­ний фонд — «єди­ний пла­тник» — міг пла­ти­ти ме­дза­кла­дам за по­слу­ги, які на­да­ю­ться на осно­ві ком­бі­на­ції опла­ти за па­ці­єн­та (за по­слу­гу). Ре­фор­ма ´рун­ту­є­ться на по­ло­жен­ні, згі­дно з яким зро­ста­н­ня кон­ку­рен­ції між по­ста­чаль­ни­ка­ми по­слуг з охо­ро­ни здо­ров’я по­лі­пшить якість лі­ку­ва­н­ня, лі­ків і су­пу­тніх ма­те­рі­а­лів в Укра­ї­ні. Крім то­го, ре­фор­ма пе­ред­ба­чає змен­ше­н­ня су­бна­ціо­наль­них бю­дже­тів у га­лу­зі охо­ро­ни здо­ров’я — факт, до яко­го, мо­жли­во, не всі мі­сце­ві са­мов­ря­дни­ки пси­хо­ло­гі­чно го­то­ві. Про­те по­ки що укра­їн­ські пу­блі­чні обго­во­ре­н­ня де­цен­тра­лі­за­ції, вклю­ча­ю­чи не­дав­ню ре­кла­му її до­ся­гнень уря­дом, в основ­но­му фо­ку­су­ю­ться на «но­вих гро­шах», які пе­ре­да­но ор­га­нам мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня (ча­сто без на­ле­жно­го ура­ху­ва­н­ня їх де­валь­ва­ції че­рез ін­фля­цію).

Ре­гіо­наль­ний роз­ви­ток і на­ро­щу­ва­н­ня по­тен­ці­а­лу

Фа­хів­ці-пра­кти­ки в ца­ри­ні мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня осо­бли­во про­блем­ним ви­кли­ком для про­ве­де­н­ня успі­шної де­цен­тра­лі­за­ції вла­ди не­рід­ко на­зи­ва­ють від­су­тність мі­сце­вих ква­лі­фі­ко­ва­них фа­хів­ців. Все­ося­жна пе­ре­пі­дго­тов­ка пер­со­на­лу, яка по­трі­бна для ви­рі­ше­н­ня цьо­го скла­дно­го зав­да­н­ня, не­мо­жли­ва без зна­чної зов­ні­шньої під­трим­ки. Во­на ни­ні ре­а­лі­зу­є­ться зде­біль­шо­го зав­дя­ки ді­яль­но­сті кіль­кох іно­зем­них агентств роз­ви­тку (USAID, GIZ, SDC, SKL і ін.). Клю­чо­ву роль тут ві­ді­грає так зва­на Про­гра­ма для Укра­ї­ни з роз­ши­ре­н­ня прав і мо­жли­во­стей на мі­сце­во­му рів­ні, підзві­тно­сті й роз­ви­тку, «U-LEAD з Єв­ро­пою», яку фі­нан­су­ють ЄС і йо­го дер­жа­ви-чле­ни (Да­нія, Есто­нія, Ні­меч­чи­на, Поль­ща і Шве­ція), зі сво­їм Бу­дин­ком де­цен­тра­лі­за­ції в Ки­є­ві й офі­са­ми в усіх обла­стях Укра­ї­ни. По­ряд із де­яки­ми ін­ди­ві­ду­аль­ни­ми дер­жа­ва­ми, які де­мон­стру­ють осо­бли­ву під­трим­ку, дві ба­га­то­міль­йон­ні про­гра­ми у сфе­рі де­цен­тра­лі­за­ції фі­нан­су­ю­ться США: це PULSE («Роз­роб­ка кур­су на змі­цне­н­ня мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня в Укра­ї­ні») і DOBRE («Де­цен­тра­лі­за­ція при­но­сить ве­ли­кі ре­зуль­та­ти й ефе­ктив­ність»).

Однак ці й ін­ші схо­жі про­е­кти між­на­ро­дних фон­дів, а ра­зом із ни­ми зна­чна екс­пер­тна під­трим­ка та пра­кти­чна до­по­мо­га, яка на­да­є­ться мі­сце­вим гро­ма­дам, по­сту­по­во змен­шу­ва­ти­му­ться, і в пев­ний мо­мент при­пи­ня­ться. То­му ва­жли­ві­шим зав­да­н­ням є під­ви­ще­н­ня при­ва­бли­во­сті слу­жби в ор­га­нах мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня. Кон­ку­рен­тний рі­вень за­ро­бі­тної пла­ти, мо­жли­во­сті зро­ста­н­ня і со­ці­аль­ний па­кет по­вин­ні мо­ти­ву­ва­ти ква­лі­фі­ко­ва­них фа­хів­ців у га­лу­зі про­е­ктно­го ме­не­джмен­ту, адмі­ні­стра­тив­но­го пра­ва та мі­сько­го роз­ви­тку по­чи­на­ти і про­дов­жу­ва­ти пра­цю­ва­ти в ОТГ. Тоб­то бу­ти до­ста­тні­ми для за­по­бі­га­н­ня плин­но­сті ка­дрів.

Во­дно­час змі­ни­ти на­віть ба­зо­вий за­кон «Про слу­жбу в ор­га­нах мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня», по­при кіль­ка спроб, по­ки що не вда­ло­ся. Від­по­від­ний за­ко­но­про­ект без­успі­шно роз­гля­да­є­ться з 2015 ро­ку. Про ре­аль­ні пра­кти­чні кро­ки без но­вих основ­них пра­вил гри го­во­ри­ти по­ки що мар­но.

Се­кто­раль­на де­цен­тра­лі­за­ція

Пе­ре­да­ча на мі­сце­вий рі­вень пов­но­ва­жень у сфе­рі се­ре­дньої осві­ти та по­слуг охо­ро­ни здо­ров’я — це два ва­жли­ві аспе­кти ре­фор­ми де­цен­тра­лі­за­ції. У черв­ні 2018 ро­ку 5855 шко­ла­ми, або 38% усіх шкіл в Укра­ї­ні, управ­ля­ли ор­га­ни мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня в мі­стах обла­сно­го зна­че­н­ня або ж ОТГ. При цьо­му 530 шкіл отри­ма­ли ста­тус так зва­них опор­них. Цей но­вий тип «су­пер­шкіл» має ви­со­ко­ква­лі­фі­ко­ва­ні ка­дри, спе­ці­аль­не обла­дна­н­ня, осо­бли­ві пре­ро­га­ти­ви і ко­шти. Так, зав­да­н­ням опор­них шкіл є під­трим­ка 986 фі­лій, які фун­кціо­ну­ють у мен­ших на­се­ле­них пун­ктах. Так са­мо як і сто­сов­но до­бро­віль­но­го об’єд­на­н­ня те­ри­то­рі­аль­них гро­мад пі­сля менш як чо­ти­рьох ро­ків ре­форм, ста­ти­сти­ка в осві­тньо­му се­кто­рі вра­жає. Ра­зом із тим но­ві опор­ні шко­ли бу­ло до­сі ство­ре­но тіль­ки в менш ніж тре­ти­ні всіх ОТГ, а са­ме в 224.

Основ­ний ви­клик ре­форм у сфе­рі осві­ти — як під­ви­щи­ти рі­вень осві­тніх по­слуг по­при від­мін­но­сті у про­фе­сій­но­му по­тен­ці­а­лі рі­зних гро­мад? І як, зокре­ма, змен­ши­ти роз­рив у яко­сті се­ре­дньої осві­ти між мі­ськи­ми й сіль­ськи­ми шко­ла­ми? По­над 60% усіх шкіл усе ще очі­ку­ють пе­ре­ве­де­н­ня сво­го під­по­ряд­ку­ва­н­ня від дер­жав­них адмі­ні­стра­цій до ор­га­нів мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня. І тіль­ки тре­ти­на вже об’єд­на­них гро­мад пов­ні­стю здій­снює но­ві пов­но­ва­же­н­ня у сфе­рі се­ре­дньої осві­ти. Та­ким чи­ном, успі­хи де­цен­тра­лі­за­ції на­да­н­ня осві­тніх по­слуг по­ки що фра­гмен­то­ва­ні. Кон­со­лі­да­ція цьо­го про­це­су по­тре­бує, зокре­ма, за­лу­че­н­ня де­да­лі біль­шої кіль­ко­сті ОТГ, по­си­ле­н­ня їхньо­го ін­сти­ту­ціо­наль­но­го по­тен­ці­а­лу й під­ви­ще­н­ня си­стем­но­сті в пе­ре­да­чі фон­дів для фі­нан­су­ва­н­ня се­ре­дньої осві­ти на мі­сце­вий рі­вень.

В Укра­ї­ні та­кож роз­по­чав­ся про­цес де­цен­тра­лі­за­ції у сфе­рі ме­ди­чних по­слуг. Під­ви­щи­ти їхню якість пе­ред­ба­ча­є­ться, зокре­ма, і ство­ре­н­ням го­спі­таль­них окру­гів, які бу­дуть осно­вою для фун­кціо­наль­но­го об’єд­на­н­ня лі­ка­рень на те­ри­то­рії від­по­від­но­го окру­гу. Но­ві го­спі­таль­ні окру­ги об’єд­на­ють кіль­ка гро­мад у га­лу­зі на­да­н­ня ме­ди­чних по­слуг. Во­ни та­кож бу­дуть рам­ко­вим ін­стру­мен­том для дов­го­стро­ко­во­го роз­ви­тку мі­сце­вих лі­ка­рень та їхньо­го пер­со­на­лу. Ухва­ле­на ре­фор­ма до­зво­ляє гро­ма­дам оби­ра­ти рі­зні шля­хи на­да­н­ня гро­ма­дя­нам які­сних ме­ди­чних по­слуг — від ство­ре­н­ня вла­сних ко­му­наль­них лі­ка­рень до укла­да­н­ня до­го­во­рів із при­ва­тни­ми за­кла­да­ми охо­ро­ни здо­ров’я та лі­ка­ря­ми ін­ди­ві­ду­аль­ної пра­кти­ки.

Ре­фор­ма по­вин­на та­кож спри­я­ти по­лі­пшен­ню до­сту­пно­сті пер­вин­ної ме­ди­чної до­по­мо­ги у від­да­ле­них ра­йо­нах ОТГ, ефе­ктив­но­му ви­ко­ри­стан­ню ме­ди­чних су­бвен­цій з Ки­є­ва, роз­роб­ці які­сних пла­нів роз­ви­тку для го­спі­таль­них окру­гів, а та­кож на­дан­ню спе­ці­а­лі­зо­ва­ної (вто­рин­ної і тре­тин­ної) ме­ди­чної до­по­мо­ги не­за­мо­жним па­ці­єн­там. На цей мо­мент, однак, но­ва си­сте­ма охо­ро­ни здо­ров’я пе­ред­ба­чає, що (то­ді як ор­га­ни мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня за­ли­ша­ться або ж ста­нуть вла­сни­ка­ми лі­ка­рень і від­по­від­но­го обла­дна­н­ня) ко­шти для за­без­пе­че­н­ня фун­кціо­ну­ва­н­ня цих за­кла­дів усе-та­ки над­хо­ди­ти­муть від на­ціо­наль­но­го агент­ства у сфе­рі охо­ро­ни здо­ров’я, а не з мі­сце­вих бю­дже­тів.

Пря­ма де­мо­кра­тія

Пе­ре­да­ю­чи де­да­лі біль­ше ре­сур­сів і пов­но­ва­жень мі­сце­во­му са­мов­ря­ду­ван­ню, ва­жли­во ство­ри­ти умо­ви для ефе­ктив­но­го гро­мад­сько­го кон­тро­лю їх ви­ко­ри­ста­н­ня, а та­кож ма­кси­маль­но­го за­лу­че­н­ня жи­те­лів гро­мад у про­це­си роз­роб­ки й ухва­ле­н­ня рі­шень на мі­сцях. За­без­пе­чи­ти це мо­жуть чин­ні ін­сти­ту­ти пря­мої мі­сце­вої де­мо­кра­тії, та­кі як гро­мад­ські слу­ха­н­ня, збо­ри гро­ма­дян, мі­сце­ві іні­ці­а­ти­ви та пе­ти­ції, ор­га­ни са­мо­ор­га­ні­за­ції на­се­ле­н­ня то­що. Однак цей ком­по­нент пов­но­цін­ної де­цен­тра­лі­за­цій­ної ре­фор­ми по­ки що най­слаб­ший. Із по­ча­тку пе­ре­тво­рень пра­кти­чно ні­чо­го в цьо­му на­прям­ку не змі­ни­ло­ся, за ви­ня­тком то­го, що 2015 ро­ку з’яви­ла­ся мо­жли­вість по­да­ва­ти мі­сце­ві еле­ктрон­ні пе­ти­ції, а та­кож усю­ди актив­но впро­ва­джу­є­ться бю­джет уча­сті. Як на­слі­док, ба­га­то до­слі­джень по­ка­зу­ють, що гро­ма­дя­ни на­ле­жним чи­ном не за­лу­че­ні у про­цес об’єд­на­н­ня гро­мад та подаль­шо­го роз­ви­тку но­во­ство­ре­них ОТГ. Во­ни та­кож не від­чу­ва­ють до­ста­тньо­го впли­ву на мі­сце­ве са­мов­ря­ду­ва­н­ня.

Суть про­бле­ми по­ля­гає в то­му, що чин­не за­ко­но­дав­ство Укра­ї­ни у сфе­рі пря­мої мі­сце­вої де­мо­кра­тії є не­пов­ним і зна­чною мі­рою за­ста­рі­лим. Від­по­від­но до мо­де­лі, що утвер­ди­ла­ся в по­пе­ре­дні ро­ки, мо­жли­вість гро­ма­дян бра­ти участь в ухва­лен­ні рі­шень на мі­сце­во­му рів­ні за­ле­жить від до­брої во­лі мі­сце­вих рад, їхніх по­са­до­вих осіб та на­яв­но­сті які­сних мі­сце­вих нор­ма­тив­но-пра­во­вих актів, зокре­ма ста­ту­ту те­ри­то­рі­аль­ної гро­ма­ди, ухва­лю­ва­ти який до то­го ж не­о­бов’яз­ко­во. От­же, якщо ке­рів­ни­цтво гро­ма­ди ба­жає за­лу­ча­ти гро­ма­дян до ухва­ле­н­ня рі­шень, то во­но це ро­би­ти­ме; якщо ж ні (а та­ких ви­пад­ків біль­шість), то­ді є без­ліч спосо­бів зве­сти на­ні­вець усю гро­мад­ську іні­ці­а­ти­ву.

У зв’яз­ку із цим Укра­ї­на має пе­ре­гля­ну­ти дер­жав­ну по­лі­ти­ку в ца­ри­ні мі­сце­вої де­мо­кра­тії та пря­мої гро­ма­дян­ської уча­сті. Аль­тер­на­ти­вою мо­гла б ста­ти ін­ша мо­дель, згі­дно з якою всі за­са­ди й за­галь­ні про­це­ду­ри фун­кціо­ну­ва­н­ня мі­сце­вої де­мо­кра­тії вста­нов­лю­ва­ти­ме за­кон, а му­ні­ци­па­лі­те­ти змо­жуть їх де­та­лі­зу­ва­ти за до­по­мо­гою обов’яз­ко­во­го за­твер­дже­н­ня ста­ту­ту те­ри­то­рі­аль­ної гро­ма­ди. Але це по­тре­бує ком­пле­ксної змі­ни за­ко­но­дав­ства, та по­ки що ні уряд, ні пар­ла­мент не де­мон­стру­ють по­лі­ти­чної во­лі взя­ти­ся за ви­рі­ше­н­ня цьо­го пи­та­н­ня.

Кон­сти­ту­цій­на ре­фор­ма і Мін­ські уго­ди

По­при не­за­вер­ше­ність роз­по­ча­тих змін та існу­ва­н­ня низ­ки ви­кли­ків, де­цен­тра­лі­за­ція три­ває в ба­га­тьох на­прям­ках. На від­мі­ну від де­яких ін­ших транс­фор­ма­цій, іні­ці­йо­ва­них Єв­ро­май­да­ном, ре­фор­ма мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня існує не тіль­ки на па­пе­рі, але вже при­зве­ла до зна­чних змін у жит­ті гро­ма­дян. Це осо­бли­во сто­су­є­ться укра­їн­ців, які жи­вуть і пра­цю­ють у но­во­ство­ре­них ОТГ. Фун­да­мен­таль­ною про­бле­мою, однак, є те, що мно­жин­ні по­лі­пше­н­ня в укра­їн­ській си­сте­мі дер­ж­управ­лі­н­ня та від­но­син між рі­зни­ми га­лу­зя­ми й рів­ня­ми вла­ди по­ки що не зна­йшли аде­ква­тно­го від­обра­же­н­ня в текс­ті Кон­сти­ту­ції Укра­ї­ни.

Як ві­до­мо, пар­ла­мент пі­сля по­ча­тку кон­сти­ту­цій­ної ре­фор­ми 2015 ро­ку не зміг змі­ни­ти Кон­сти­ту­цію в аспе­кті де­цен­тра­лі­за­ції, бо для цьо­го не­має не­об­хі­дних 300 го­ло­сів. Іно­ді Ра­ді не вда­ва­ло­ся зі­бра­ти на­віть про­стої біль­шо­сті для ухва­ле­н­ня зви­чай­них за­ко­нів що­до мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня. Від­по­від­ні змі­ни до Кон­сти­ту­ції бу­ли при­ре­че­ні на про­вал, оскіль­ки ре­фор­ма мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня і змі­на адмі­ні­стра­тив­но-те­ри­то­рі­аль­но­го устрою Укра­ї­ни бу­ли об’єд­на­ні з кон­сти­ту­цій­ною нор­мою про спе­ці­аль­ний ста­тус не під­кон­троль­них Ки­є­ву те­ри­то­рій Дон­ба­су.

Та­ким чи­ном, Кон­сти­ту­ція Укра­ї­ни до­сі не від­обра­жає но­во­го ре­аль­но­го ста­ну ре­чей у кра­ї­ні в ре­зуль­та­ті об’єд­на­н­ня гро­мад, змін в адмі­ні­стра­тив­но­те­ри­то­рі­аль­но­му устрої, но­вих дже­рел вла­сних до­хо­дів гро­мад, змін у роз­по­ді­лі пов­но­ва­жень між ор­га­на­ми мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня та дер­жав­ни­ми адмі­ні­стра­ці­я­ми, а та­кож де­яких ін­ших но­вел у сфе­рі де­цен­тра­лі­за­ції. Ба­га­то си­стем­них і су­тні­сних змін в ор­га­ні­за­ції вну­трі­шньо­го устрою Укра­ї­ни до­сі пе­ре­бу­ва­ють по­за Кон­сти­ту­ці­єю. Ця си­ту­а­ція зму­шує за­сум­ні­ва­ти­ся в стій­ко­сті змін, що від­бу­ва­ю­ться, бо, при­найм­ні те­о­ре­ти­чно, все мо­же по­вер­ну­ти­ся на­зад 226 го­ло­са­ми де­пу­та­тів. Та­ким чи­ном, успі­хи в де­цен­тра­лі­за­ції Укра­ї­ни, які, без­пе­ре­чно, вже є і за­слу­го­ву­ють на по­хва­лу, на­ра­зі за­ли­ша­ю­ться в яко­мусь сен­сі по­ві­тря­ни­ми зам­ка­ми.

Newspapers in Ukrainian

Newspapers from Ukraine

© PressReader. All rights reserved.