PROBLEMS OF REGIONAL DEVELOPMENT AND DECENTRALIZATION STORONYANSKA IRYNA, BENOVSKA LILIYA – Spatial asymmetries of economic development in conditions of administrative and financial decentralization

Economy of Ukraine (Russian) - - CONTENTS - І R Y N A S T O R O N Y A N S K A, Professor, Doctor of Econ. Sci., Deputy Director for Research, L I L I Y A B E N O V S K A, Cand. of Econ. Sci., Senior Researcher Institute of Regional Research named after M.I. Dolishniy of the NAS Ukraine (Lvоv)

Theoretical principles and world experience of the influence of administrative and financial decentralization on spatial development processes are highlighted and modern tendencies

© Сто­ро­нян­ская Ири­на Зе­но­вьев­на (Storonyanska Iryna), 2018; е mail: istoron@i.ua; © Бе­нов­ская Ли­лия Яро­сла­вов­на (Benovska Liliya), 2018; е mail: lbenovska11@gmail.com.

and peculiarities of territorial differentiation of development in Ukraine formed under conditions of decentralization are revealed. It is determined that Ukraine failed to avoid the risk of deepening territorial socio#economic differentiation, and the mechanisms of direct regulation and indirect influence turned out to be unable to resolve the problems of the unevenness of the endogenous community development potential and various efficiency of its use. Directions of leveling the risks of strengthening the intraregional differentiation of the development of territorial communities under current conditions are determined. Keywords: asymmetries of economic development, spatial disproportions, administrative and financial decentralization, financial capacity, risks.

Про­бле­ма дис­про­пор­ци­о­наль­но­сти раз­ви­тия со­ци­аль­но эко­но­ми­че­ско­го про стран­ства очень ак­ту­аль­на для Укра­и­ны, ко­то­рая все­гда ха­рак­те­ри­зо­ва­лась зна­чи тель­но бо­лее вы­со­ким, по срав­не­нию с дру­ги­ми стра­на­ми Ев­ро­пы, уров­нем меж и внут­ри­ре­ги­о­наль­ных асим­мет­рий со­ци­аль­но эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия, а их пре одо­ле­ние все­гда де­кла­ри­ро­ва­лось как од­на из цен­траль­ных за­дач го­су­дар­ствен­ной ре­ги­о­наль­ной по­ли­ти­ки. Дей­ству­ю­щая Го­су­дар­ствен­ная стра­те­гия ре­ги­о­наль­но­го раз­ви­тия на пе­ри­од до 2020 го­да та­к­же на­прав­ле­на на “до­сти­же­ние рав­но­мер­но­го и сба­лан­си­ро­ван­но­го раз­ви­тия тер­ри­то­рий, раз­ви­тие меж­ре­ги­о­наль­но­го со­труд­ни че­ства, предот­вра­ще­ние углуб­ле­ния со­ци­аль­но эко­но­ми­че­ских дис­про­пор­ций пу тем фор­ми­ро­ва­ния “то­чек ро­ста”, активизации мест­ной эко­но­ми­че­ской ини­циа ти­вы и укреп­ле­ния по­тен­ци­а­ла сель­ской мест­но­сти, обес­пе­че­ние со­ци­аль­но эко но­ми­че­ско­го един­ства и рав­но­мер­но­сти раз­ви­тия ре­ги­о­нов с це­лью со­зда­ния рав­ных усло­вий для раз­ви­тия че­ло­ве­ка” *. В кон­тек­сте ска­зан­но­го ре­ше­ние об углуб­ле­нии де­цен­тра­ли­за­ции, с од­ной сто­ро­ны, долж­но сфор­ми­ро­вать ос­но­ву для до­сти­же­ния по­став­лен­ных це­лей, а с дру­гой – ста­ло осо­бым вы­зо­вом для ре­ги­о­наль­ной по­ли ти­ки в Укра­ине, по­сколь­ку тео­рия кон­вер­ген­ции чет­ко ука­зы­ва­ет на пря­мую за­ви си­мость меж­ду уров­нем асим­мет­рий раз­ви­тия тер­ри­то­рий и уров­нем цен­тра­ли­за­ции бюд­жет­но­го ре­сур­са, функ­ций и пол­но­мо­чий на са­мой вы­со­кой сту­пе­ни го­су­дар­ствен но­го управ­ле­ния.

Та­ким об­ра­зом, цель ста­тьи – осве­тить тео­ре­ти­че­ские ос­но­вы и ми­ро­вой опыт вли­я­ния ад­ми­ни­стра­тив­но фи­нан­со­вой де­цен­тра­ли­за­ции на про­цес­сы про­стран ствен­но­го раз­ви­тия, вы­явить со­вре­мен­ные тен­ден­ции и осо­бен­но­сти тер­ри­то­ри аль­ной диф­фе­рен­ци­а­ции раз­ви­тия в Укра­ине, ко­то­рые фор­ми­ру­ют­ся в усло­ви­ях де­цен­тра­ли­за­ции.

Бюд­жет­ная де­цен­тра­ли­за­ция яв­ля­ет­ся слож­ным и апри­о­ри неод­но­знач­ным про­цес­сом для раз­ви­тия со­ци­аль­но эко­но­ми­че­ской си­сте­мы стра­ны (в част­но­сти, в крат­ко и сред­не­сроч­ном пе­ри­о­дах), о чем сви­де­тель­ству­ют и ба­зо­вые тео­ре­ти чес­кие кон­цеп­ции, и опыт го­су­дарств, осу­ще­ствив­ших ре­фор­мы та­ко­го ти­па. Так, в про­ти­во­вес ис­клю­чи­тель­но по­зи­тив­но­му вос­при­я­тию идеи бюд­жет­но­го фе­де­ра лиз­ма У. Оут­са [1], Б. Вайн­га­ста [2], Р. Мак­кин­но­на [3], ав­тор кон­цеп­ции де­цен­тра ли­за­ции Р. Прю­дом в сво­ей ра­бо­те “Опас­но­сти де­цен­тра­ли­за­ции” [4] вы­де­ля­ет сле ду­ю­щие ос­нов­ные рис­ки де­цен­тра­ли­за­ции: 1) уси­ле­ние нерав­но­мер­но­сти со­ци­аль но эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия тер­ри­то­рий; 2) услож­не­ние им­пле­мен­та­ции мак­ро эко­но­ми­че­ской по­ли­ти­ки, что мо­жет при­ве­сти к мак­ро­эко­но­ми­че­ской неста­биль но­сти; 3) воз­мож­ное сни­же­ние эф­фек­тив­но­сти со­ци­аль­но эко­но­ми­че­ской си­сте мы (в раз­ных про­яв­ле­ни­ях) и уве­ли­че­ние кор­руп­ции на ло­каль­ном уровне.

Дер­жав­на стра­те­гія ре­гіо­наль­но­го роз­вит­ку на пе­ріод до 2020 ро­ку : за­твер­дже­на По­ста но­вою Ка­бі­не­ту Міністрів Украї­ни від 06.08.2014 р. № 385 [Элек­трон­ный ре­сурс]. – Ре­жим до сту­па : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/385 2014 %D0%BF.

В то же вре­мя все ис­сле­до­ва­ния по­ка­зы­ва­ют, что каж­дая стра­на, ре­ги­он и ло­ка ли­тет мо­гут по сво­е­му усмот­ре­нию вос­поль­зо­вать­ся шан­сом, ко­то­рый им да­ет де­цен тра­ли­за­ция, и пе­рей­ти на но­вую сту­пень раз­ви­тия. Важ­но толь­ко не по­те­рять этот шанс. Дан­ный те­зис под­твер­жда­ет и раз­но­на­прав­лен­ность вли­я­ния де­цен­тра­ли­за ции на эко­но­ми­че­ские про­цес­сы в раз­ных стра­нах ми­ра. Пред­по­ло­же­ние, что фис каль­ная де­цен­тра­ли­за­ция сни­жа­ет со­ци­аль­но эко­но­ми­че­скую эф­фек­тив­ность из за за­мед­ле­ния тем­пов раз­ви­тия, не под­твер­ди­лось при­ме­ра­ми Швей­ца­рии и Ки­тая. Так, ра­бо­ты Ку­а­на, Вайн­га­ста и Ро­лан­да [5; 6] сви­де­тель­ству­ют, что де­цен­тра­ли­за­ция в Ки­тае со­зда­ла сти­му­лы для эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия сель­ских тер­ри­то­рий, а сель ские пред­при­я­тия ста­ли ис­точ­ни­ком ро­ста КНР в це­лом. В от­ли­чие от это­го, М. По но­ма­ре­ва и Е. Жу­рав­ская [7] от­ме­ча­ют, что де­цен­тра­ли­за­ция в Рос­сий­ской Фе­де­ра ции ха­рак­те­ри­зо­ва­лась нега­тив­ны­ми сти­му­ла­ми к раз­ви­тию тер­ри­то­рий с уче­том из вле­че­ния ка­ких ли­бо до­пол­ни­тель­ных до­хо­дов из сфе­ры рас­по­ря­же­ния суб на­ци­о­наль­ных пра­ви­тельств и со­кра­ще­ния транс­фер­тов цен­траль­но­го пра­ви­тель­ства.

Од­ним из ос­нов­ных рис­ков де­цен­тра­ли­за­ции яв­ля­ет­ся ве­ро­ят­ность рас­ши­ре­ния аре­а­лов де­прес­сив­но­сти и уси­ле­ния нера­вен­ства до­хо­дов из за из­ме­не­ния струк­ту­ры го­су­дар­ствен­ных рас­хо­дов. В то же вре­мя К. Се­пул­ве­да и Х. Мар­ти­нес Вас­кес [8] от ме­ти­ли, что де­цен­тра­ли­за­ция по­вли­я­ла по­ло­жи­тель­но: умень­ши­лась бед­ность и вы рос ин­декс че­ло­ве­че­ско­го раз­ви­тия в стра­нах с от­но­си­тель­но боль­шой до­лей го­су дар­ствен­но­го сек­то­ра в эко­но­ми­ке. По­ло­жи­тель­ные ре­зуль­та­ты по сни­же­нию уров ня бед­но­сти и уве­ли­че­нию до­ступ­но­сти об­ра­зо­ва­тель­ных услуг де­цен­тра­ли­за­ция по­ка­за­ла в та­ких стра­нах, как Бан­гла­деш, За­пад­ная Бен­га­лия и Ин­дия.

Од­на­ко дру­гие ис­сле­до­ва­ния про­де­мон­стри­ро­ва­ли, что де­цен­тра­ли­за­ция мо жет вы­зы­вать рост бед­но­сти в наи­ме­нее раз­ви­тых ре­ги­о­нах. А. Вест и С. Вонг [9] вы­яви­ли, что де­цен­тра­ли­за­ция при­ве­ла к сни­же­нию ка­че­ства об­ще­ствен­ных услуг в бед­ных рай­о­нах Ки­тая, а М. Ра­вал­ли­он [10] пи­шет, что она обу­сло­ви­ла су­ще­ствен ное нера­вен­ство в бюд­жет­ных рас­хо­дах в бед­ных рай­о­нах Ар­ген­ти­ны. Де­цен­тра­ли за­ция та­к­же мо­жет спо­соб­ство­вать уси­ле­нию диф­фе­рен­ци­а­ции раз­ви­тия из за раз ни­цы в со­ци­аль­но эко­но­ми­че­ских по­тен­ци­а­лах ре­ги­о­нов и тер­ри­то­рий. В то же вре­мя она мо­жет и сгла­жи­вать диф­фе­рен­ци­а­цию бла­го­да­ря бо­лее про­зрач­но­му рас пре­де­ле­нию бюд­жет­ных ре­сур­сов и по­вы­ше­нию эф­фек­тив­но­сти ме­ха­низ­мов вы рав­ни­ва­ния. При­мер успеш­но­го со­вер­шен­ство­ва­ния си­сте­мы меж­бюд­жет­но­го вы рав­ни­ва­ния де­мон­стри­ру­ет Ка­на­да (ис­сле­до­ва­ния Д. Бе­лан­да и А. Ле­кор­са [11]). Как от­ме­ча­ют А. Род­ри­гес Ро­ус и Р. Эз­кур­ра [12], уси­ле­ние кон­вер­ген­ции или ди вер­ген­ции в стране за­ви­сит от раз­лич­ных усло­вий, та­ких как уро­вень раз­ви­тия, су­ще­ству­ю­щие со­ци­аль­но эко­но­ми­че­ский, ин­но­ва­ци­он­ный и гео­по­ли­ти­че­ский по­тен­ци­а­лы, со­сто­я­ние диф­фе­рен­ци­а­ции и эф­фек­тив­ные фис­каль­ные ме­ха­низ­мы пе­ре­рас­пре­де­ле­ния до­хо­дов.

Од­на­ко, да­же при на­ли­чии про­ти­во­по­лож­ных ре­зуль­та­тов де­цен­тра­ли­за­ции, эм­пи­ри­че­ский ана­лиз этих про­цес­сов в ми­ре в це­лом и в Ев­ро­пе в част­но­сти поз­во ля­ет вы­де­лить ряд тен­ден­ций, ко­то­рые сло­жи­лись в те­че­ние по­след­не­го де­ся­ти­ле тия. Во пер­вых, не су­ще­ству­ет пря­мой за­ви­си­мо­сти меж­ду уров­нем раз­ви­тия стра ны и сте­пе­нью фи­нан­со­вой де­цен­тра­ли­за­ции, но бо­га­тые го­су­дар­ства склон­ны к бо­лее глу­бо­кой де­цен­тра­ли­за­ции. В зна­чи­тель­ной сте­пе­ни это мож­но объ­яс­нить тем, что та­кие стра­ны, с уче­том вы­со­ко­го уров­ня бюд­жет­ных до­хо­дов в рас­че­те на 1 жи­те­ля, мо­гут от­вле­кать мень­шую до­лю бюд­жет­но­го ре­сур­са для фи­нан­си­ро­ва ния об­ще­на­ци­о­наль­ных функ­ций и раз­ре­шить ор­га­нам вла­сти на ме­стах остав­лять боль­шую до­лю бюд­жет­ных до­хо­дов для фи­нан­си­ро­ва­ния соб­ствен­ных по­треб­нос

тей. Так, сре­ди ев­ро­пей­ских стран са­мый вы­со­кий уро­вень до­хо­дов мест­ных бю дже­тов (по от­но­ше­нию к ВВП) по со­сто­я­нию на 1 ян­ва­ря 2016 г. был в Да­нии (35,2%), Шве­ции (24,8%), Фин­лян­дии (22,3%), Но­р­ве­гии (15,7%), то есть в стра­нах с ВВП свы­ше 40 тыс. ев­ро на 1 чел. (рис. 1). В то же вре­мя сред­ний уро­вень бюд­жет­ной де­цен­тра­ли­за­ции в ЕС со­став­лял 11,1%, а до­хо­дов – 28,9 тыс. ев­ро на 1 чел.

Во вто­рых, на­прав­лен­ность про­цес­сов де­цен­тра­ли­за­ции в раз­ных стра­нах ми­ра раз­ная. Ес­ли Да­ния, Шве­ция, Фин­лян­дия, Ру­мы­ния, Эсто­ния, Бол­га­рия и Сло­ве ния в 2004–2015 гг. углуб­ля­ли де­цен­тра­ли­за­цию, то Ни­дер­лан­ды, Ве­ли­ко­бри­та­ния, Лит­ва, Вен­грия, Люк­сем­бург и Ир­лан­дия уси­ли­ва­ли цен­тра­ли­за­цию (см. рис. 1).

В тре­тьих, мо­ти­вы де­цен­тра­ли­за­ции от­ли­ча­ют­ся в раз­ных стра­нах. По­пыт­ки де­мо­кра­ти­зи­ро­вать свою по­ли­ти­че­скую си­сте­му ха­рак­тер­ны для пост­со­вет­ских стран Во­сточ­ной Ев­ро­пы (вол­ны де­цен­тра­ли­за­ции бы­ли в 2000, 2004, 2006 гг.). Од на­ко в ос­но­ве де­цен­тра­ли­за­ции в Гре­ции, Ита­лии и Пор­ту­га­лии ле­жат ис­клю­чи тель­но эко­но­ми­че­ские мо­ти­вы, а та­к­же цель – по­вы­сить эф­фек­тив­ность пре­до став­ле­ния об­ще­ствен­ных услуг, в част­но­сти, в та­ких сфе­рах, как об­ра­зо­ва­ние, ме ди­ци­на и об­ще­ствен­ный транс­порт.

В чет­вер­тых, бюд­жет­ная де­цен­тра­ли­за­ция рас­смат­ри­ва­ет­ся в раз­ви­тых стра нах как один из си­стем­ных ме­ха­низ­мов ре­гу­ли­ро­ва­ния мак­ро­эко­но­ми­че­ской ста биль­но­сти. На фоне об­ще­го ро­ста де­цен­тра­ли­за­ции в ми­ре за по­след­ние 20 лет стра ны ЕС про­де­мон­стри­ро­ва­ли об­щий тренд к ре­цен­тра­ли­за­ции по­сле кри­зи­са 2008– 2009 гг. (рис. 2). Та­кая тен­ден­ция под­твер­жда­ет тео­ре­ти­че­скую ги­по­те­зу об об­рат­ном вли­я­нии де­цен­тра­ли­за­ции и мак­ро­эко­но­ми­че­ской ста­биль­но­сти и объ­яс­ня­ет­ся необ­хо­ди­мо­стью пре­одо­ле­ния мак­ро­эко­но­ми­че­ских дис­ба­лан­сов, ко­то­рым под­верг лись стра­ны Ев­ро­пы во вре­мя эко­но­ми­че­ско­го кри­зи­са. Бо­лее то­го, мож­но утвер ждать, что по­ли­ти­ка бюд­жет­ной ре­цен­тра­ли­за­ции в Ев­ро­пе име­ет ме­сто до на­стоя ще­го вре­ме­ни.

Иден­тич­ные трен­ды де­цен­тра­ли­за­ции су­ще­ству­ют да­же в Поль­ше – един­ствен ной ев­ро­пей­ской стране, ко­то­рая не ис­пы­та­ла па­де­ние ВВП во вре­мя кри­зи­са и про­дол­жа­ла на­ра­щи­вать тем­пы его уве­ли­че­ния по­сле него и ко­то­рую счи­та­ют од ним из наи­бо­лее успеш­ных при­ме­ров де­цен­тра­ли­за­ци­он­ных ре­форм. Ди­на­ми­ка до­хо­дов го­су­дар­ствен­но­го и мест­но­го бюд­же­тов Поль­ши сви­де­тель­ству­ет о су­ще ствен­ном по­вы­ше­нии ро­ли го­су­дар­ствен­но­го бюд­же­та в те­че­ние по­след­них лет (20,6% ВВП – в 2009 г. и 22,7% – в 2015 г.) и воз­врат по­ка­за­те­ля до­хо­дов мест­ных бюд­же­тов как до­ли ВВП к уров­ню 2004 г. – 12,8%.

В пя­тых, не­смот­ря на раз­ную ре­зуль­та­тив­ность вли­я­ния де­цен­тра­ли­за­ции на раз­ви­тие го­су­дарств в крат­ко­сроч­ном пе­ри­о­де, по­дав­ля­ю­щее боль­шин­ство на­цио наль­ных эко­но­мик до­стиг­ло по­ло­жи­тель­ных ре­зуль­та­тов в дол­го­сроч­ной пер­спек ти­ве. При этом ед­ва ли не ос­нов­ным кри­те­ри­ем успе­ха яв­ля­ет­ся уро­вень ак­тив­нос ти ло­ка­ли­те­тов, об­щин, граж­дан в стрем­ле­нии ре­а­ли­зо­вать соб­ствен­ные ини­циа ти­вы, про­ек­ты эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия, ко­то­ро­го уда­ет­ся до­стичь пу­тем пе­ре­да­чи пол­но­мо­чий и фи­нан­со­во­го ре­сур­са на ме­ста и внедрения эф­фек­тив­ных ме­то­дов сти­му­ли­ро­ва­ния эко­но­ми­че­ской ак­тив­но­сти тер­ри­то­ри­аль­ных об­щин.

Та­кая неод­но­знач­ность про­яв­ле­ния по­ло­жи­тель­ных ре­зуль­та­тов и рис­ков де цен­тра­ли­за­ции в раз­ных стра­нах обу­слов­ле­на пре­иму­ще­ствен­но ее од­но­вре­мен ным вли­я­ни­ем прак­ти­че­ски на все субъ­ект­но объ­ект­ные от­но­ше­ния в пре­де­лах со­ци­аль­но эко­но­ми­че­ских си­стем на­ци­о­наль­но­го, суб­на­ци­о­наль­но­го и ло­каль но­го уров­ней и меж­ду ни­ми. В то же вре­мя труд­но от­де­лить по­след­ствия вли­я­ния де­цен­тра­ли­за­ции от эф­фек­тов дру­гих про­цес­сов в об­ще­стве и ин­сти­ту­ци­о­наль ных из­ме­не­ний в пуб­лич­ном сек­то­ре. Это прак­ти­че­ски ис­клю­ча­ет про­стое ко­пи ро­ва­ние опы­та дру­гих го­су­дарств и тре­бу­ет углуб­лен­но­го ана­ли­за воз­мож­но­стей и по­тен­ци­аль­ных угроз в про­цес­се де­цен­тра­ли­за­ции в пре­де­лах каж­дой стра­ны с все­сто­рон­ним уче­том осо­бен­но­стей ее со­ци­аль­но эко­но­ми­че­ско­го и по­ли­ти­че­ско го раз­ви­тия, опы­та ре­а­ли­за­ции ре­форм, дру­гих фак­то­ров объ­ек­тив­но­го и субъ­ек тив­но­го ха­рак­те­ра.

Ес­ли оце­ни­вать уро­вень де­цен­тра­ли­за­ции вла­сти и го­су­дар­ствен­ных фи­нан­сов в Укра­ине на фоне ми­ро­во­го и, в част­но­сти, ев­ро­пей­ско­го опы­та, мо­жем сде­лать сле­ду­ю­щие вы­во­ды:

– се­го­дня Укра­и­на яв­ля­ет­ся наи­бо­лее цен­тра­ли­зо­ван­ной стра­ной Во­сточ­ной Ев­ро­пы и ха­рак­те­ри­зу­ет­ся низ­ким уров­нем де­цен­тра­ли­за­ции по срав­не­нию с раз­ви ты­ми стра­на­ми Ев­ро­пы и ми­ра (см. рис. 1). В то же вре­мя сре­ди групп стран с до­хо­да ми мень­ше 4 тыс. ев­ро на 1 чел. Укра­и­на (с 2,1 тыс. ев­ро на 1 чел.) де­мон­стри­ру­ет один из са­мых вы­со­ких уров­ней де­цен­тра­ли­за­ции. По­это­му сле­ду­ет под­черк­нуть, что для Укра­и­ны од­но­вре­мен­но важ­ны два во­про­са: 1) пе­ре­рас­пре­де­ле­ние бюд­жет­но­го ре­сур­са и пол­но­мо­чий на мест­ный уро­вень; 2) обес­пе­че­ние устой­чи­во­го эко­но­ми чес­ко­го ро­ста, уве­ли­че­ние ВВП и, со­от­вет­ствен­но, фи­нан­со­вой ба­зы го­су­дар­ствен но­го управ­ле­ния в це­лом;

– в от­ли­чие от прак­ти­ки ев­ро­пей­ских стран, ди­на­ми­ка про­цес­сов де­цен­тра­ли за­ции в Укра­ине в те­че­ние по­след­не­го де­ся­ти­ле­тия сви­де­тель­ству­ет о бес­си­стем­нос ти ее им­пле­мен­та­ции (рис. 3). Не­смот­ря на де­кла­ри­ро­ва­ние каж­дым но­вым пра­ви тель­ством необ­хо­ди­мо­сти та­кой ре­фор­мы, ре­аль­ных ша­гов для ее ре­а­ли­за­ции не де­ла­лось (вплоть до 2014 г.). Кро­ме то­го, от­сут­ству­ют за­ви­си­мо­сти меж­ду уров­нем де­цен­тра­ли­за­ции и со­сто­я­ни­ем со­ци­аль­но эко­но­ми­че­ской ста­биль­но­сти в Украи не – да­же, на­обо­рот, по­зи­тив­ный для со­ци­аль­но эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия го­су дар­ства до­кри­зис­ный пе­ри­од ха­рак­те­ри­зо­вал­ся уси­ле­ни­ем цен­тра­ли­за­ции го­су­дар ствен­ных фи­нан­сов;

– мо­ти­ва­ми де­цен­тра­ли­за­ции в Укра­ине од­но­вре­мен­но яв­ля­ют­ся раз­ви­тие де мок­ра­тии и мест­но­го са­мо­управ­ле­ния, ра­ци­о­на­ли­за­ция фи­нан­со­вых от­но­ше­ний и рас­пре­де­ле­ния обя­зан­но­стей меж­ду уров­ня­ми управ­ле­ния. Это су­ще­ствен­но за труд­ня­ет вы­бор адек­ват­ных ме­ха­низ­мов и ин­стру­мен­тов де­цен­тра­ли­за­ции, ко­то рые поз­во­ля­ли бы од­но­вре­мен­но до­сти­гать двух це­лей. Слож­ность ре­а­ли­за­ции прин ци­пов де­цен­тра­ли­зо­ван­но­го управ­ле­ния в Укра­ине за­клю­ча­ет­ся еще и в том, что функ­ции и пол­но­мо­чия пе­ре­да­ют­ся тер­ри­то­ри­аль­ным об­щи­нам, зна­чи­тель­ная часть

ко­то­рых не со­от­вет­ству­ет кри­те­ри­ям со­сто­я­тель­но­сти и не име­ет до­ста­точ­но­го по тен­ци­а­ла для обес­пе­че­ния эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия;

– осо­бен­но­стью де­цен­тра­ли­за­ции в Укра­ине яв­ля­ет­ся то, что этот про­цесс про­ис­хо­дит прак­ти­че­ски па­рал­лель­но с ре­фор­ми­ро­ва­ни­ем ад­ми­ни­стра­тив­но тер ри­то­ри­аль­но­го устрой­ства и ря­дом сек­то­раль­ных ре­форм. Все ука­зан­ные ре­фор мы вза­и­мо­обу­слов­ле­ны и вза­и­мо­за­ви­си­мы. В то же вре­мя даль­ней­шее про­дви­же ние бюд­жет­ной ре­фор­мы и рас­про­стра­не­ние ее прин­ци­пов на все об­щи­ны ба­зо во­го уров­ня невоз­мож­ны без за­вер­ше­ния мо­дер­ни­за­ции ад­ми­ни­стра­тив­но тер ри­то­ри­аль­но­го устрой­ства и фор­ми­ро­ва­ния объ­еди­нен­ных тер­ри­то­ри­аль­ных об щин (ОТО), спо­соб­ных ре­а­ли­зо­вы­вать пе­ре­дан­ные им пол­но­мо­чия;

– ми­ро­вой опыт по­ка­зы­ва­ет, что наи­луч­ших ре­зуль­та­тов до­стиг­ли стра­ны при усло­вии од­но­вре­мен­ной пе­ре­да­чи на ло­каль­ный уро­вень функ­ций по предо­став­ле нию об­ра­зо­ва­тель­ных, ме­ди­цин­ских и дру­гих об­ще­ствен­ных услуг (по прин­ци­пу суб­си­диар­но­сти) и от­вет­ствен­но­сти за эко­но­ми­че­ское раз­ви­тие тер­ри­то­рий с их над­ле­жа­щим фи­нан­со­вым обес­пе­че­ни­ем. В Укра­ине же ре­а­ли­за­ция пер­во­го эта­па де­цен­тра­ли­за­ции вла­сти при­ве­ла к фор­ми­ро­ва­нию сво­е­го ро­да “оте­че­ствен­ной мо де­ли де­цен­тра­ли­за­ции”, ко­то­рая ха­рак­те­ри­зу­ет­ся пе­ре­да­чей тер­ри­то­ри­аль­ным об щи­нам со­ци­аль­ных функ­ций го­су­дар­ства (что со­от­вет­ству­ет ми­ро­вой прак­ти­ке), од­на­ко без со­зда­ния ры­ча­гов вли­я­ния и фи­нан­со­во­го ре­сур­са для обес­пе­че­ния их эко­но­ми­че­ско­го ро­ста.

Уже на пер­вом эта­пе ре­а­ли­за­ции ре­фор­мы де­цен­тра­ли­за­ции уси­ли­лись дис­про пор­ции меж­ду тер­ри­то­ри­я­ми и ад­ми­ни­стра­тив­но тер­ри­то­ри­аль­ны­ми еди­ни­ца­ми по уров­ню фи­нан­со­вой со­сто­я­тель­но­сти. Та­ким об­ра­зом, Укра­ине не уда­лось из­бе жать углуб­ле­ния тер­ри­то­ри­аль­ной со­ци­аль­но эко­но­ми­че­ской диф­фе­рен­ци­а­ции, а ме­ха­низ­мы пря­мо­го ре­гу­ли­ро­ва­ния (в част­но­сти, бюд­жет­но­го вы­рав­ни­ва­ния) и кос­вен­но­го вли­я­ния (на­прав­лен­ные на сти­му­ли­ро­ва­ние эко­но­ми­че­ской ак­тив­нос Рис. 3. Ди­на­ми­ка до­хо­дов го­су­дар­ствен­но­го и мест­ных бюд­же­тов Укра­и­ны в 2006–2016 гг. Со­став­ле­но ав­то­ра­ми по дан­ным Го­су­дар­ствен­ной служ­бы ста­ти­сти­ки Укра­и­ны и Го­су­дар­ствен­ной каз­на­чей­ской служ­бы Укра­и­ны.

ти об­щин) не смог­ли ре­шить про­бле­му нерав­но­мер­но­сти эн­до­ген­но­го по­тен­ци­а­ла раз­ви­тия об­щин и раз­ной эф­фек­тив­но­сти его ис­поль­зо­ва­ния.

Учи­ты­вая из­ло­жен­ное, важ­но вы­яс­нить со­вре­мен­ные тен­ден­ции и осо­бен но­сти диф­фе­рен­ци­а­ции раз­ви­тия в Укра­ине, ко­то­рые фор­ми­ру­ют­ся под вли­я­ни ем про­цес­сов бюд­жет­ной де­цен­тра­ли­за­ции. Про­ве­дем эм­пи­ри­че­ский ана­лиз на ос­но­ве по­ка­за­те­лей до­хо­дов мест­ных бюд­же­тов (в част­но­сти, соб­ствен­ных), по сколь­ку: 1) соб­ствен­ные до­хо­ды мож­но рас­смат­ри­вать как ре­зуль­тат эф­фек­тив но­сти ли­бо неэф­фек­тив­но­сти ис­поль­зо­ва­ния со­ци­аль­но эко­но­ми­че­ско­го по­тен ци­а­ла ад­ми­ни­стра­тив­но тер­ри­то­ри­аль­ной еди­ни­цы; 2) до­хо­ды бюд­же­та зна­чи­тель но быст­рее, по срав­не­нию с ва­ло­вым ре­ги­о­наль­ным про­дук­том, ре­а­ги­ру­ют на из­ме­не­ния ме­ха­низ­мов ре­гу­ли­ро­ва­ния раз­ви­тия тер­ри­то­рий (это осо­бен­но важ но в кон­тек­сте ре­а­ли­за­ции мер по бюд­жет­ной де­цен­тра­ли­за­ции); 3) раз­ви­тие фи нан­со­вой ба­зы тер­ри­то­ри­аль­ных об­щин при­зна­но од­ной из ос­нов­ных це­лей про цес­са де­цен­тра­ли­за­ции вла­сти в Укра­ине.

Сни­же­ние уров­ня меж­ре­ги­о­наль­ной диф­фе­рен­ци­а­ции. Уро­вень асимметрии по по ка­за­те­лю до­хо­дов свод­ных бюд­же­тов ре­ги­о­нов (как с транс­фер­та­ми, так и соб­ствен ных до­хо­дов) в рас­че­те на 1 жи­те­ля за по­след­ние два го­да зна­чи­тель­но сни­зил­ся (табл. 1). В ос­нов­ном это свя­за­но с нега­тив­ны­ми тен­ден­ци­я­ми в со­ци­аль­но эко­но ми­че­ском раз­ви­тии Ки­е­ва и фор­ми­ро­ва­нии до­хо­дов его бюд­же­та, а та­к­же с из­ме нени­я­ми в на­ло­го­во бюд­жет­ном за­ко­но­да­тель­стве о струк­ту­ре до­хо­дов сто­ли­цы (ко­то­рые всту­пи­ли в си­лу 1 ян­ва­ря 2015 г.), что по­влек­ло за со­бой су­ще­ствен­ное сни­же­ние тем­пов при­ро­ста бюд­жет­ных до­хо­дов сто­ли­цы по срав­не­нию с дру­ги­ми ре­ги­о­на­ми. Так, в 2006 г. соб­ствен­ные до­хо­ды бюд­же­та сто­ли­цы бо­лее чем в 8 раз пре­вы­ша­ли соб­ствен­ные до­хо­ды свод­но­го бюд­же­та об­ла­сти с са­мым низ­ким зна че­ни­ем, а уже че­рез 10 лет этот по­ка­за­тель сни­зил­ся вдвое. Та­б­ли­ца 1 Ди­на­ми­ка асим­мет­рий до­хо­дов свод­ных бюд­же­тов ре­ги­о­нов Укра­и­ны на 1 жи­те­ля в 2006–2016 гг. *

Уси­ле­ние диф­фе­рен­ци­а­ции на уровне рай­о­нов под вли­я­ни­ем ме­ха­низ­мов бюд­жет ной де­цен­тра­ли­за­ции. На фоне незна­чи­тель­но­го сни­же­ния меж­ре­ги­о­наль­ной диф фе­рен­ци­а­ции в те­че­ние 2015–2016 гг. про­изо­шел рез­кий рост асим­мет­рич­но­сти до­хо­дов мест­ных бюд­же­тов на внут­ри­ре­ги­о­наль­ном уровне. Ана­лиз си­ту­а­ции в об

ла­стях Кар­пат­ско­го ре­ги­о­на по­ка­зал рост асимметрии как меж­ду рай­о­на­ми, так и меж­ду тер­ри­то­ри­аль­ны­ми об­щи­на­ми. Так, во Ль­вов­ской об­ла­сти (где име­ет ме­сто вы­со­кий уро­вень асимметрии по бюд­жет­ным до­хо­дам сре­ди об­ла­стей Кар­пат­ско­го ре­ги­о­на) диф­фе­рен­ци­а­ция до­хо­дов рай­он­ных бюд­же­тов в рас­че­те на 1 жи­те­ля уве­ли­чи­лась с 5,9 ра­за в 2014 г. до 9,5 ра­за в 2015 г. Ана­ло­гич­ные тен­ден­ции наб­лю да­ют­ся и в дру­гих ре­ги­о­нах.

Уве­ли­че­ние уров­ня диф­фе­рен­ци­а­ции на­ло­го­спо­соб­но­сти тер­ри­то­ри­аль­ных об­щин, име­ю­щих пря­мые бюд­жет­ные от­но­ше­ния с го­су­дар­ствен­ным бюд­же­том (рай­о­ны, го ро­да об­ласт­но­го зна­че­ния, ОТО). Так, во Ль­вов­ской об­ла­сти в 2016 г. та­кой рост пре вы­сил 13 раз. На­ло­го­спо­соб­ность яв­ля­ет­ся од­ним из ос­нов­ных кри­те­ри­ев со­зда­ния ОТО. Ре­зуль­та­ты 2016 г., ко­гда больше по­ло­ви­ны ОТО об­ла­сти по­ка­за­ли на­ло­го спо­соб­ность ни­же 1000 грн. на 1 жи­те­ля, сви­де­тель­ству­ют, что они фак­ти­че­ски ока за­лись фи­нан­со­во несо­сто­я­тель­ны­ми (из за недо­ста­точ­но­го уров­ня со­ци­аль­но эко но­ми­че­ско­го по­тен­ци­а­ла ли­бо его неэф­фек­тив­но­го ис­поль­зо­ва­ния), сле­до­ва­тель но, те­ку­щие про­бле­мы функ­ци­о­ни­ро­ва­ния и раз­ви­тия ре­ша­ют за счет транс­фер­тов из го­су­дар­ствен­но­го бюд­же­та.

Уси­ле­ние на ло­каль­ном уровне кон­цен­тра­ции эко­но­ми­че­ской де­я­тель­но­сти в “точ ках ро­ста”, что вле­чет за со­бой тен­ден­цию рас­ши­ре­ния аре­а­лов де­прес­сив­но­сти. Так, во Ль­вов­ской об­ла­сти толь­ко три го­ро­да (Мор­шин, Ль­вов, Трус­ка­вец) име­ют уро вень на­ло­го­вых до­хо­дов мест­ных бюд­же­тов вы­ше сред­не­го по об­ла­сти (3714 грн. в 2016 г.) (табл. 2). Сум­мар­но они про­из­во­дят 40% на­ло­го­вых до­хо­дов мест­ных бюд же­тов об­ла­сти. Осталь­ные тер­ри­то­рии об­ла­сти (в том чис­ле ОТО) ха­рак­те­ри­зу­ют­ся на­ло­го­спо­соб­но­стью ни­же это­го уров­ня, то есть мож­но го­во­рить, что в наи­боль шем вы­иг­ры­ше от де­цен­тра­ли­за­ции ока­за­лись круп­ные и сред­ние го­ро­да. При этом тем­пы при­ро­ста до­хо­дов го­ро­дов об­ласт­но­го зна­че­ния ока­за­лись вы­ше по сравне нию с об­ласт­ны­ми цен­тра­ми. Как по­ка­зы­ва­ет ана­лиз соб­ствен­ных до­хо­дов мест ных бюд­же­тов об­ласт­ных цен­тров и го­ро­дов об­ласт­но­го зна­че­ния Кар­пат­ско­го ре ги­о­на, вы­со­кие тем­пы ро­ста в 2015–2016 гг. про­де­мон­стри­ро­ва­ли та­кие го­ро­да, как Ярем­че и Ко­ло­мыя Ива­но Фран­ков­ской об­ла­сти, а та­к­же Хуст, Му­ка­че­во, Бе­ре­го во За­кар­пат­ской об­ла­сти. За­то в об­ласт­ных цен­трах по­ло­жи­тель­ная ди­на­ми­ка соб ствен­ных до­хо­дов бюд­же­тов не от­ли­ча­лась вы­со­ки­ми тем­па­ми ро­ста. Та­б­ли­ца 2

Соб­ствен­ные до­хо­ды, ба­зо­вая и ре­верс­ная до­та­ции об­ласт­ных цен­тров и го­ро­дов об­ласт­но­го зна­че­ния Кар­пат­ско­го ре­ги­о­на в 2016 г. *

Мож­но на­звать несколь­ко при­чин та­кой си­ту­а­ции. Во!пер­вых, из­ме­не­ния в рас­пре­де­ле­нии по­ступ­ле­ний от на­ло­го­об­ло­же­ния фи­зи­че­ских лиц меж­ду уров­ня! ми бюд­же­тов обу­сло­ви­ли пе­ре­рас­пре­де­ле­ние до­хо­дов от НДФЛ в си­лу то­го, что биз­нес дол­жен от­ка­зать­ся от при­выч­ки ре­ги­стри­ро­вать­ся в боль­ших го­ро­дах и пе­ре! хо­дить к упла­те на­ло­гов по ме­сту ре­ги­стра­ции, что пошло бы на поль­зу сред­ним и ма­лым го­ро­дам. Во!вто­рых, се­го­дня имен­но ма­лые го­ро­да За­пад­ной Укра­и­ны пе­ре! жи­ва­ют “ту­ри­сти­че­ский бум”, что при­во­дит к уве­ли­че­нию их до­хо­дов за счет ак! циз­но­го на­ло­га с тор­гов­ли по­дак­циз­ны­ми то­ва­ра­ми и раз­ви­тию до­рож­ной ин­фра! струк­ту­ры.

В то же вре­мя срав­ни­тель­ная оцен­ка до­хо­дов об­ласт­ных цен­тров и го­ро­дов об! ласт­но­го под­чи­не­ния и объ­е­мов их до­та­ций (ба­зо­вой или ре­верс­ной) в рас­че­те на 1 чел. сви­де­тель­ству­ет о низ­кой эф­фек­тив­но­сти ме­ха­низ­ма бюд­жет­но­го вы­рав­ни! ва­ния (см. табл. 2). Так, Ярем­че (го­род с са­мым вы­со­ким уров­нем соб­ствен­ных до! хо­дов) по­лу­чил зна­чи­тель­ные объ­е­мы ба­зо­вой до­та­ции – 421 грн. на 1 жи­те­ля, за­то Мор­шин и Му­ка­че­во при бо­лее низ­ких до­хо­дах пла­ти­ли в го­су­дар­ствен­ный бю! джет ре­верс­ную до­та­цию (со­от­вет­ствен­но, 225 и 218 грн. в рас­че­те на 1 жи­те­ля). Объ­е­мы ба­зо­вой до­та­ции для Ко­ло­мыи и Бо­ле­хо­ва при при­бли­зи­тель­но рав­ных соб! ствен­ных до­хо­дах от­ли­ча­лись в 6 раз. Та­кие пе­ре­ко­сы обу­слов­ле­ны осо­бен­но­стя­ми ме­ха­низ­ма вы­рав­ни­ва­ния, ко­то­рый при оцен­ке на­ло­го­спо­соб­но­сти го­ро­дов учи! ты­ва­ет толь­ко до­хо­ды от НДФЛ. Это тре­бу­ет со­вер­шен­ство­ва­ния.

Уси­ле­ние асимметрии меж­ду при­го­род­ны­ми тер­ри­то­ри­я­ми и уда­лен­ны­ми от круп ных го­ро­дов тер­ри­то­ри­аль­ны­ми об­щи­на­ми. Под вли­я­ни­ем со­вре­мен­ных ре­форм

бла­го­да­ря хо­ро­шо раз­ви­той ин­фра­струк­ту­ре при­го­род­ные на­се­лен­ные пунк­ты зна! чи­тель­но по­вы­си­ли свои бюд­жет­ные до­хо­ды, преж­де все­го, за счет по­ступ­ле­ний от ак­циз­но­го на­ло­га и на­ло­га на иму­ще­ство. Как след­ствие, уси­ли­лась асим­мет­рич! ность раз­ви­тия при­бли­жен­ных и уда­лен­ных от го­ро­дов тер­ри­то­рий. Яр­ким при­ме! ром та­кой си­ту­а­ции яв­ля­ет­ся диф­фе­рен­ци­а­ция раз­ви­тия при­бли­жен­ных (в пре­де! лах коль­це­вой до­ро­ги) и уда­лен­ных от об­ласт­но­го цен­тра тер­ри­то­ри­аль­ных об­щин Пу­сто­мы­тов­ско­го рай­о­на Ль­вов­ской об­ла­сти (рис. 4).

Та­ким об­ра­зом, но­во­вве­де­ния на­ло­го­во­го и бюд­жет­но­го за­ко­но­да­тель­ства в про­цес­се фи­нан­со­вой де­цен­тра­ли­за­ции поз­во­ли­ли су­ще­ствен­но уве­ли­чить фи­нан! со­вую со­сто­я­тель­ность круп­ных го­ро­дов. Од­на­ко мож­но утвер­ждать, что это не ста­ло им­пуль­сом для эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия при­ле­га­ю­щих тер­ри­то­рий.

Ме­ха­низ­мы го­су­дар­ствен­ной ре­ги­о­наль­ной по­ли­ти­ки не обес­пе­чи­ва­ют сни­же­ние асим­мет­рич­но­сти раз­ви­тия тер­ри­то­ри­аль­ных об­щин. Это яр­ко де­мон­стри­ру­ет рас! пре­де­ле­ние средств Го­су­дар­ствен­но­го фон­да ре­ги­о­наль­но­го раз­ви­тия (ГФРР), сре! ди ос­нов­ных за­дач ко­то­ро­го – со­дей­ствие сгла­жи­ва­нию дис­про­пор­ций раз­ви­тия внут­ри стра­ны. Со­глас­но дей­ству­ю­ще­му за­ко­но­да­тель­ству, эти сред­ства ис­поль­зу! ют­ся для вы­пол­не­ния ин­ве­сти­ци­он­ных про­грамм и про­ек­тов ре­ги­о­наль­но­го раз! ви­тия, ко­то­рые от­ве­ча­ют при­о­ри­те­там, опре­де­лен­ным в Го­су­дар­ствен­ной стра­те! гии ре­ги­о­наль­но­го раз­ви­тия и со­от­вет­ству­ю­щих стра­те­ги­ях раз­ви­тия ре­ги­о­нов. Рас! пре­де­ле­ние де­неж­ных средств меж­ду ре­ги­о­на­ми осу­ществ­ля­ет­ся по фор­му­ле, учи­ты­ва­ю­щей чис­лен­ность на­се­ле­ния (80%) и эко­но­ми­че­ское по­ло­же­ние ре­ги­о­на, со­глас­но по­ка­за­те­лю ВРП в рас­че­те на 1 чел. (для ре­ги­о­нов, в ко­то­рых этот по­ка­за! тель мень­ше 75% от сред­не­го по­ка­за­те­ля по Укра­ине) (20%). Од­на­ко, ес­ли рас­пре!

де­ле­ние средств меж­ду ре­ги­о­на­ми учи­ты­ва­ет их эко­но­ми­че­ское по­ло­же­ние, то внут! ри ре­ги­о­на меж­ду тер­ри­то­ри­аль­ны­ми об­щи­на­ми оно хоть и про­ис­хо­дит на кон­курс! ной ос­но­ве, очень ча­сто осу­ществ­ля­ет­ся с лоб­би­ро­ва­ни­ем ин­те­ре­сов опре­де­лен! ных по­ли­ти­че­ских сил, чи­нов­ни­ков, спон­со­ров и др. Как след­ствие, сред­ства по! сту­па­ют в тер­ри­то­ри­аль­ные об­щи­ны с бо­лее вы­со­ким эко­но­ми­че­ским по­тен­ци­а­лом, что при­во­дит к уси­ле­нию внут­ри­ре­ги­о­наль­ной диф­фе­рен­ци­а­ции. Яр­ким при­ме! ром это­го ста­ло рас­пре­де­ле­ние средств ГФРР во Ль­вов­ской об­ла­сти в 2016 г., ко­гда по­чти треть фи­нан­со­вых ре­сур­сов, вы­де­лен­ных ГФРР на ре­а­ли­за­цию про­ек­тов во Ль­вов­ской об­ла­сти, бы­ла на­прав­ле­на в об­щи­ны Пу­сто­мы­тов­ско­го рай­о­на, ко­то! рый яв­ля­ет­ся ли­де­ром по уров­ням на­ло­го­спо­соб­но­сти и эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия.

Дру­гой ин­стру­мент го­су­дар­ствен­ной ре­ги­о­наль­ной по­ли­ти­ки – суб­вен­ция на фор­ми­ро­ва­ние ин­фра­струк­ту­ры (рас­пре­де­ля­ет­ся меж­ду ОТО в за­ви­си­мо­сти от ко! ли­че­ства сель­ско­го на­се­ле­ния и пло­ща­ди тер­ри­то­ри­аль­ных об­щин), хоть и сти­му! ли­ру­ет об­щи­ны к объ­еди­не­нию, од­на­ко ста­вит в нерав­ные усло­вия ОТО и осталь! ные тер­ри­то­ри­аль­ные об­щи­ны, спо­соб­ству­ет уси­ле­нию асимметрии их раз­ви­тия, по­сколь­ку на­прав­ля­ет­ся на фи­нан­си­ро­ва­ние про­ек­тов раз­ви­тия. Ре­зуль­та­том ста! ло су­ще­ствен­ное пре­вы­ше­ние до­ли ка­пи­таль­ных рас­хо­дов в об­щих рас­хо­дах бю! дже­тов ОТО по срав­не­нию с тер­ри­то­ри­аль­ны­ми об­щи­на­ми, ко­то­рые не объ­еди­ни! лись. Сле­до­ва­тель­но, сти­му­ли­руя та­ким об­ра­зом об­щи­ны к объ­еди­не­нию, мы уси! ли­ва­ем внут­ри­ре­ги­о­наль­ные дис­про­пор­ции раз­ви­тия, не пред­ла­гая ме­ха­низ­мов ни­ве­ли­ро­ва­ния этих про­цес­сов.

Уве­ли­че­ние раз­ры­ва в фи­нан­со­вых воз­мож­но­стях в пре­де­лах од­но­го рай­о­на меж­ду тер­ри­то­ри­аль­ны­ми об­щи­на­ми, ко­то­рые во­шли в ОТО, и те­ми, ко­то­рые в них не во­шли. Яр­кий при­мер – си­ту­а­ция в Сам­бор­ском рай­оне Ль­вов­ской об­ла­сти по­сле со­зда! ния вось­ми ОТО, охва­тив­ших бо­лее 50% на­се­ле­ния рай­о­на.пе­ре­рас­пре­де­ле­ние фи­нан­со­вых ре­сур­сов меж­ду ОТО и рай­он­ным бюд­же­том по­ста­ви­ло под угро­зу функ­ци­о­ни­ро­ва­ние учре­жде­ний ме­ди­цин­ской и об­ра­зо­ва­тель­ной сфер, со­ци­аль! но­го обес­пе­че­ния и за­щи­ты, остав­ших­ся в зоне от­вет­ствен­но­сти рай­он­ных ор­га­нов вла­сти.

Вы­во­ды

Де­цен­тра­ли­за­ция со­зда­ет воз­мож­но­сти для эф­фек­тив­ной ра­бо­ты си­сте­мы управ­ле­ния на мест­ном уровне и по­вы­ше­ния ка­че­ства пуб­лич­ных услуг, од­на­ко она несет и опре­де­лен­ные угро­зы, свя­зан­ные с уси­ле­ни­ем асимметрии раз­ви­тия тер­ри! то­ри­аль­ных об­щин, ко­гда “бо­га­тые об­щи­ны ста­но­вят­ся бо­га­че, а бед­ные – бед! нее”. На внут­ри­ре­ги­о­наль­ном уровне диф­фе­рен­ци­а­ция по объ­е­мам соб­ствен­ных до­хо­дов бюд­же­тов до­сти­га­ет де­сят­ков, а по по­ступ­ле­ни­ям от неко­то­рых на­ло­гов – со­тен раз в рас­че­те на 1 жи­те­ля. Са­мо­устра­не­ние го­су­дар­ства и ре­ги­о­наль­ных ор­га! нов вла­сти от уре­гу­ли­ро­ва­ния дан­ных про­блем мо­жет при­ве­сти к рас­про­стра­не­нию эко­но­ми­че­ской депрессии, ко­гда мно­гие об­щи­ны не смо­гут вы­пол­нять воз­ло­жен! ные на них функ­ции и еже­год­но бу­дут нуж­дать­ся во все боль­ших бюд­жет­ных сред! ствах для по­кры­тия ба­зо­вых по­треб­но­стей.

Сре­ди на­прав­ле­ний ни­ве­ли­ро­ва­ния рис­ков уси­ле­ния внут­ри­ре­ги­о­наль­ной диф­фе­рен­ци­а­ции раз­ви­тия тер­ри­то­ри­аль­ных об­щин, на наш взгляд, це­ле­со­об­раз! но вы­де­лить сле­ду­ю­щие.

1. По­вы­ше­ние ро­ли ре­ги­о­наль­но­го уров­ня управ­ле­ния и кон­кре­ти­за­ция его функ­ций в усло­ви­ях де­цен­тра­ли­за­ции. Вне­се­ние из­ме­не­ний в Бюд­жет­ный и На­ло­го­вый ко! дексы Укра­и­ны, на­прав­лен­ных на обес­пе­че­ние де­цен­тра­ли­за­ции фи­нан­со­вых ре!

сур­сов, при­ве­ло к умень­ше­нию меж­ре­ги­о­наль­ной и уве­ли­че­нию внут­ри­ре­ги­о­наль! ной диф­фе­рен­ци­а­ции раз­ви­тия ре­ги­о­нов. Од­но­вре­мен­но с пе­ре­хо­дом на пря­мые меж­бюд­жет­ные от­но­ше­ния меж­ду цен­тром и ба­зо­вы­ми тер­ри­то­ри­аль­ны­ми еди­ни! ца­ми про­ис­хо­дит “раз­мы­ва­ние” ин­сти­ту­ци­о­наль­ной и фи­нан­со­вой ро­ли ре­ги­о­наль! но­го уров­ня управ­ле­ния. Счи­та­ем, что на со­вре­мен­ном эта­пе бюд­жет­ной де­цент! ра­ли­за­ции имен­но ре­ги­о­наль­ный уро­вень дол­жен взять на се­бя от­вет­ствен­ность за ре­гу­ли­ро­ва­ние про­цес­сов эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия ре­ги­о­нов, в част­но­сти, ка­са! тель­но недо­пу­ще­ния углуб­ле­ния внут­ри­ре­ги­о­наль­ных со­ци­аль­но!эко­но­ми­че­ских дис­про­пор­ций.

2. На­де­ле­ние об­ласт­но­го уров­ня управ­ле­ния фи­нан­со­вы­ми ре­сур­са­ми, ко­то­рые бу дут на­прав­ле­ны на под­дер­жа­ние ре­а­ли­за­ции про­ек­тов эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия ре­ги она. К со­жа­ле­нию, се­го­дня об­ласт­ные бюд­же­ты прак­ти­че­ски не вы­пол­ня­ют воз­ло! жен­ную на них функ­цию обес­пе­че­ния ре­ше­ния об­ще­ре­ги­о­наль­ных про­блем, а их де­я­тель­ность на­прав­ле­на на те­ку­щее фи­нан­си­ро­ва­ние со­ци­аль­ной сфе­ры на мест! ном уровне (до­ля ка­пи­таль­ных рас­хо­дов об­ласт­но­го бюд­же­та Ль­вов­ской об­ла­сти в 2016 г. со­ста­ви­ла все­го 4% и бы­ла наи­мень­шей сре­ди всех мест­ных бюд­же­тов об­лас! ти). С це­лью рас­ши­ре­ния до­ход­ной ба­зы об­ласт­ных бюд­же­тов счи­та­ем це­ле­со­об! раз­ным уве­ли­чить до 25% нор­ма­тив от­чис­ле­ния из НДФЛ, упла­чи­ва­е­мо­го за­ре­гис! три­ро­ван­ны­ми пла­тель­щи­ка­ми на тер­ри­то­рии об­ла­сти в об­ласт­ной бюд­жет, а так! же пе­ре­дать ту­да 50% по­ступ­ле­ний мест­ных бюд­же­тов об­ла­сти от ак­циз­но­го на­ло­га по про­из­вод­ству и им­пор­ту неф­те­про­дук­тов, что поз­во­лит пе­ре­рас­пре­де­лять по­лу! чен­ные сред­ства меж­ду об­щи­на­ми.

3. Пе­ре­да­ча на ба­зо­вый уро­вень фи­нан­со­вых ре­сур­сов, ко­то­рые об­ще­ство смо­жет на­прав­лять на соб­ствен­ное эко­но­ми­че­ское раз­ви­тие, а не толь­ко на ре­монт ли­бо раз ви­тие со­ци­аль­ной ин­фра­струк­ту­ры или ее со­дер­жа­ние. Ре­а­ли­за­ция этой за­да­чи ле! жит в плос­ко­сти ре­ше­ния двух сверхваж­ных про­блем: пе­ре­ход к ре­аль­ной де­цент! ра­ли­за­ции и за­вер­ше­ние про­цес­са доб­ро­воль­но­го объ­еди­не­ния об­щин.

4. Рас­про­стра­не­ние им­пуль­сов раз­ви­тия от го­ро­дов к окру­жа­ю­щим тер­ри­то­ри ям. Го­ро­да как цен­тры эко­но­ми­че­ской ак­тив­но­сти пер­вы­ми по­чув­ство­ва­ли пре­иму! ще­ства де­цен­тра­ли­за­ции, по­сколь­ку их фи­нан­со­вые по­то­ки яв­ля­ют­ся наи­бо­лее гиб­ки­ми и чув­стви­тель­ны­ми к но­во­вве­де­ни­ям за­ко­но­да­тель­ства. В то же вре­мя из! бе­жа­ние рис­ка уси­ле­ния кон­цен­тра­ции эко­но­ми­че­ской де­я­тель­но­сти ис­клю­чи­тель! но в го­ро­дах на­пря­мую свя­за­но с их пре­об­ра­зо­ва­ни­ем в цен­тры ОТО. К со­жа­ле! нию, по­ка это­го не про­ис­хо­дит в си­лу ря­да субъ­ек­тив­ных и объ­ек­тив­ных при­чин.

5. Пе­ре­смотр ме­ха­низ­мов бюд­жет­но­го вы­рав­ни­ва­ния. Счи­та­ем необос­но­ван­ным вы­рав­ни­ва­ние на­ло­го­спо­соб­но­сти тер­ри­то­рий толь­ко по до­хо­дам от НДФЛ и на! ло­га на при­быль. Сле­до­ва­ло бы вклю­чить в рас­чет и до­хо­ды мест­ных бюд­же­тов от рент­ных пла­те­жей. Это поз­во­лит сни­зить объ­е­мы ба­зо­вой до­та­ции для об­щин, по! лу­ча­ю­щих зна­чи­тель­ный фи­нан­со­вый ре­сурс от рент­ных пла­те­жей.

6. Пре­об­ра­зо­ва­ние ГФРР в ре­аль­ный ин­стру­мент ре­а­ли­за­ции ре­ги­о­наль­ной по­ли ти­ки с мак­си­маль­ным устра­не­ни­ем по­ли­ти­че­ской и кор­руп­ци­он­ной со­став­ля­ю­щих при рас­пре­де­ле­нии де­неж­ных средств. Пер­вый этап ре­а­ли­за­ции фи­нан­со­вой де­цен­тра! ли­за­ции по­ка­зал пре­иму­ще­ство внут­ри­ре­ги­о­наль­ной диф­фе­рен­ци­а­ции со­ци­аль­но! эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия пе­ред меж­ре­ги­о­наль­ной. Это нуждается в кор­рек­ти­ров! ке за­дач и ме­то­ди­че­ских прин­ци­пов рас­пре­де­ле­ния ре­сур­сов ГФРР, в част­но­сти, в уче­те необ­хо­ди­мо­сти сни­же­ния не толь­ко меж!, но и внут­ри­ре­ги­о­наль­ных асим! мет­рий. Важ­но та­к­же вер­нуть­ся к пер­во­на­чаль­ной су­ти ГФРР как ис­точ­ни­ка фи! нан­си­ро­ва­ния ин­ве­сти­ци­он­ных (раз­ви­ва­ю­щих) про­ек­тов.

Спи­сок ис­поль­зо­ван­ной ли­те­ра­ту­ры

1. Oates W. Fiscal Federalism. – New York : Harcourt Brace Jovanovich, 1972. – 256 р.

2. Weingast B. The economic role of political institutions: market!preserving federalism and economic development // Journal of Law, Economics, and Organization. – 1995. – No. 11. – Iss. 1. – Р. 1–31.

3. Mckinnon R. EMU as a device for collective fiscal retrenchment // The American Economic Review. – 1997. – Vol. 87. – No. 2. – P. 227–229 [Элек­трон­ный ре­сурс]. – Ре­жим до­сту­па : http://www.jstor.org/stable/2950920?seq=1#page_scan_tab_contents.

4. Prud’homme R. The dangers of decentralization // The World Bank Research Observer. – 1995. – Vol. 10. – No. 2. – P. 201–220 [Элек­трон­ный ре­сурс]. – Ре­жим до­сту­па : http://documents.worldbank.org/curated/en/602551468154155279/pdf/ 770740JRN0WBRO0BOX0377291B00PUBLIC0.PDF.

5. Qian Y., Weingast B. Federalism as a commitment to preserving market incentives // Journal of Economic Perspectives. – 1997. – Vol. 11. – No. 4. – P. 83–92 [Элек­трон­ный ре­сурс]. – Ре­жим до­сту­па : https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/jep.11.4.83.

6. Qian Y., Roland G. Federalism and the soft budget constraint // The American Economic Review. – 1998. – Vol. 88. – No. 5. – P. 1143–1162 [Элек­трон­ный ре­сурс]. – Ре­жим до­сту­па : http://www.jstor.org/stable/116864?seq=1#page_scan_tab_contents.

7. Ponomareva M., Zhuravskaya E. Federal Tax Arrears: Liquidity Problems, Federal Subsides, or Regional Protection? / Working paper No. 2001/029. – Moscow : New Economic School, 2001. – 30 p. [Элек­трон­ный ре­сурс]. – Ре­жим до­сту­па : https:// www.nes.ru/dataupload/files/programs/econ/preprints/2001/zhuravskaya.pdf.

8. Sepulveda C., Martinez Vazquez J. The consequences of fiscal decentralization on poverty and income equality // Environment and Planning C: Government and Policy. – 2011. – Vol. 29. – Iss. 2. – Р. 321–343 [Элек­трон­ный ре­сурс]. – Ре­жим до­сту­па : http:// journals.sagepub.com/doi/abs/10.1068/c1033r.

9. West L., Wong C. Fiscal decentralization and growing regional disparities in rural China: some evidence in the provision of social services // Oxford Review of Economic Policy. – 1995. – Vol. 11. – Iss. 4. – Р. 70–84.

10. Ravallion M. Reaching Poor Areas in a Federal System / Policy Research Working Paper Series No. 1901. – Washington, DC : World Bank, 1998 [Элек­трон­ный ре­сурс]. – Ре­жим до­сту­па : http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.516.6750 &rep=rep1&type=pdf.

11. Beland D., Lecours A. Does nationalism trigger welfare!state disintegration? Social policy and territorial mobilization in Belgium and Canada // Environment and Planning C: Government and Policy. – 2010. – Vol. 28. – Iss. 3. – P. 420–434 [Элек­трон­ный ре! сурс]. – Ре­жим до­сту­па : http://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1068/c0956r.

12. Rodriguez Pose A., Ezcurra R. Does decentralization matter for regional disparities? A cross!country analysis // Journal of Economic Geography. – 2010. – Vol. 10. – Iss. 5. – Р. 619–644 [Элек­трон­ный ре­сурс]. – Ре­жим до­сту­па : http://www.spatialeconomics. ac.uk/textonly/serc/publications/download/sercdp0025.pdf.

References

1. Oates W. Fiscal Federalism. New York, Harcourt Brace Jovanovich, 1972. 2. Weingast B. The economic role of political institutions: market!preserving federalism and economic development. Journal of Law, Economics, and Organization, 1995, No. 11, Iss. 1, pp. 1–31.

3. Mckinnon R. EMU as a device for collective fiscal retrenchment. The American Economic Review, 1997, Vol. 87, No. 2, pp. 227–229, available at: http://www.jstor.org/ stable/2950920?seq=1#page_scan_tab_contents.

4. Prud’homme R. The dangers of decentralization. The World Bank Research Observer, 1995, Vol. 10, No. 2, pp. 201–220, available at: http://documents.worldbank.org/curated/ EN/602551468154155279/PDF/770740JRN0WBRO0BOX0377291B00PUBLIC0.PDF.

5. Qian Y., Weingast B. Federalism as a commitment to preserving market incentives. Journal of Economic Perspectives, 1997, Vol. 11, No. 4, pp. 83–92, available at: https:// www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/jep.11.4.83.

6. Qian Y., Roland G. Federalism and the soft budget constraint. The American Economic Review, 1998, Vol. 88, No. 5, pp. 1143–1162, available at: http://www.jstor.org/ stable/116864?seq=1#page_scan_tab_contents.

7. Ponomareva M., Zhuravskaya E. Federal Tax Arrears: Liquidity Problems, Federal Subsides, or Regional Protection? Working paper No. 2001/029. Moscow, New Economic School, 2001, available at: https://www.nes.ru/dataupload/files/programs/econ/preprints/ 2001/Zhuravskaya.pdf.

8. Sepulveda C., Martinez!vazquez J. The consequences of fiscal decentralization on poverty and income equality. Environment and Planning C: Government and Policy, 2011, Vol. 29, Iss. 2, pp. 321–343, available at: http://journals.sagepub.com/doi/abs/10.1068/ c1033r .

9. West L., Wong C. Fiscal decentralization and growing regional disparities in rural China: some evidence in the provision of social services. Oxford Review of Economic Policy, 1995, Vol. 11, Iss. 4, pp. 70–84.

10. Ravallion M. Reaching Poor Areas in a Federal System. Policy Research Working No. Paper 1901. Washington, DC, World Bank, 1998, available at: http://citeseerx.ist.psu.edu/ viewdoc/download?doi=10.1.1.516.6750&rep=rep1&type=pdf.

11. Beland D., Lecours A. Does nationalism trigger welfare!state disintegration? Social policy and territorial mobilization in Belgium and Canada. Environment and Planning C: Government and Policy, 2010, Vol. 28, Iss. 3, pp. 420–434, available at: http://journals. sagepub.com/doi/pdf/10.1068/c0956r.

12. Rodriguez!pose A., Ezcurra R. Does decentralization matter for regional disparities? A cross!country analysis. Journal of Economic Geography, 2010, Vol 10, Iss. 5, pp. 619–644, available at: https://academic.oup.com/joeg/issue/10/5.

Ста­тья по­сту­пи­ла в ре­дак­цию 22 ав­гу­ста 2017 г.

Newspapers in Russian

Newspapers from Ukraine

© PressReader. All rights reserved.