Зе­мель­ний ом­буд­смен

Чи за­хи­стить зе­мель­ні пра­ва укра­їн­ських фер­мер­ських го­спо­дарств зе­мель­ний ом­буд­смен?

The Ukrainian Farmer - - ГО­ЛОВ­НА СТО­РІН­КА -

ПАВ­ЛО КУ­ЛИ­НИЧ, д-р юрид. на­ук, про­фе­сор, член-ко­ре­спон­дент НА­ПРН Укра­ї­ни, за­ві­ду­вач се­кто­ру про­блем аграр­но­го та зе­мель­но­го пра­ва Ін­сти­ту­ту дер­жа­ви і пра­ва ім. В. М. Ко­ре­цько­го НАН Укра­ї­ни

11ли­пня 2017 ро­ку від­бу­ло­ся за­сі­да­н­ня ро­бо­чої гру­пи з пи­тань ре­фор­му­ва­н­ня зе­мель­них від­но­син при Мі­на­гро­про­ді, на яко­му обго­во­рю­ва­ло­ся пи­та­н­ня про до­ціль­ність уве­де­н­ня в Укра­ї­ні зе­мель­но­го ом­буд­сме­на як за­хи­сни­ка зе­мель­них прав гро­ма­дян. А чи по­трі­бен та­кий ом­буд­смен, якщо у кра­ї­ні є пра­во­охо­рон­ні ор­га­ни (про­ку­ра­ту­ра, су­ди то­що), по­кли­ка­ні за­хи­ща­ти пра­ва гро­ма­дян? Сві­то­ва пра­кти­ка дає ствер­дну від­по­відь на це за­пи­та­н­ня.

Мі­жна­ро­дний до­свід

Ін­сти­тут ом­буд­сме­на, або упов­но­ва­же­но­го з прав лю­ди­ни, впер­ше з’явив­ся у Шве­ції на по­ча­тку XIX ст. У 1809-му швед­ською Кон­сти­ту­ці­єю бу­ло вве­де­но по­са­ду ом­буд­сме­на юсти­ції як за­сіб обме­же­н­ня вла­ди дер­жав­ної бю­ро­кра­тії. Про­тя­гом по­над 100 ро­ків цей пра­во­за­хи­сний ін­сти­тут існу­вав тіль­ки у цій кра­ї­ні. Однак уже у ХХ ст. ін­сти­тут ом­буд­сме­на з’явив­ся в ба­га­тьох єв­ро­пей­ських й ін­ших кра­ї­нах сві­ту.

Пов­но­ва­же­н­ня ом­буд­сме­нів мо­жуть бу­ти рі­зни­ми. Так, у сві­ті фун­кціо­ну­ють на­дна­ціо­наль­ні, на­ціо­наль­ні, ре­гіо­наль­ні та на­віть мі­сце­ві ом­буд­сме­ни. Крім то­го, за­ле­жно від мі­сця в дер­жав­но-пра­во­вій си­сте­мі ви­ді­ля­ють:

• пар­ла­мент­ські (пред­став­ни­цькі) ом­буд­сме­ни, які є в си­сте­мі за­ко­но­дав­чої гіл­ки вла­ди, яких при­зна­ча­ють (оби­ра­ють) пар­ла­мент і підзві­тні (під­кон­троль­ні) йо­му;

• ви­ко­нав­чі ом­буд­сме­ни, яких при­зна­чає уряд або пре­зи­дент, яко­му во­ни під­кон­троль­ні та підзві­тні (ме­ді­а­тор у Фран­ції);

• не­за­ле­жні ом­буд­сме­ни, які є са­мо­стій­ною гіл­кою вла­ди, рі­вень якої від­по­від­ає рів­ню за­ко­но­дав­чої, ви­ко­нав­чої й су­до­вої вла­ди. За­ле­жно від «юри­ди­чної гли­би­ни» ре­а­гу­ва­н­ня, ом­буд­сме­нів по­ді­ля­ють на «ре­актив­них», тоб­то та­ких, що ре­а­гу­ють ли­ше на по­да­ні скар­ги, та «агре­сив­них» — та­ких, що про­во­дять роз­слі­ду­ва­н­ня фа­ктів по­ру­ше­н­ня прав за вла­сною іні­ці­а­ти­вою. На­ре­шті, за кри­те­рі­єм сфе­ри ком­пе­тен­ції за­ве­де­но ви­ді­ля­ти ом­буд­сме­нів за­галь­ної ком­пе­тен­ції (на­при­клад, На­ро­дний за­хи­сник у Гру­зії, Упов­но­ва­же­ний із гро­ма­дян­ських прав у Поль­щі) і спе­ці­а­лі­зо­ва­них ом­буд­сме­нів (на­при­клад, Слу­жба кон­тро­ле­ра з рі­зних мо­жли­во­стей жі­нок і чо­ло­ві­ків, Ли­тва).

От­же, ва­жли­вим на­пря­мом роз­ви­тку пра­во­во­го ста­ту­су ом­буд­сме­на на су­ча­сно­му ета­пі є спе­ці­а­лі­за­ція йо­го пов­но­ва­жень на за­хи­сті прав пев­них ка­те­го­рій гро­ма­дян або в пев­них сфе­рах су­спіль­ної ді­яль­но­сті. Та­ких ом­буд­сме­нів іме­ну­ють спе­ці­а­лі­зо­ва­ни­ми. Ін­сти­тут спе­ці­а­лі­зо­ва­но­го ом­буд­сме­на за­про­ва­джу­є­ться то­ді, ко­ли су­спіль­ство й дер­жа­ва ви­зна­ють не­об­хі­дність га­ран­ту­ва­н­ня не ли­ше прав і сво­бод біль­шо­сті на­се­ле­н­ня, а й прав і за­кон­них ін­те­ре­сів мен­шин й окре­мих ка­те­го­рій гро­ма­дян, зокре­ма, тих, що з рі­зних при­чин не мо­жуть здій­сню­ва­ти їх са­мо­стій­но в пов­но­му об­ся­зі.

Ом­буд­сме­ни в Укра­ї­ні

У на­шій кра­ї­ні ін­сти­тут ом­буд­сме­на за­про­ва­дже­но у 1998 ро­ці з ухва­ле­н­ням За­ко­ну Укра­ї­ни «Про Упов­но­ва­же­но­го Вер­хов­ної Ра­ди з прав лю­ди­ни» від 23 гру­дня 1997 р. За цим За­ко­ном, Упов­но­ва­же­ний із прав лю­ди­ни є кла­си­чним ом­буд­сме­ном. Згі­дно зі ст. 101 Кон­сти­ту­ції Укра­ї­ни, він по­кли­ка­ний здій­сню­ва­ти пар­ла­мент­ський кон­троль за до­дер­жа­н­ням кон­сти­ту­цій­них прав і сво­бод лю­ди­ни й гро­ма­дя­ни­на. От­же, він має за­хи­ща­ти ши­ро­кий спектр прав і сво­бод лю­ди­ни й гро­ма­дя­ни­на у від­но­си­нах, що ви­ни­ка­ють між гро­ма­дя­ни­ном й ор­га­на­ми дер­жав­ної вла­ди, ор­га­на­ми мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня та їх по­са­до­ви­ми й слу­жбо­ви­ми осо­ба­ми.

Однак сьо­го­дні ре­гіо­наль­ні пред­став­ни­ки Упов­но­ва­же­но­го з прав лю­ди­ни при­су­тні ли­ше у 16 з 24 обла­стей Укра­ї­ни. Не при­зна­че­но йо­го пред­став­ни­ків у мі­стах із на­се­ле­н­ням по­над міль­йон осіб (Ки­їв, Хар­ків, Оде­са). Крім то­го, Упов­но­ва­же­ний із прав лю­ди­ни не є до­ста­тньо ефе­ктив­ним у за­хи­сті прав лю­ди­ни в ба­га­тьох осо­бли­вих сфе­рах су­спіль­но­го жи­т­тя. То­му для на­да­н­ня більш адре­сної та про­фе­сій­ної до­по­мо­ги в за­хи­сті прав в Укра­ї­ні фор­му­є­ться та­кож си­сте­ма спе­ці­а­лі­зо­ва­них ом­буд­сме­нів. Так, у рі­зні ро­ки бу­ло ство­ре­но

ін­сти­ту­ти ди­тя­чо­го ом­буд­сме­на, під­при­єм­ни­цько­го ом­буд­сме­на (бі­знес-ом­буд­сме­на), ін­ве­сти­цій­но­го ом­буд­сме­на, ом­буд­сме­на із за­хи­сту прав ін­ва­лі­дів й ом­буд­сме­на з пи­тань ген­дер­ної по­лі­ти­ки.

Чи по­трі­бен зе­мель­ний ом­буд­смен

В Укра­ї­ні є сфе­ра су­спіль­них від­но­син, у якій над­зви­чай­но по­ши­ре­ні ко­ру­пцій­ні дії по­са­дов­ців і пов’яза­не із цим по­ру­ше­н­ня прав і за­кон­них ін­те­ре­сів гро­ма­дян і юри­ди­чних осіб — це сфе­ра зе­мель­них від­но­син. За­галь­но­ві­до­мо, що са­ме у цій сфе­рі рі­вень ко­ру­пції є най­ви­щим в Укра­ї­ні, а рі­вень за­хи­ще­но­сті зе­мель­них прав — не­ви­со­ким. Не­зва­жа­ю­чи на вжи­ва­ні уря­дом і гро­ма­дян­ським су­спіль­ством за­хо­ди, про­ве­де­ні роз’ясню­валь­ні кам­па­нії й обго­во­ре­н­ня, ко­ру­пцій­ні яви­ща в зе­мель­ній сфе­рі й да­лі існу­ють у ве­ли­че­зних об­ся­гах. При­чо­му в ре­зуль­та­ті ко­ру­пції в зе­мель­них від­но­си­нах по­ру­шу­ю­ться як пра­ва й за­кон­ні ін­те­ре­си го­спо­дар­чих суб’єктів, зокре­ма під­при­єм­ців, так і пра­ва й за­кон­ні ін­те­ре­си гро­ма­дян.

Як свід­чить пра­кти­ка, ор­га­ни вла­ди, до яких гро­ма­дя­ни звер­та­ю­ться за за­хи­стом по­ру­ше­них прав на зем­лю, ре­ко­мен­ду­ють оскар­жу­ва­ти дії по­са­до­вих осіб у су­до­во­му по­ряд­ку, що ви­ма­гає зна­чних ча­су й ко­штів. Са­ме то­му біль­шість гро­ма­дян не оскар­жу­ють про­ти­прав­ні дії ор­га­нів вла­ди та їх по­са­до­вих осіб у су­дах. До­сить ча­сто для від­нов­ле­н­ня та ре­а­лі­за­ції сво­їх зе­мель­них прав гро­ма­дя­ни по­го­джу­ю­ться на спла­ту по­са­дов­цям ко­ру­пцій­них пла­те­жів.

На жаль, дер­жав­ні пра­во­охо­рон­ні ор­га­ни не ли­ше не мо­жуть хо­ча б зни­зи­ти рі­вень ко­ру­пцій­но­го роз­по­ді­лу зе­мель, а й не­рід­ко са­мі ста­ють уча­сни­ка­ми ко­ру­пцій­них зе­мель­них схем. Са­ме то­му є всі під­ста­ви вва­жа­ти, що в Укра­ї­ні на­зрі­ла по­тре­ба в за­про­ва­джен­ні ін­сти­ту­ту до­ста­тньо не­за­ле­жно­го від ор­га­нів вла­ди зе­мель­но­го ом­буд­сме­на з до­сить ши­ро­ки­ми пов­но­ва­же­н­ня­ми.

Яким має бу­ти зе­мель­ний ом­буд­смен

Існує дум­ка, що з ме­тою еко­но­мії ко­штів фун­кції зе­мель­но­го ом­буд­сме­на слід по­кла­сти на одно­го з пред­став­ни­ків Упов­но­ва­же­но­го Вер­хов­ної Ра­ди з прав лю­ди­ни. Однак пред­став­ник ом­буд­сме­на не мо­же бу­ти ом­буд­сме­ном, оскіль­ки не має не­за­ле­жно­го ста­ту­су. Він у будь-який мо­мент мо­же бу­ти «пе­ре­про­фі­льо­ва­ний» на ви­ко­на­н­ня ін­ших зав­дань, які по­кла­де­но на Упов­но­ва­же­но­го з прав лю­ди­ни.

На наш по­гляд, на­йопти­маль­ні­шим для Укра­ї­ни ва­рі­ан­том зе­мель­но­го ом­буд­сме­на є за­про­ва­дже­н­ня ін­сти­ту­ту са­мо­стій­но­го не­за­ле­жно­го зе­мель­но­го ом­буд­сме­на, який не під­по­ряд­ко­ву­ва­ти­ме­ться жо­дній пра­во­охо­рон­ній стру­кту­рі, вклю­чно з чин­ни­ми ом­буд­сме­на­ми. Та­кий ва­рі­ант зу­мов­ле­но не ли­ше на­яв­ни­ми ви­со­ки­ми рів­ня­ми ко­ру­пції та по­ру­ше­н­ня зе­мель­них прав й ін­те­ре­сів, а й мо­жли­вим ро­стом цих не­га­тив­них явищ пі­сля очі­ку­ва­но­го ска­су­ва­н­ня мо­ра­то­рію на про­даж сіль­сько­го­спо­дар­ських зе­мель і вве­де­н­ням їх рин­ко­во­го обі­гу.

Слід на­го­ло­си­ти, що уча­сни­ка­ми та­ко­го рин­ку ста­нуть якщо не міль­йо­ни, то со­тні ти­сяч се­лян — вла­сни­ків зе­мель­них ді­ля­нок (па­їв), які на­ма­га­ти­му­ться про­да­ти свою зем­лю в пер­ші ро­ки пі­сля ска­су­ва­н­ня мо­ра­то­рію. Ма­ю­чи не­за­до­віль­ний осві­тній рі­вень і бу­ду­чи обме­же­ни­ми в до­сту­пі до ін­фор­ма­ції про за­ко­но­дав­чі й ор­га­ні­за­цій­ні умо­ви уча­сті в зе­мель­но­му рин­ку, во­ни мо­жуть ста­ти об’єктом ма­ні­пу­ля­цій із бо­ку «силь­ні­ших» грав­ців, зокре­ма, орен­да­рів їхніх зе­мель, рі­зно­го ро­ду «рей­де­рів» й ін­ших ма­хі­на­то­рів. Са­ме то­му Укра­ї­на по­тре­бує са­мо­стій­но­го ба­га­то­пла­но­во­го не­за­ле­жно­го зе­мель­но­го ом­буд­сме­на як спе­ці­а­лі­зо­ва­но­го за­хи­сни­ка зе­мель­них прав.

Без­пе­ре­чно, фор­му­ва­н­ня та­ко­го ін­сти­ту­ту зе­мель­но­го ом­буд­сме­на та за­без­пе­че­н­ня йо­го ді­яль­но­сті по­тре­бу­ва­ти­муть чи­ма­лих ко­штів. Зро­зумі­ло та­кож, що су­ча­сний стан ві­тчи­зня­ної еко­но­мі­ки не до­зво­ляє від­най­ти їх у Дер­жав­но­му бю­дже­ті Укра­ї­ни. У зв’яз­ку із цим про­по­ну­є­мо утво­ри­ти ін­сти­тут зе­мель­но­го ом­буд­сме­на й за­без­пе­чи­ти йо­го ді­яль­ність за ко­шти, зі­бра­ні за ана­ло­гі­єю з ко­шта­ми, від­най­де­ни­ми для фі­нан­су­ва­н­ня ді­яль­но­сті бі­знес-ом­буд­сме­на Укра­ї­ни. Так, від­по­від­но до Ме­мо­ран­ду­му про вза­є­мо­ро­зу­мі­н­ня що­до під­три­ма­н­ня укра­їн­ської ан­ти­ко­ру­пцій­ної іні­ці­а­ти­ви від 12 трав­ня 2014 ро­ку, укла­де­но­го між Ка­бі­не­том Мі­ні­стрів, Єв­ро­пей­ським бан­ком ре­кон­стру­кції та роз­ви­тку, Ор­га­ні­за­ці­єю еко­но­мі­чно­го спів­ро­бі­тни­цтва та роз­ви­тку, Аме­ри­кан­ською тор­го­вель­ною па­ла­тою в Укра­ї­ні, Єв­ро­пей­ською Бі­зне­с­асо­ці­а­ці­єю, Фе­де­ра­ці­єю ро­бо­то­дав­ців Укра­ї­ни, Тор­го­во-про­ми­сло­вою па­ла­тою Укра­ї­ни, Укра­їн­ським со­ю­зом про­ми­слов­ців і під­при­єм­ців, ко­шти для фі­нан­су­ва­н­ня ді­яль­но­сті ом­буд­сме­на в Укра­ї­ні на­да­ють між­на­ро­дні до­но­ри. Та­ке фі­нан­су­ва­н­ня за­без­пе­чує не­за­ле­жність бі­знес-ом­буд­сме­на від по­са­дов­ців ор­га­нів вла­ди й спри­яє ефе­ктив­но­сті йо­го ро­бо­ти із за­хи­сту прав під­при­єм­ців.

Ана­ло­гі­чно Ка­бі­нет Мі­ні­стрів і низ­ка між­на­ро­дних до­нор­ських і фі­нан­со­вих ор­га­ні­за­цій (на­при­клад, Сві­то­вий банк, Єв­ро­пей­ський банк ре­кон­стру­кції та роз­ви­тку, Ор­га­ні­за­ція еко­но­мі­чно­го спів­ро­бі­тни­цтва та роз­ви­тку, Аме­ри­кан­ська тор­го­вель­на па­ла­та в Укра­ї­ні й ін.) мо­жуть під­пи­са­ти Ме­мо­ран­дум про вза­є­мо­ро­зу­мі­н­ня що­до під­три­ма­н­ня укра­їн­ської іні­ці­а­ти­ви з бо­роть­би з по­ру­ше­н­ня­ми зе­мель­них прав і за­кон­них зе­мель­них ін­те­ре­сів гро­ма­дян та юри­ди­чних осіб Укра­ї­ни. Не ви­клю­че­но, що та­ке фі­нан­су­ва­н­ня мо­же бу­ти ви­ко­ри­ста­не для за­без­пе­че­н­ня ді­яль­но­сті зе­мель­но­го ом­буд­сме­на Укра­ї­ни про­тя­гом пер­ших 3–5 ро­ків пі­сля від­кри­т­тя рин­ку сіль­сько­го­спо­дар­ських зе­мель. А з ча­сом йо­го ді­яль­ність мо­же бу­ти по­дов­же­на за ко­шти дер­жав­но­го бю­дже­ту.

Як і за­про­ва­дже­н­ня бі­знес-ом­буд­сме­на, ство­ре­н­ня ін­сти­ту­ту зе­мель­но­го ом­буд­сме­на мо­жна роз­по­ча­ти з ухва­ле­н­ня на осно­ві та­ко­го Ме­мо­ран­ду­му по­ста­но­ви Ка­бі­не­ту Мі­ні­стрів про утво­ре­н­ня офі­су зе­мель­но­го ом­буд­сме­на з на­сту­пним по­да­н­ням до Вер­хов­ної Ра­ди від­по­від­но­го за­ко­но­про­е­кту. На на­шу дум­ку, йо­го слід по­да­ти в «па­ке­ті» з про­е­ктом За­ко­ну Укра­ї­ни «Про обіг зе­мель сіль­сько­го­спо­дар­сько­го при­зна­че­н­ня». На на­шу дум­ку, зе­мель­ний ом­буд­смен має бу­ти на­ді­ле­ний за­ко­ном та­ки­ми ефе­ктив­ни­ми пов­но­ва­же­н­ня­ми, як пра­во звер­та­ти­ся до су­ду про за­хист по­ру­ше­них зе­мель­них прав, іні­ці­ю­ва­ти пе­ре­гляд су­до­вих рі­шень із пи­тань за­хи­сту зе­мель­них прав, ви­ма­га­ти по­яснень по­са­до­вих осіб ор­га­нів вла­ди то­що. Та­кі пов­но­ва­же­н­ня мо­же на­да­ти йо­му не по­ста­но­ва уря­ду, а за­кон. А основ­ною ка­те­го­рі­єю осіб, яких за­хи­ща­ти­ме зе­мель­ний ом­буд­смен, ма­ють бу­ти се­ля­ни — вла­сни­ки зе­мель­них ді­ля­нок (па­їв), які го­спо­да­рю­ють са­мо­стій­но чи пе­ре­да­ють свої ді­лян­ки в орен­ду, а та­кож сі­мей­ні й ін­ші фер­мер­ські го­спо­дар­ства.

Newspapers in Ukrainian

Newspapers from Ukraine

© PressReader. All rights reserved.