Ре­фор­ма ГФС: при­о­ри­тет су­ти над фор­мой или на­обо­рот?

Zerkalo Nedeli - - ТИТУЛЬНЫЙ ЛИСТ - Кон­стан­тин ШВАБИЙ,

д.э.н., про­фес­сор

Оче­ред­ной ка­мень пре­ткно­ве­ния оте­че­ствен­ных ре­форм — ре­фор­ма Го­су­дар­ствен­ной фис­каль­ной служ­бы Укра­и­ны.

С мо­мен­та из­бра­ния по кон­кур­су гла­вы ГФС и по сей день, а это бо­лее двух лет, с раз­ной ин­тен­сив­но­стью дан­ный во­прос ак­ту­а­ли­зи­ру­ет­ся. И ес­ли вес­ной 2015-го эта «фиш­ка» в раз­лич­ных ва­ри­ан­тах бы­ла изю­мин­кой пред­вы­бор­ных про­грамм мно­го­чис­лен­ных кан­ди­да­тов на долж­ность гла­вы фис­каль­ной служ­бы, то сей­час это во­прос но­мер один на по­вест­ке дня ре­форм бла­го­да­ря дав­ле­нию внеш­них ин­сти­ту­тов. Ведь они хо­ро­шо по­ни­ма­ют как важ­ность пре­одо­ле­ния кор­руп­ции, про­дол­жи­тель­ное вре­мя ас­со­ци­и­ро­вав­шей­ся имен­но с на­ло­го­вой служ­бой, так и це­ле­со­об­раз­ность со­зда­ния эф­фек­тив­ной во всех зна­че­ни­ях это­го по­ня­тия си­сте­мы ад­ми­ни­стри­ро­ва­ния на­ло­гов и сбо­ров. На­ло­го­вый раз­рыв в стране чрез­вы­чай­ный, и не толь­ко из-за зна­чи­тель­но­го те­не­во­го сек­то­ра эко­но­ми­ки, су­ще­ству­ю­ще­го в том чис­ле вслед­ствие недо­стат­ков в си­сте­ме кон­тро­ля над упла­той на­ло­гов.

С уче­том это­го, по­ни­мая неот­вра­ти­мость про­цес­са и прин­ци­пи­аль­ность по­зи­ции кре­ди­то­ров Укра­и­ны, ми­нистр фи­нан­сов объ­явил од­ной из ос­нов­ных це­лей де­я­тель­но­сти воз­глав­ля­е­мо­го им ве­дом­ства на вто­рое по­лу­го­дие ны­неш­не­го го­да за­вер­ше­ние ре­фор­мы ГФС. Ра­ди это­го про­хо­дят мно­го­чис­лен­ные со­ве­ща­ния с оте­че­ствен­ны­ми экс­пер­та­ми и встре­чи с ино­стран­ны­ми мис­си­я­ми, по­сла­ми США и стран ЕС.

Сле­ду­ет при­знать, что од­ним из ос­нов­ных до­сти­же­ний Ре­во­лю­ции до­сто­ин­ства яв­ля­ет­ся про­зрач­ность про­цес­сов ре­форм в Укра­ине. Каж­дый же­ла­ю­щий, при­ло­жив до­воль­но незна­чи­тель­ные уси­лия, мо­жет не толь­ко узнать о про­ис­хо­дя­щем, но да­же при­об­щить­ся к тем или иным про­цес­сам. Итак, на офи­ци­аль­ном сай­те Мин­фи­на мож­но уви­деть, что пла­ни­ру­ют про­ве­сти оп­ти­ми­за­цию про­цес­сов, уси­лить ос­нов­ные функ­ции ГФС, по­вы­сить эф­фек­тив­ность ад­ми­ни­стри­ро­ва­ния на­ло­гов и улуч­шить ка­че­ство услуг. Глав­ная цель — «умень­шить уро­вень кор­руп­ции и пре­вра­тить ГФС в це­ле­вую сер­вис­ную служ­бу». «Про­ект бу­дет внед­рять­ся Мин­фи­ном и ГФС при под­держ­ке кон­суль­тан­тов меж­ду­на­род­ной кон­сал­тин­го­вой ком­па­нии», — го­во­рит­ся в со­об­ще­нии Мин­фи­на. Для уси­ле­ния впе­чат­ле­ния от­ме­ча­ет­ся, что кон­цеп­ция ре­фор­ми­ро­ва­ния ГФС по­стро­е­на на ре­ко­мен­да­ци­ях тех­ни­че­ских мис­сий МВФ, Та­мо­жен­но­по­гра­нич­ной служ­бы и Ми­ни­стер­ства фи­нан­сов США, та­мо­жен­ных и фис­каль­ных стан­дар­тах ЕС, ре­ко­мен­да­ци­ях Ев­ро­пей­ской ко­мис­сии.

Оче­вид­но, осо­знав все эти уста­нов­ки и ре­ко­мен­да­ции, ав­то­ры кон­цеп­ции при­шли к вы­во­ду, что необ­хо­ди­мо из­ме­нить струк­ту­ру ГФС пу­тем лик­ви­да­ции юри­ди­че­ских лиц на ре­ги­о­наль­ном уровне, отой­ти от ор­га­ни­за­ци­он­ной струк­ту­ры под­раз­де­ле­ний по «ти­пу на­ло­гов» и пе­ре­стро­ить ее по функ­ци­о­наль­но­му прин­ци­пу. Ос­нов­ной ак­цент в ре­фор­ми­ро­ва­нии се­год­ня, в век ин­фор­ма­ци­он­ных тех­но­ло­гий, ко­неч­но же, нуж­но сде­лать на ин­фор­ма­ци­он­ных тех­но­ло­ги­ях. И в этой ча­сти уже есть неко­то­рые до­сти­же­ния. В част­но­сти, си­сте­ма элек­трон­но­го ад­ми­ни­стри­ро­ва­ния НДС, си­сте­ма оста­нов­ки ре­ги­стра­ции рис­ко­ван­ных на­ло­го­вых на­клад­ных, элек­трон­ный ка­би­нет на­ло­го­пла­тель­щи­ка. Все эти но­ва­ции хо­тя, воз­мож­но, и не до­ве­де­ны до над­ле­жа­ще­го ка­че­ства, но яв­ля­ют­ся су­ще­ствен­ным ша­гом впе­ред в на­прав­ле­нии по­вы­ше­ния эф­фек­тив­но­сти си­сте­мы ад­ми­ни­стри­ро­ва­ния на­ло­гов. Это при­зна­ют са­ми на­ло­го­пла­тель­щи­ки, а это ос­нов­ной кри­те­рий успе­ха, а не мне­ние экс­пер­та или кра­си­вые фра­зы в пра­ви­тель­ствен­ном от­че­те.

В дей­стви­тель­но­сти это фак­ти­че­ски все до­сти­же­ния на се­го­дняш­ний день в ча­сти ре­фор­мы ГФС. Все дру­гие до­сти­же­ния, ко­то­ры­ми вре­мя от вре­ме­ни ра­ду­ют об­ще­ствен­ность, яв­ля­ют­ся боль­ше до­сти­же­ни­я­ми на бу­ма­ге, неже­ли в жиз­ни.

Так, аб­со­лют­но непо­нят­но, за­чем рас­про­стра­нять прак­ти­ку на­зы­вать ве­щи не сво­и­ми, не при­су­щи­ми им, име­на­ми. За­чем пло­дить сущ­но­сти без необ­хо­ди­мо­сти? Ведь оче­вид­но, что ос­нов­ное на­зна­че­ние фис­каль­ной служ­бы — со­би­рать на­ло­ги со всех пла­тель­щи­ков свое­вре­мен­но, в пол­ном объ­е­ме и со­глас­но тре­бо­ва­ни­ям дей­ству­ю­ще­го за­ко­но­да­тель­ства. Ос­нов­ная цель фис­каль­ной служ­бы, ука­зан­ная во мно­гих от­че­тах меж­ду­на­род­ных экс­пер­тов и уче­ных, со­сто­ит в по­вы­ше­нии уров­ня доб­ро­воль­но­сти упла­ты на­ло­гов (tax compliance). Все! Чет­ко, по­нят­но, ни­че­го лиш­не­го. Все из­вест­ные KPI яв­ля­ют­ся толь­ко про­из­вод­ны­ми от этих ве­щей. Суть де­я­тель­но­сти лю­бо­го на­ло­го­во­го ор­га­на и ос­нов­ная цель как раз в этом и за­клю­ча­ет­ся, а не в том, что­бы пре­вра­тить его в «сер­вис­ную служ­бу». Это, во-пер­вых, тав­то­ло­гия, а во­вто­рых, при та­кой ло­ги­ке то­гда все го­су­дар­ствен­ные ор­га­ны необ­хо­ди­мо на­звать сер­вис­ны­ми, и про­сто­му че­ло­ве­ку по­про­буй раз­бе­рись то­гда, кто там, где и за что от­ве­ча­ет. Это, на­ко­нец, при­ве­дет толь­ко к пу­та­ни­це и ни к че­му боль­ше.

Кста­ти, та­кой же ар­гу­мент мож­но при­ве­сти и от­но­си­тель­но назва­ния бу­ду­щей служ­бы фи­нан­со­вых рас­сле­до­ва­ний. Чем сло­во­со­че­та­ние «на­ло­го­вая ми­ли­ция» и пе­ред кем про­ви­ни­лось неиз­вест­но, но функ­ции у но­во­го ор­га­на бу­дут, ес­ли от­кро­вен­но это при­знать, а не за­мы­ли­вать гла­за пуб­ли­ке кра­си­вы­ми на­зва­ни­я­ми, те же. Дей­стви­тель­но, в век циф­ро­вых тех­но­ло­гий но­вая служ­ба долж­на быть со­зда­на с укло­ном преж­де все­го в ана­ли­ти­че­скую де­я­тель­ность, но в усло­ви­ях на­ших ре­а­лий обой­тись бе­лым во­рот­нич­кам без фи­зи­че­ской за­щи­ты бу­дет невоз­мож­но. Ведь ко­ли­че­ство ору­жия на ру­ках, част­ные во­ен­ные ком­па­нии оли­гар­хов, на­коп­лен­ный по­тен­ци­ал кон­фликт­но­сти в стране — это фак­то­ры, не спо­соб­ству­ю­щие на­пол­не­нию го­су­дар­ствен­но­го бюд­же­та да­же при усло­вии рас­кры­тия пре­ступ­ной схе­мы укло­не­ния от упла­ты на­ло­гов. На­ло­го­вая ми­ли­ция толь­ко ин­стру­мент в ру­ках кор­руп­ци­о­не­ров от вла­сти. Ни­кто, ду­маю, с этим спо­рить не бу­дет. Ес­ли так, то не на­зва­ние на­до ме­нять и раз­ва­ли­вать да­же то, что есть, а по­ка­зать ре­аль­ные ре­зуль­та­ты борь­бы с кор­руп­ци­ей. При но­вой вла­сти уже бо­лее трех лет про­шло, а ни од­но­го при­го­во­ра ни­ко­му не вы­нес­ли. От­дель­ные про­цес­сы про­дол­жа­ют­ся, но по фор­ме боль­ше на­по­ми­на­ют шоу для из­би­ра­те­лей, а по су­ти яв­ля­ют­ся ни­чем иным, как пе­ре­де­лом сфер вли­я­ния меж­ду оли­гар­хи­че­ски­ми груп­па­ми. По­это­му во­прос со­зда­ния СФР и лик­ви­да­ции на­ло­го­вой ми­ли­ции но­сит ис­клю­чи­тель­но по­ли­ти­че­ский ха­рак­тер. А там, где мно­го по­ли­ти­ки, как по­ка­зы­ва­ет прак­ти­ка на­шей стра­ны, ма­ло здра­во­го смыс­ла. Так что в этом во­про­се ста­вим точ­ку!

Пред­ло­жен­ная в кон­цеп­ции ре­фор­мы ГФС оп­ти­ми­за­ция ее струк­ту­ры не со­дер­жит ни­ка­ких но­ва­ций, а яв­ля­ет­ся ти­пич­ной для функ­ци­о­наль­но-ори­ен­ти­ро­ван­ной на­ло­го­вой ад­ми­ни­стра­ции. Она бы­ла пред­ло­же­на на­ло­го­вы­ми экс­пер­та­ми ОЭСР несколь­ко лет на­зад. Оче­вид­но, что эта до­воль­но об­щая мо­дель долж­на быть сфор­ми­ро­ва­на с уче­том спе­ци­фи­ки на­ло­го­вой си­сте­мы на­шей стра­ны, ее эко­но­ми­ки. Ес­ли мы ме­ня­ем струк­ту­ру ГФС, то на­до пом­нить о том, что на­ло­го­вая си­сте­ма яв­ля­ет­ся про­из­вод­ной от эко­но­ми­ки, а си­сте­ма ад­ми­ни­стри­ро­ва­ния, в свою оче­редь, — от струк­ту­ры и эле­мен­тов на­ло­гов. Что это озна­ча­ет на прак­ти­ке? На­при­мер, ко­гда про­ис­хо­дит про­цесс бюд­жет­ной де­цен­тра­ли­за­ции, со­сто­я­щий в предо­став­ле­нии мест­ным ор­га­нам вла­сти бюд­жет­ной са­мо­сто­я­тель­но­сти, в том чис­ле в ча­сти уста­нов­ле­ния ста­вок на­ло­гов и их ад­ми­ни­стри­ро­ва­ния, то непо­нят­но, по­че­му ны­неш­ний про­цесс ре­фор­мы ГФС не преду­смат­ри­ва­ет предо­став­ле­ния воз­мож­но­стей ад­ми­ни­стри­ро­ва­ния мест­ных на­ло­гов и сбо­ров имен­но мест­ным ор­га­нам вла­сти. Ведь на ме­стах вид­нее, кто и где жи­вет, на чем ез­дит и чем за­ни­ма­ет­ся. Ес­ли это­го не сде­лать, то и в даль­ней­шем «боль­шим до­сти­же­ни­ем» бу­дет ин­фор­ма­ция ГФС о том, что по­ступ­ле­ния от упла­ты на­ло­га на недви­жи­мое иму­ще­ство фи­зи­че­ских лиц в от­чет­ном го­ду со­став­ля­ют несколь­ко со­тен мил­ли­о­нов гри­вен. Это при том, что ры­ноч­ная сто­и­мость недви­жи­мо­сти в част­ной соб­ствен­но­сти со­став­ля­ет трил­ли­о­ны гри­вен! Так­же не со­всем по­нят­ным бу­дет вы­гля­деть на­ли­чие в струк­ту­ре ГФС в ны­неш­них мас­шта­бах офи­са по ра­бо­те с круп­ны­ми на­ло­го­пла­тель­щи­ка­ми, ес­ли в сле­ду­ю­щем го­ду бу­дет вве­ден на­лог на вы­ве­ден­ный ка­пи­тал. По­че­му-то сей­час все ак­тив­но об­суж­да­ют эту идею, пре­не­бре­гая при этом из­ме­не­ни­я­ми в си­сте­ме ад­ми­ни­стри­ро­ва­ния, ко­то­рые необ­хо­ди­мо бу­дет осу­ще­ствить в слу­чае та­кой зна­чи­тель­ной но­ва­ции в на­ло­го­вой си­сте­ме стра­ны.

Ос­нов­ные тен­ден­ции в ре­фор­ме ГФС со­сто­ят в со­кра­ще­нии чис­лен­но­сти пер­со­на­ла, что дей­стви­тель­но ста­но­вит­ся воз­мож­ным бла­го­да­ря внед­ре­нию ин­фор­ма­ци­он­ных тех­но­ло­гий и цен­тра­ли­за­ции раз­об­щен­ных управ­лен­че­ских функ­ций. Ве­ро­ят­но, что это вер­ное на­прав­ле­ние, но без окон­ча­тель­но­го ре­ше­ния проблемы кор­руп­ции цен­тра­ли­за­ция про­цес­сов со вре­ме­нем при­ве­дет к мо­но­по­лии на кор­руп­цию. А это, по мо­е­му мне­нию, еще ху­же, чем кор­руп­ция кон­ку­рент­ная.

Но назва­ния, це­ли, мис­сии и ви­де­ния, струк­ту­ра — это все ни­что без кад­ро­во­го обес­пе­че­ния. В кон­цеп­ции ре­фор­мы ГФС ука­за­но, что дол­жен со­сто­ять­ся от­бор пер­со­на­ла «для об­нов­лен­ной служ­бы на от­кры­той кон­курс­ной ос­но­ве». Прак­ти­ка ре­а­ли­за­ции это­го те­зи­са по­ка остав­ля­ет же­лать луч­ше­го. Для это­го есть несколь­ко при­чин. Од­на из ос­нов­ных — это опла­та тру­да. По­ка что са­мые ква­ли­фи­ци­ро­ван­ные спе­ци­а­ли­сты, по­ра­бо­тав в на­ло­го­вой, ча­сто быст­ро на­хо­дят спрос на свои услу­ги в биз­не­се. Это ка­са­ет­ся фак­ти­че­ски всех про­фес­сий, но осо­бен­но про­грам­ми­стов, спе­ци­а­ли­стов Иt­сфе­ры. Мо­ло­дежь так­же боль­ше ори­ен­ти­ро­ва­на на част­ный сек­тор. На гос­служ­бу идут или от безыс­ход­но­сти, или по чьей-то про­тек­ции. Сред­ний на­чаль­ству­ю­щий уро­вень в ГФС и вы­ше, ес­ли тща­тель­но от­сле­дить все кон­кур­сы и на­зна­че­ния по пер­со­на­ли­ям, о ко­то­рых мы ча­ще все­го узна­ем пост­фак­тум из пресс-ре­ли­зов на сай­те фис­каль­ной служ­бы, — это лю­ди, ко­то­рые ни­ко­гда из си­сте­мы не вы­па­да­ли. По­это­му в чем за­клю­ча­ет­ся «пе­ре­за­груз­ка служ­бы», со­вер­шен­но непо­нят­но.

Та­ким об­ра­зом, каж­дый сам для се­бя мо­жет ре­шить, че­го боль­ше в хо­де ре­фор­мы ГФС: фор­мы или со­дер­жа­ния. Оче­вид­но сле­ду­ю­щее. Ком­плекс­ная ре­фор­ма ор­га­нов го­су­дар­ствен­но­го управ­ле­ния в Укра­ине в це­лом, и та­ко­го важ­но­го го­су­дар­ствен­но­го ор­га­на, как фис­каль­ная служ­ба, в част­но­сти, за­клю­ча­ет­ся не столь­ко в из­ме­не­нии функ­ци­о­наль­ной струк­ту­ры, сколь­ко в от­бо­ре но­вых ком­пе­тент­ных ини­ци­а­тив­ных кад­ров и в усо­вер­шен­ство­ва­нии, а не раз­ва­ле су­ще­ству­ю­щей си­сте­мы под­го­тов­ки и по­вы­ше­нии их ква­ли­фи­ка­ции. Ны­неш­ние ру­ко­во­ди­те­ли, оче­вид­но, со­зна­тель­но или нет, это не так важ­но, пре­не­бре­га­ют эти­ми тре­бо­ва­ни­я­ми. Ос­нов­ная при­чи­на та­ко­го по­ло­же­ния ве­щей, по мо­е­му мне­нию, со­сто­ит в том, что им необ­хо­ди­мо до­стичь быст­ро­го эф­фек­та, что­бы от­чи­тать­ся пе­ред кре­ди­то­ра­ми и гран­то­да­те­ля­ми об успе­хах ре­форм. Под­го­тов­ка кад­ров яв­ля­ет­ся ра­бо­той бо­лее стра­те­ги­че­ско­го ха­рак­те­ра и на дол­гие го­ды. Оче­вид­но, в этой дол­го­сроч­ной пер­спек­ти­ве мно­гие из ны­неш­них «ре­фор­ма­то­ров от вла­сти» не ви­дят се­бя в этой стране. И здесь воз­ни­ка­ет сле­ду­ю­щая пробле­ма пре­одо­ле­ния де­фи­ци­та но­вых ква­ли­фи­ци­ро­ван­ных кад­ров для всех ор­га­нов и уров­ней го­су­дар­ствен­но­го управ­ле­ния. Го­су­дар­ство долж­но осу­ществ­лять ин­ве­сти­ции не толь­ко в ин­фра­струк­ту­ру или про­из­вод­ствен­ный ка­пи­тал, а так­же в лю­дей с но­вы­ми цен­но­стя­ми и со­вре­мен­ны­ми ком­пе­тен­ци­я­ми, со­зда­вать усло­вия для их тру­да на бла­го стра­ны. Ес­ли разо­брать­ся, то это и не та­кие уж се­рьез­ные тра­ты. Так, рас­хо­ды го­су­дар­ствен­но­го бюд­же­та в те­че­ние по­лу­то­ра лет на под­го­тов­ку ма­ги­стра по го­су­дар­ствен­но­му управ­ле­нию срав­ни­мы или мень­ше ме­сяч­ной зар­пла­ты од­но­го «ре­фор­ма­то­ра», ча­сто не са­мо­го вы­со­ко­го уров­ня. Вот и под­счи­тай­те эф­фект! Что вы­год­нее для стра­ны — пла­тить го­да­ми за­ра­бот­ную пла­ту ма­ло­эф­фек­тив­ным де­я­те­лям, пусть и с ино­стран­ны­ми ди­пло­ма­ми, или под­го­то­вить на эти сред­ства ком­пе­тент­ных лю­дей с га­ран­ти­ей тру­до­устрой­ства и стар­то­вой за­ра­бот­ной пла­той хо­тя бы на уровне сред­не­ста­ти­сти­че­ской по эко­но­ми­ке, а не «ми­ни­мал­ки», ко­то­рую они по­лу­ча­ют на гос­служ­бе в на­ча­ле сво­ей ка­рье­ры се­год­ня?

Де­фи­цит но­вых мо­ло­дых кад­ров в ор­га­нах го­су­дар­ствен­но­го управ­ле­ния се­год­ня чрез­вы­чай­ный. Это от­ме­ча­ет­ся все­ми и ка­са­ет­ся не толь­ко ГФС. Си­ту­а­ция в стране на са­мом де­ле про­сто ка­та­стро­фи­че­ская. Мы еже­год­но те­ря­ем са­мых та­лант­ли­вых мо­ло­дых лю­дей, ко­то­рые мас­со­во уез­жа­ют на уче­бу или ра­бо­ту за гра­ни­цу и, как пра­ви­ло, уже не воз­вра­ща­ют­ся на Ро­ди­ну. Ес­ли разо­брать­ся со все­ми рис­ка­ми и вы­зо­ва­ми бу­ду­ще­го, то эта тен­ден­ция яв­ля­ет­ся од­ной из са­мых боль­ших угроз для Укра­и­ны как неза­ви­си­мо­го го­су­дар­ства. Сле­до­ва­тель­но, ос­нов­ной во­прос укра­ин­ских ре­форм со­сто­ит в со­зда­нии в стране та­ких усло­вий для жиз­ни и ра­бо­ты лю­дей, ко­то­рые не толь­ко со­дей­ство­ва­ли бы ре­а­ли­за­ции их про­из­вод­ствен­но­го, твор­че­ско­го, ин­тел­лек­ту­аль­но­го по­тен­ци­а­ла, но и да­ли бы воз­мож­ность со вре­ме­нем вер­нуть в стра­ну тех, кто из нее вы­ехал. Толь­ко то­гда ре­фор­мы име­ют шанс стать эф­фек­тив­ны­ми и из­ме­не­ния в стране — необ­ра­ти­мы­ми к луч­ше­му.

Newspapers in Russian

Newspapers from Ukraine

© PressReader. All rights reserved.