Осо­бый по­ря­док за­ко­но­твор­че­ства

Zerkalo Nedeli - - ТИТУЛЬНЫЙ ЛИСТ - Сер­гей РАХМАНИН

В ми­нув­шую пят­ни­цу Вер­хов­ная Ра­да на­ко­нец­то рас­смот­ре­ла два так на­зы­ва­е­мых «дон­бас­ских» за­ко­но­про­ек­та.

За­кон о «О со­зда­нии необ­хо­ди­мых усло­вий для мир­но­го уре­гу­ли­ро­ва­ния си­ту­а­ции в от­дель­ных рай­о­нах До­нец­кой и Лу­ган­ской об­ла­стей» был одоб­рен в це­лом. Про­ект «Об осо­бен­но­стях го­су­дар­ствен­ной по­ли­ти­ки по обес­пе­че­нию го­су­дар­ствен­но­го су­ве­ре­ни­те­та Укра­и­ны на вре­мен­но ок­ку­пи­ро­ван­ных тер­ри­то­ри­ях До­нец­кой и Лу­ган­ской об­ла­стей» — при­нят за ос­но­ву.

Во­пре­ки за­яв­ле­ни­ям сто­рон­ни­ков дан­ных за­ко­но­твор­че­ских ини­ци­а­тив, ни­ка­ких но­вых под­хо­дов, на­прав­лен­ных на деок­ку­па­цию ОРДЛО, до­ку­мен­ты не со­дер­жа­ли. Про­ект «Об осо­бен­но­стях го­су­дар­ствен­ной по­ли­ти­ки…» за гла­за па­фос­но на­зы­ва­ли «за­ко­ном о ре­ин­те­гра­ции», но, по боль­шо­му сче­ту, о ре­ин­те­гра­ции там речь и не шла. О «стра­те­гии осво­бож­де­ния» — то­же.

Ини­ци­а­тор про­цес­са — пре­зи­дент — пре­сле­до­вал иные це­ли, пре­иму­ще­ствен­но так­ти­че­ские.

Бэк­гра­унд

В Со­ве­те нац­без­опас­но­сти и обо­ро­ны до­ста­точ­но дав­но тру­ди­лись над до­ку­мен­том, уточ­ня­ю­щим ха­рак­тер во­ен­ной опе­ра­ции на во­сто­ке стра­ны, оп­ти­ми­зи­ру­ю­щим по­ря­док ру­ко­вод­ства си­ло­ви­ка­ми на Дон­бас­се и кор­рек­ти­ру­ю­щим си­сте­му управ­ле­ния осво­бож­ден­ны­ми тер­ри­то­ри­я­ми. Ле­том был под­го­тов­лен со­от­вет­ству­ю­щий за­ко­но­про­ект, ко­то­рый пред­сто­я­ло утвер­дить на за­се­да­нии Сов­беза и при­нять до за­вер­ше­ния ше­стой пар­ла­мент­ской сес­сии. Од­на­ко в пер­вой по­ло­вине июля рас­смот­ре­ние во­про­са пе­ре­нес­ли на неопре­де­лен­ный срок. Гла­ва СНБОУ Петр По­ро­шен­ко без долж­но­го вни­ма­ния от­нес­ся к ини­ци­а­ти­вам сек­ре­та­ря СНБОУ Алек­сандра Тур­чи­но­ва.

По­че­му? Ведь при­ня­тие по­доб­но­го до­ку­мен­та от­ве­ча­ло ин­те­ре­сам га­ран­та и глав­ко­вер­ха сра­зу по несколь­ким при­чи­нам. В част­но­сти, окон­ча­тель­но сни­мал­ся во­прос о пра­во­моч­но­сти при­ме­не­ния Во­ору­жен­ных сил внут­ри стра­ны в усло­ви­ях от­сут­ствия во­ен­но­го по­ло­же­ния. А кро­ме то­го со­зда­вал до­пол­ни­тель­ные ры­ча­ги вли­я­ния на мест­ную власть.

Но По­ро­шен­ко не дал «зе­ле­ный свет» за­ко­но­про­ек­ту, по­лу­чив­ше­му на­зва­ние «Об осо­бен­но­стях го­су­дар­ствен­ной по­ли­ти­ки по обес­пе­че­нию го­су­дар­ствен­но­го су­ве­ре­ни­те­та Укра­и­ны на вре­мен­но ок­ку­пи­ро­ван­ных тер­ри­то­ри­ях До­нец­кой и Лу­ган­ской об­ла­стей».

При­чин, по сло­вам лю­дей све­ду­щих, бы­ло три.

Пер­вая: Алек­сандр Ва­лен­ти­но­вич из­лишне рья­но пи­а­рил свое де­ти­ще, а Петр Алек­се­е­вич необык­но­вен­но чу­ток к по­доб­ным ве­щам. Гла­ва го­су­дар­ства да­же по­спе­шил объ­явить, что Тур­чи­нов го­то­вил про­ект по его по­ру­че­нию, но сам до­ку­мент все рав­но «по­ста­вил на па­у­зу».

Вто­рая: не бы­ло твер­дой уве­рен­но­сти, что про­ект под­дер­жит «брат­ская фрак­ция» На­род­но­го фрон­та. И не толь­ко по­то­му, что под­го­тов­ка до­ку­мен­та при­па­ла на пе­ри­од оче­ред­но­го обостре­ния от­но­ше­ний меж­ду «фрон­то­ви­ка­ми» и БПП в свя­зи с ис­то­ри­ей о сня­тии непри­кос­но­вен­но­сти с ря­да де­пу­та­тов. Но и по­то­му, что за­ко­но­про­ект пред­по­ла­гал: управ­ле­ние си­ло­ви­ка­ми, за­дей­ство­ван­ны­ми в опе­ра­ции на во­сто­ке, пе­рей­дет от Ан­ти­тер­ро­ри­сти­че­ско­го цен­тра к Объ­еди­нен­но­му опе­ра­тив­но­му шта­бу ВСУ. Ми­нистр внут­рен­них дел Ава­ков по­ла­гал, что по­сле это­го он мо­жет утра­тить кон­троль над под­раз­де­ле­ни­я­ми МВД и НГУ на Во­сто­ке.

Тре­тья: за­ко­но­да­тель­ное нов­ше­ство без вос­тор­га при­ня­ли «на­ши за­пад­ные парт­не­ры». В про­ек­те их сму­ща­ло со­сед­ство тер­ми­нов «агрес­сия» и «ок­ку­па­ция» с то­по­ни­мом «Рос­сия». В Ва­шинг­тоне и, осо­бен­но, Бер­лине по­ла­га­ли, что при­зна­ние оче­вид­но­го вы­зо­вет рез­кую ре­ак­цию Рос­сии и услож­нит и без то­го непро­стой пе­ре­го­вор­ный про­цесс о судь­бе Дон­бас­са.

Ре­нес­санс

Но уже в сен­тяб­ре по­яви­лась ин­фор­ма­ция: за­ко­но­твор­че­ское де­ти­ще Тур­чи­но­ва все же до­бе­рет­ся до пар­ла­мен­та. У про­дол­же­ния ис­то­рии бы­ли и по­вод, и при­чи­на. По­вод — раз­го­во­ры о бу­ду­щей ми­ро­твор­че­ской мис­сии. При­чи­на — ис­те­кал срок дей­ствия пре­сло­ву­то­го за­ко­на об осо­бом по­ряд­ке мест­но­го са­мо­управ­ле­ния в ОРДЛО. Он слу­жил кра­е­уголь­ным кам­нем мин­ских со­гла­ше­ний. Ко­то­рые, в свою оче­редь, со­зда­ва­ли фор­маль­ный юри­ди­че­ский по­вод для при­ме­не­ния за­пад­ных санк­ций про­тив Рос­сии. То, что за­кон «об осо­бом ста­ту­се» так и не об­рел юри­ди­че­ской си­лы; что мин­ские до­го­во­рен­но­сти не ис­пол­ня­ют­ся, а часть их по­ло­же­ний без­на­деж­но уста­ре­ла, — ни­ко­го не ин­те­ре­со­ва­ло. Это — часть иг­ры, пра­ви­ла ко­то­рой мы обя­за­лись вы­пол­нять. США и ФРГ нам об этом на­пом­ни­ли. 17 сен­тяб­ря 2017-го де-юре услов­но су­ще­ству­ю­щий за­кон «об осо­бом ста­ту­се» пре­кра­щал су­ще­ство­вать и де-фа­кто. И от Ки­е­ва по­тре­бо­ва­ли про­длить срок его дей­ствия. А за­од­но яко­бы ре­ко­мен­до­ва­ли со­слать­ся в за­коне на мин­ские со­гла­ше­ния.

Тур­чи­нов­ские на­ра­бот­ки бы­ли из­вле­че­ны из ар­хи­вов, снаб­же­ны ре­мар­кой о «со­зда­нии усло­вий для бу­ду­ще­го раз­вер­ты­ва­ния в ОРДЛО ми­ро­твор­че­ской опе­ра­ции ООН» и «укра­ше­ны» про­лон­га­ци­ей за­ко­на «об осо­бом ста­ту­се». По­сле че­го за­ко­но­про­ект №7163 был вне­сен пре­зи­ден­том в пар­ла­мент.

Дру­зья-кон­ку­рен­ты

«На­род­ный фронт», как и ожи­да­лось еще ле­том, за­ко­но­да­тель­ные ини­ци­а­ти­вы вос­при­нял без вос­тор­га. Во­пер­вых, Ава­ков и Яце­нюк не упус­ка­ют по­во­да по­ка­зать пре­зи­ден­ту зу­бы. Что яв­ля­ет­ся необ­хо­ди­мой ме­рой в усло­ви­ях на­чав­ших­ся пе­ре­го­во­ров о воз­мож­ном объ­еди­не­ния НФ и БПП. А так­же про­дол­жа­ю­ще­го­ся спо­ра о кон­тро­ле над про­цес­са­ми и по­то­ка­ми. Во­вто­рых, «фрон­то­ви­ки» бес­по­ко­ят­ся о со­хра­не­нии ре­пу­та­ции «пар­тии вой­ны» и без­ого­во­роч­ная под­держ­ка из­лишне ми­ро­твор­че­ских пре­зи­дент­ских ини­ци­а­тив мог­ла этой ре­пу­та­ции по­вре­дить.

Сто­ит ли удив­лять­ся, что спи­кер Па­ру­бий от­кры­то вы­сту­пал про­тив упо­ми­на­ния «об осо­бом ста­ту­се» в «за­коне о ре­ин­те­гра­ции»? Что ак­ти­ви­сты пар­тии «На­ци­о­наль­ный кор­пус» (ко­то­рую свя­зы­ва­ют с Ава­ко­вым, не зна­е­те по­че­му?) при­шли под сте­ны Ра­ды про­те­сто­вать про­тив «зра­ди»? И что кон­тро­ли­ру­е­мый НФ пар­ла­мент­ский ко­ми­тет по во­про­сам нац­без­опас­но­сти и обо­ро­ны за­явил о сво­их пре­тен­зи­ях к пре­зи­дент­ско­му про­ек­ту?

Пе­ре­чень тре­бо­ва­ний был сле­ду­ю­щим:

— упо­ми­на­ние об «осо­бом ста­ту­се» для ОРДЛО долж­но быть изъ­ято из за­ко­на «Об осо­бен­но­стях го­су­дар­ствен­ной по­ли­ти­ки по обес­пе­че­нию го­су­дар­ствен­но­го су­ве­ре­ни­те­та Укра­и­ны на вре­мен­но ок­ку­пи­ро­ван­ных тер­ри­то­ри­ях До­нец­кой и Лу­ган­ской об­ла­стей»;

— про­лон­га­ция за­ко­на об «осо­бом ста­ту­се» воз­мож­на с обя­за­тель­ной ого­вор­кой: он всту­пит в си­лу толь­ко по­сле вы­во­да с тер­ри­то­рии Укра­и­ны всех неза­кон­ных во­ору­жен­ных фор­ми­ро­ва­ний, бо­е­ви­ков и на­ем­ни­ков, а так­же при­над­ле­жа­щей им тех­ни­ки и во­ору­же­ния;

— ссыл­ка на мин­ские до­го­во­рен­но­сти долж­на быть изъ­ята из «за­ко­на о ре­ин­те­гра­ции».

Петр Алек­се­е­вич нуж­дал­ся в под­держ­ке парт­не­ров по ко­а­ли­ции, а по­то­му их по­же­ла­ния учел. Вме­сто од­но­го про­ек­та по­яви­лось два. Нор­ма о про­лон­га­ции сро­ка дей­ствия за­ко­на об «осо­бом ста­ту­се» пе­ре­ко­че­ва­ла в но­вый про­ект — №7164. Там же ука­за­ли, что за­кон об­ре­тет юри­ди­че­скую си­лу по­сле вы­во­да войск и во­ору­же­ний.

С упо­ми­на­ни­ем о мин­ских со­гла­ше­ни­ях вы­шло слож­нее. Вна­ча­ле Бан­ко­вая вы­ра­зи­ла го­тов­ность за­ме­нить ссыл­ку на МС ссыл­кой на ре­зо­лю­цию Сов­беза ООН от 17 фев­ра­ля 2015-го, где вы­ра­жа­лось «одоб­ре­ние «Ком­плек­су мер по вы­пол­не­нию мин­ских со­гла­ше­ний», при­ня­то­му и под­пи­сан­но­му в Мин­ске 12 фев­ра­ля 2015 го­да». За­тем от­ка­за­лись и от это­го.

По­след­ствия

По­ро­шен­ко сво­ей ос­нов­ной це­ли до­бил­ся — обя­за­тель­ства пе­ред за­пад­ны­ми парт­не­ра­ми вы­пол­нил. Про­ект №7164 стал за­ко­ном, вир­ту­аль­ная жизнь «осо­бо­го ста­ту­са» про­дле­на еще на год. До­ку­мент, опре­де­ля­ю­щий спе­ци­аль­ный по­ря­док мест­но­го са­мо­управ­ле­ния в ОРДЛО, при­ня­тый в свое вре­мя с на­ру­ше­ни­ем про­це­ду­ры, непри­ем­ле­мый по фор­ме и смыс­лу и, мяг­ко го­во­ря, ан­ти­кон­сти­ту­ци­он­ный, был на­вя­зан Укра­ине извне. И по­сколь­ку за три го­да план вы­хо­да из си­ту­а­ции аль­тер­на­тив­ный «мин­ско­му» власть не при­ду­ма­ла, она бы­ла об­ре­че­на вды­хать но­вую жизнь в за­кон об «осо­бом ста­ту­се» Да­бы не ссо­рить­ся с Ва­шинг­то­ном и Бер­ли­ном и не да­вать по­во­да для от­ме­ны/смяг­че­ния санк­ций.

Успех про­ек­та №7163, по­хо­же, По­ро­шен­ко за­бо­тит мень­ше. Не ис­клю­че­но, что вне­се­ние «за­ко­на о ре­ин­те­гра­ции» дей­стви­тель­но бы­ло необ­хо­ди­мо пре­зи­ден­ту как Pr-ак­ция и опе­ра­ция по при­кры­тию про­лон­га­ции «осо­бо­го ста­ту­са». Так ли это — по­ка­жет бли­жай­шее вре­мя.

Вос­тор­ги от­дель­ных пат­ри­о­тов по по­во­ду то­го, что Рос­сия на­ко­нец-то офи­ци­аль­но на­зва­на ок­ку­пан­том и агрес­со­ром, на­ив­ны. Во-пер­вых, — еще не офи­ци­аль­но. Про­ект №7163 пе­ре­жил пер­вое чте­ние, а бу­дет ли вто­рое — во­прос. Во-вто­рых, да­же ес­ли про­ект ста­нет за­ко­ном, и крайне непри­ят­ные для Рос­сии оцен­ки ее дей­ствий в Укра­ине оста­нут­ся, на ис­тин­ном по­ло­же­нии ве­щей это ма­ло от­ра­зит­ся. Не­по­хо­же, что это по­вле­чет вве­де­ние во­ен­но­го по­ло­же­ния или, тем бо­лее, объ­яв­ле­ние вой­ны (это, кста­ти, раз­ные ве­щи, хо­тя боль­шин­ство по­ли­ти­ков их по­че­му-то пу­та­ют). А ес­ли во­е­вать с агрес­со­ром и ок­ку­пан­том го­су­дар­ство не со­би­ра­ет­ся, то к че­му гром­кие фор­му­ли­ров­ки? На­обо­рот, вла­сти по­сле это­го бу­дет еще слож­нее по­яс­нять, по­че­му она тор­гу­ет с агрес­со­ром и ве­дет пе­ре­го­во­ры с ок­ку­пан­том.

Не­лишне упо­мя­нуть, что при­ня­тие за­ко­на «Об осо­бен­но­стях го­су­дар­ствен­ной по­ли­ти­ки по обес­пе­че­нию го­су­дар­ствен­но­го су­ве­ре­ни­те­та Укра­и­ны на вре­мен­но ок­ку­пи­ро­ван­ных тер­ри­то­ри­ях До­нец­кой и Лу­ган­ской об­ла­стей» пред­по­ла­га­ет вне­се­ние из­ме­не­ний в ряд нор­ма­тив­ных ак­тов. В част­но­сти, в За­кон «О Во­ору­жен­ных Си­лах Укра­и­ны». Пред­ла­га­е­мые кор­рек­ти­вы поз­во­ля­ют в мир­ное вре­мя ис­поль­зо­вать ча­сти и под­раз­де­ле­ния ВСУ, на­де­ляя их пра­вом при­ме­нять и ис­поль­зо­вать ору­жие и бо­е­вую тех­ни­ку. С од­ной сто­ро­ны, эта но­вел­ла долж­на окон­ча­тель­но снять во­прос о за­кон­но­сти ис­поль­зо­ва­ния во­ен­ных на Дон­бас­се. С дру­гой, — сви­де­тель­ству­ет о него­тов­но­сти вла­сти вво­дить во­ен­ное по­ло­же­ние.

То, что про­ект №7163 (за­кон о про­лон­га­ции «осо­бо­го ста­ту­са) ин­те­ре­со­вал По­ро­шен­ко мень­ше, чем про­ект №7164 («за­кон о ре­ин­те­гра­ции»), не озна­ча­ет, что он не ин­те­ре­су­ет его во­все. О не­ко­то­рых, по­лез­ных для гла­вы го­су­дар­ства нов­ше­ствах я уже упо­ми­нал.

Но есть и дру­гие. На­при­мер, сей­час вве­де­ние во­ен­но­го по­ло­же­ния да­же на от­дель­ных тер­ри­то­ри­ях, обя­зы­ва­ет пар­ла­мент пе­ре­хо­дить на сес­си­он­ный ре­жим ра­бо­ты. Пе­ре­ход­ные по­ло­же­ния про­ек­та №7164 ВР от по­доб­ной обя­зан­но­сти осво­бож­да­ют. Кро­ме то­го, со­глас­но тем же пе­ре­ход­ным по­ло­же­ни­ям, вве­де­ние во­ен­но­го по­ло­же­ния на от­дель­ных тер­ри­то­ри­ях долж­но со­про­вож­дать­ся со­зда­ни­ем во­ен­ных ад­ми­ни­стра­ций и упразд­не­ни­ем мест­ных Со­ве­тов, их ис­пол­ни­тель­ных ор­га­нов. Все ло­гич­но. Но ню­анс в том, что эта нор­ма мо­жет ка­сать­ся не толь­ко Дон­бас­са. По­то­му что речь идет «о вве­де­нии во­ен­но­го по­ло­же­ния в от­дель­ных мест­но­стях в свя­зи с рос­сий­ской во­ору­жен­ной агрес­си­ей в До­нец­кой и Лу­ган­ской об­ла­стях». Факт агрес­сии уже за­фик­си­ро­ван в пре­ам­бу­ле за­ко­но­про­ек­та. «В свя­зи с агрес­си­ей» пре­зи­дент мо­жет ини­ци­и­ро­вать вве­де­ние во­ен­но­го по­ло­же­ния, не толь­ко в До­нец­кой и Лу­ган­ской об­ла­стях, но и, ска­жем, в Харь­ков­ской или За­по­рож­ской. Да, это тре­бу­ет под­твер­жде­ния ре­ше­ни­ем Ра­ды. Да, это мо­жет быть оправ­дан­ной ме­рой. Сму­ща­ет дру­гое — эти и неко­то­рые дру­гие нов­ше­ства, за­ло­жен­ные в пре­зи­дент­ский за­ко­но­про­ект и фак­ти­че­ски уси­ли­ва­ю­щие его пол­но­мо­чия, не ста­ли пред­ме­том по­вы­шен­но­го де­пу­тат­ско­го вни­ма­ния. Соз­да­лось впе­чат­ле­ние, что до пе­ре­ход­ных по­ло­же­ний ма­ло кто из де­пу­та­тов до­брал­ся.

Ес­ли про­ект №7164 ста­нет За­ко­ном о «Об осо­бен­но­стях го­су­дар­ствен­ной по­ли­ти­ки…» это бу­дет озна­чать фак­ти­че­ское по­яв­ле­ние но­вой власт­ной вер­ти­ка­ли, за­мкну­той непо­сред­ствен­но на пре­зи­ден­та. Бу­дут уста­нов­ле­ны бо­лее жест­кие пра­ви­ла под­чи­не­ния и ко­ор­ди­на­ции дей­ствий си­ло­ви­ков из раз­лич­ных ве­домств.

Ру­ко­вод­ство си­ла­ми и сред­ства­ми, необ­хо­ди­мы­ми для обес­пе­че­ния без­опас­но­сти и обо­ро­ны, бу­дет осу­ществ­лять Объ­еди­нен­ный опе­ра­тив­ный штаб. Все, кто при­вле­ка­ет­ся к ме­рам по обес­пе­че­нию без­опас­но­сти и обо­ро­ны, ста­нут под­чи­нять­ся на­чаль­ни­ку Объ­еди­нен­но­го опе­ра­тив­но­го шта­ба. На­чаль­ник шта­ба (по со­гла­со­ва­нию с СБУ и про­филь­ны­ми цен­траль­ны­ми ор­га­на­ми ис­пол­ни­тель­ной вла­сти) упол­но­мо­чен опре­де­лять ре­жим на ли­нии раз­ме­же­ва­ния, по­ря­док пе­ре­ме­ще­ния че­рез нее лиц и то­ва­ров. На штаб воз­ла­га­ет­ся, в том чис­ле, и ру­ко­вод­ство де­я­тель­но­стью во­ен­но-граж­дан­ских и во­ен­ных ад­ми­ни­стра­ций (в слу­чае их со­зда­ния). На­чаль­ни­ком Объ­еди­нен­но­го опе­ра­тив­но­го шта­ба долж­но стать ли­цо, «при­над­ле­жа­щее к выс­ше­му ко­ман­до­ва­нию Во­ору­жен­ны­ми Си­ла­ми Укра­и­ны».

Ста­нет ли дан­ный про­ект за­ко­ном, бу­дет во мно­гом за­ви­сеть от по­зи­ции США и ФРГ. Источ­ник в АП утвер­жда­ет, как ми­ни­мум, Бе­лый дом на­стро­ен уже не столь ре­ши­тель­но про­тив.

4 ок­тяб­ря по­соль­ство США за­яви­ло о под­держ­ке кур­са на «про­дле­ние дей­ствия осо­бо­го ста­ту­са». 6 ок­тяб­ря свое удо­вле­тво­ре­ние про­лон­га­ци­ей «са­мо­управ­ле­ния для ОРДЛО» вы­ра­зил спец­пред­ста­ви­тель Го­сде­па по во­про­сам Укра­и­ны Курт Вол­кер. Про­ект «за­ко­на о ре­ин­те­гра­ции» аме­ри­кан­ская сто­ро­на по­ка не ком­мен­ти­ру­ет.

Newspapers in Russian

Newspapers from Ukraine

© PressReader. All rights reserved.