Земля и лю­ди

Zerkalo Nedeli - - ТИТУЛЬНЫЙ ЛИСТ - Ана­то­лий ТКА­ЧУК,

глав­ный экс­перт груп­пы «Де­цен­тра­ли­за­ция» Ре­а­ни­ма­ци­он­но­го па­ке­та ре­форм, ди­рек­тор по на­у­ке и раз­ви­тию Ин­сти­ту­та граж­дан­ско­го об­ще­ства

Укра­ин­цы — земле­лю­бы. Бу­дет зе­мель­ка, не про­па­дут.

Все­гда, в те­че­ние, на­вер­ное, ты­ся­че­ле­тий, укра­ин­ская земля спа­са­ла на­ших пред­ков в раз­ных на­па­стях. За­во­е­ва­те­ли при­хо­ди­ли и про­па­да­ли, а укра­и­нец се­ял «жи­то-пше­ни­цю й уся­ку паш­ни­цю» и ви­дел тех за­во­е­ва­те­лей «глу­бо­ко в но­су». Земля у нас ча­сто ста­но­ви­лась при­чи­ной же­сто­ких вос­ста­ний, ко­гда вся­кие ок­ку­пан­ты или про­хо­дим­цы та­ки от­би­ра­ли у укра­ин­цев зем­лю. То­гда от­ря­ды се­лян пре­вра­ща­лись в бес­страш­ных и же­сто­ких во­и­нов, ко­то­рых до сих пор со стра­хом и яро­стью вспо­ми­на­ют неко­то­рые на­ши со­се­ди.

Имен­но по­это­му зе­мель­ный во­прос был очень чув­стви­тель­ным для укра­ин­цев в про­шлом. Та­ким он оста­ет­ся и сей­час, в усло­ви­ях по­ка до­воль­но необыч­ных: вы­со­кой ур­ба­ни­за­ции и прак­ти­че­ски от­сут­ствия сель­ско­го фер­мер­ства и ку­ла­че­ства.

Во­круг зе­мель­но­го во­про­са, чи­тай — «зе­мель­ной ре­фор­мы», су­ще­ству­ет ку­ча спе­ку­ля­ций. Раз­лич­ные по­ли­ти­ки или, ско­рее, по­ли­ти­ка­ны пы­та­ют­ся по­лу­чить се­бе выс­шие рей­тин­ги, ис­поль­зуя вос­при­им­чи­вость укра­ин­ско­го ду­ха от­но­си­тель­но зем­ли. Вот и сей­час земля вновь ста­ла ед­ва ли не те­мой но­мер один по­сле вой­ны на Во­сто­ке.

Про­да­вать или не про­да­вать? Де­ри­ба­нить остат­ки или ... все-та­ки де­ри­ба­нить? Кто это дол­жен де­лать и как быст­ро?

Си­ту­а­ция на се­год­ня: циф­ры для раз­мыш­ле­ний

Зе­мель­ный фонд Укра­и­ны (60,4 млн га) ха­рак­те­ри­зу­ет­ся вы­со­ким уров­нем осво­ен­но­сти. Ос­но­ву зе­мель­ных ре­сур­сов со­став­ля­ют сель­ско­хо­зяй­ствен­ные уго­дья, за­ни­ма­ю­щие 41,5 млн га (68,8% фон­да). В част­ную соб­ствен­ность пе­ре­да­но 72,4% сель­хоз­уго­дий, в том чис­ле 80,9% паш­ни для ис­поль­зо­ва­ния по це­ле­во­му на­зна­че­нию — для сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го про­из­вод­ства. Пра­во на зе­мель­ную до­лю (пай) по­лу­чи­ли 6,9 млн че­ло­век, из ко­то­рых пол­но­прав­ны­ми вла­дель­ца­ми с по­лу­че­ни­ем го­су­дар­ствен­ных ак­тов ста­ли 6,7 млн граж­дан.

То есть из 41,5 млн га зе­мель сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го на­зна­че­ния в част­ной соб­ствен­но­сти на­хо­дит­ся 31 млн, в го­су­дар­ствен­ной — 10,5 млн га сель­хоз­уго­дий, а так­же по­чти все ле­са и во­ды. По со­сто­я­нию на 1 ян­ва­ря 2010 го­да об­щая пло­щадь на­се­лен­ных пунк­тов со­ста­ви­ла 7424 тыс. га. Се­год­ня эта тер­ри­то­рия еще несколь­ко вы­рос­ла, хо­тя ос­нов­ная ди­на­ми­ка рас­ши­ре­ния гра­ниц на­се­лен­ных пунк­тов при­шлась как раз на го­ды бур­но­го стро­и­тель­ства — 2002—2010-е, ко­гда за пре­де­ла­ми на­се­лен­ных пунк­тов бы­ло еще мно­го нерас­пре­де­лен­ных меж­ду част­ны­ми ли­ца­ми зе­мель сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го на­зна­че­ния. Вклю­че­ние этих зе­мель в гра­ни­цы се­ла поз­во­ля­ло быст­ро из­ме­нить це­ле­вое на­зна­че­ние зе­мель, раз­де­лить их и раз­дать фи­зи­че­ским ли­цам для при­ва­ти­за­ции.

Пло­щадь за­стро­ен­ных зе­мель за го­ды неза­ви­си­мо­сти воз­рос­ла очень су­ще­ствен­но: с 566,6 тыс. га, или 0,9%, в 1990 гг. до 2550,4 тыс. га, или 4,2% от всех зе­мель, в 2015-м. При­рост со­ста­вил 1983,8 тыс. га, или в 3,5 ра­за! При этом чис­лен­ность на­се­ле­ния Укра­и­ны умень­ши­лась при­мер­но на 8 млн че­ло­век, или на 15%.

В 2017 год Укра­и­на во­шла с та­ки­ми ос­нов­ны­ми «зе­мель­ны­ми» про­бле­ма­ми:

1. В Укра­ине про­изо­шло мас­со­вое раз­го­су­дар­ствле­ние зе­мель, и те­перь в част­ной соб­ствен­но­сти на­хо­дит­ся по­дав­ля­ю­щее боль­шин­ство зе­мель­но­го фон­да.

2. Зем­ли част­ной соб­ствен­но­сти жи­лой за­строй­ки, ком­мер­че­ско­го/ про­из­вод­ствен­но­го на­зна­че­ния сво­бод­но про­да­ют­ся и по­ку­па­ют­ся.

3. Зем­ли част­ной соб­ствен­но­сти сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го на­зна­че­ния (паи), при­над­ле­жа­щие 6,7 млн укра­ин­ских граж­дан, не мо­гут про­да­вать­ся-по­ку­пать­ся, по­это­му в ос­нов­ном пе­ре­да­ны в дол­го­сроч­ную арен­ду сель­ско­хо­зяй­ствен­ным пред­при­я­ти­ям, преж­де все­го аг­ро­хол­дин­гам.

4. Сель­ское хо­зяй­ство Укра­и­ны пре­вра­ти­лось в до­воль­но эф­фек­тив­ное и кон­ку­рент­ное на ми­ро­вых рын­ках вы­со­ко­то­вар­ное про­из­вод­ство, до­ста­точ­но мо­но­по­ли­зи­ро­ван­ное и уз­ко­спе­ци­а­ли­зи­ро­ван­ное, и да­ю­щее огра­ни­чен­ное ко­ли­че­ство ра­бо­чих мест на сель­ских тер­ри­то­ри­ях.

5. 10,5 млн га сель­ско­хо­зяй­ствен­ных зе­мель го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти вы­гля­дят очень ла­ко­мым кус­ком для их быст­ро­го рас­пре­де­ле­ния в част­ную соб­ствен­ность, по­это­му каж­дый раз пе­ред за­вер­ше­ни­ем сро­ка дей­ствия мо­ра­то­рия на про­да­жу зе­мель сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го на­зна­че­ния по­яв­ля­ют­ся ини­ци­а­ти­вы на­чать «ры­нок зем­ли» с про­да­жи имен­но го­су­дар­ствен­ных зе­мель.

6. Ор­га­ны мест­но­го са­мо­управ­ле­ния тер­ри­то­ри­аль­ных гро­мад, уже дав­но раз­дав­шие в част­ную соб­ствен­ность зем­ли в пре­де­лах на­се­лен­ных пунк­тов, тре­бу­ют пе­ре­дать остат­ки зе­мель го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти, рас­по­ло­жен­ные за пре­де­ла­ми на­се­лен­ных пунк­тов, в их рас­по­ря­же­ние.

7. Пер­спек­тив­ные при­бреж­ные зем­ли у мо­ря, озер и рек уже част­ные, и до­ступ к во­до­е­мам для боль­шин­ства лю­дей закрыт.

8. Пра­ви­тель­ство ини­ци­и­ру­ет под­держ­ку се­мей­ных ферм. Идея «по­лу­мил­ли­о­на се­мей­ных ферм» бро­дит по Укра­ине.

9. Ве­те­ра­ны АТО пы­та­ют­ся по­лу­чить обе­щан­ную зем­лю, и это про­во­ци­ру­ет про­бле­мы и скан­да­лы.

Итак, про­бле­мы есть, они оче­вид­ны и тре­бу­ют ре­ше­ния си­стем­но, а не «как по­лу­чит­ся», ведь сво­бод­ных зе­мель уже прак­ти­че­ски не оста­лось, о чем сви­де­тель­ству­ют циф­ры, при­ве­ден­ные вы­ше.

Те­перь о главном. Что с этим де­лать? Ка­ким долж­но быть за­вер­ше­ние зе­мель­ной ре­фор­мы, на­ча­той еще в на­ча­ле 90-х го­дов про­шло­го ве­ка?

По су­ти, се­год­ня ос­нов­ные идеи за­вер­ше­ния зе­мель­ной ре­фор­мы сво­дят­ся к двум по­зи­ци­ям: вве­де­ние рын­ка зе­мель сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го на­зна­че­ния и предо­став­ле­ние пра­ва на рас­по­ря­же­ние го­су­дар­ствен­ны­ми зем­ля­ми ор­га­нам мест­но­го са­мо­управ­ле­ния. Во­прос из­ме­не­ния па­ра­диг­мы сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го про­из­вод­ства в Укра­ине для рас­ши­ре­ния за­ня­то­сти на сель­ских тер­ри­то­ри­ях как-то са­мо по се­бе ушел ку­да-то да­ле­ко.

По фак­ту нуж­но рас­смат­ри­вать во­про­сы рын­ка зе­мель сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го на­зна­че­ния и пе­ре­да­чи в рас­по­ря­же­ние ор­га­нам мест­но­го са­мо­управ­ле­ния тер­ри­то­ри­аль­ных гро­мад зе­мель го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти вме­сте, ведь здесь мно­го вза­и­мо­свя­зей.

Про­да­вать или по­ку­пать?

По во­про­су обо­ро­та зе­мель сель­хоз­на­зна­че­ния сло­ма­но уже мно­го ко­пий. Мно­гие по­ли­ти­ки успе­ли уже несколь­ко раз из­ме­нить свою по­зи­цию от­но­си­тель­но пра­ва укра­ин­цев про­да­вать или по­ку­пать та­кие зем­ли. Ны­неш­нее пра­ви­тель­ство яко­бы пла­ни­ро­ва­ло вне­сти за­ко­но­про­ект об обо­ро­те зе­мель на рас­смот­ре­ние Вер­хов­ной Ра­ды в ок­тяб­ре. Од­на­ко не­из­вест­но, ка­кой имен­но за­ко­но­про­ект име­ет в ви­ду за­ме­сти­тель ми­ни­стра аг­рар­ной по­ли­ти­ки и про­до­воль­ствия.

Ведь по­ка что пра­ви­тель­ствен­но­го за­ко­но­про­ек­та нет, а вме­сто него в пар­ла­мен­те за­ре­ги­стри­ро­ван за­ко­но­про­ект об обо­ро­те зе­мель сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го на­зна­че­ния №5535, ко­то­рый слиш­ком упро­ща­ет под­хо­ды к куп­ле-про­да­же зе­мель с/х на­зна­че­ния и да­же поз­во­ля­ет по­ку­пать та­кие зем­ли ино­стран­цам, че­го не бы­ло ни в од­ном из за­ко­но­про­ек­тов, по­яв­ляв­ших­ся рань­ше, да­же во вре­ме­на пре­зи­дент­ства Яну­ко­ви­ча.

В лю­бом слу­чае мы име­ем си­ту­а­цию, ко­гда 6,7 млн укра­ин­ских граж­дан вла­де­ют 31 млн га зе­мель сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го на­зна­че­ния, но не мо­гут их про­да­вать. Еще 10,5 млн га сель­ско­хо­зяй­ствен­ных зе­мель на­хо­дят­ся в го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти, и го­су­дар­ство не мо­жет их про­да­вать.

И част­ные вла­дель­цы и го­су­дар­ство до­воль­но успеш­но боль­шин­ство сво­их зе­мель уже сда­ли в арен­ду. Но от­сут­ствие рын­ка зе­мель с/х на­зна­че­ния вы­гля­дит несколь­ко не по­че­ло­ве­че­ски в от­но­ше­нии тех се­лян, ко­то­рым уже до­воль­но дав­но вру­чи­ли го­су­дар­ствен­ные ак­ты на пра­во соб­ствен­но­сти на зем­лю, но так и не да­ли воз­мож­но­сти рас­по­ря­дить­ся этой соб­ствен­но­стью. Изю­мин­кой здесь яв­ля­ет­ся да­же не то, что соб­ствен­ник не име­ет пра­ва про­дать свою соб­ствен­ность, а то, с ка­ким пы­лом пы­та­ют­ся про­длить этот за­прет за­яд­лые за­щит­ни­ки се­лян.

По­сле оче­ред­но­го про­дле­ния мо­ра­то­рия на про­да­жу зе­мель по­яви­лись но­вые ини­ци­а­ти­вы — со­здать ры­нок зем­ли не по обо­ро­ту зе­мель част­ных, а по про­да­же зе­мель го­су­дар­ствен­ных. Но тут не все так про­сто. Про­да­жа го­су­дар­ствен­ных зе­мель, как и иму­ще­ства, весь­ма за­труд­не­на по про­це­ду­рам, к ней приковано при­сталь­ное вни­ма­ние кон­тро­ли­ру­ю­щих и пра­во­охра­ни­тель­ных ор­га­нов. Воз­мож­но по­это­му се­год­ня мы име­ем ин­те­рес­ную си­ту­а­цию, ко­гда ин­те­ре­сы со­вер­шен­но раз­ных субъ­ек­тов от­но­си­тель­но го­су­дар­ствен­ных зе­мель с/х на­зна­че­ния сов­па­ли.

Кто в этом се­год­ня за­ин­те­ре­со­ван боль­ше все­го?

Во-пер­вых, аг­ро­хол­дин­ги и об­слу­жи­ва­ю­щие их по­ли­ти­че­ские груп­пы. Ведь для них очень важ­но со­здать та­кие условия, при ко­то­рых ры­нок зе­мель был бы мак­си­маль­но некон­тро­ли­ру­е­мым со сто­ро­ны го­су­дар­ства. А ми­ни­ми­зи­ро­вать вли­я­ние го­су­дар­ства на ры­нок зем­ли мож­но, ли­шив го­су­дар­ство соб­ствен­но­го зе­мель­но­го бан­ка, что­бы оно не бы­ло иг­ро­ком на рын­ке. Имен­но по­это­му быст­рая при­ва­ти­за­ция го­су­дар­ствен­ных зе­мель на ру­ку та­ким субъ­ек­там.

Во-вто­рых, ор­га­ны мест­но­го са­мо­управ­ле­ния тер­ри­то­ри­аль­ных гро­мад. Их ло­ги­ка про­ста: мы тут жи­вем, по­это­му долж­ны рас­по­ря­жать­ся этой зем­лей.

К это­му эмо­ци­о­наль­но­му вос­при­я­тию, свой­ствен­но­му всем укра­ин­цам, мож­но до­ба­вить мно­го дру­гих ра­зум­ных те­зи­сов: земля яв­ля­ет­ся ос­нов­ным ре­сур­сом об­ще­ства; по­лу­чив зем­лю за пре­де­ла­ми на­се­лен­ных пунк­тов, мы по­лу­чим воз­мож­ность при­влечь но­вых ин­ве­сто­ров и за­жи­вем счаст­ли­во и бо­га­то.

Ло­ги­ку ор­га­нов мест­но­го са­мо­управ­ле­ния мож­но по­нять. Но важ­но уви­деть и рис­ки от та­ко­го аль­ян­са са­мо­управ­ле­ния и аг­ро­про­из­во­ди­те­лей.

Немно­го экс­кур­са. Глав­ное об­ви­не­ние го­су­дар­ства в нера­ци­о­наль­ном ис­поль­зо­ва­нии зе­мель свя­за­но с де­я­тель­но­стью его ор­га­нов, ко­то­рые в раз­ные вре­ме­на име­ли пра­во бес­плат­но на­де­лять лю­дей зе­мель­ны­ми участ­ка­ми из зе­мель го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти за пре­де­ла­ми на­се­лен­ных пунк­тов. При­чем ча­сто это дей­ство про­ис­хо­ди­ло от­кро­вен­но кор­руп­ци­он­ным спо­со­бом, а ру­ко­во­ди­те­ли рай­он­ных «зе­мов», осо­бен­но во­круг круп­ных го­ро­дов, быст­ро ста­но­ви­лись мил­ли­о­не­ра­ми, а за­тем фи­гу­ран­та­ми дел о взя­точ­ни­че­стве. Что­бы по­нять это, сто­ит толь­ко взгля­нуть на кар­ты неко­то­рых при­бреж­ных тер­ри­то­рий. На­при­мер, Стра­хо­ле­сье на Ки­ев­щине, где вла­дель­цы но­востро­ек у Ки­ев­ско­го мо­ря про­ры­ли ка­на­лы от сво­их га­ра­жей к во­де. Та­кая же си­ту­а­ция на Десне и Дне­пре воз­ле Ки­е­ва. не в том, кто раз­да­ет зем­лю, а в том, что зем­лю мож­но раз­дать «бес­плат­но», то есть по­лу­чить на та­кой раз­да­че очень вы­со­кую «рен­та­бель­ность». Имен­но это и тол­ка­ет мно­гих на на­ру­ше­ние за­ко­нов.

Еще од­ной при­чи­ной без­дум­но­го или, ско­рее, без­дар­но­го ис­поль­зо­ва­ния зе­мель в при­ро­до­охран­ных, при­бреж­ных зо­нах яв­ля­ет­ся от­сут­ствие про­стран­ствен­но­го пла­ни­ро­ва­ния этих тер­ри­то­рий. Тер­ри­то­рии за пре­де­ла­ми на­се­лен­ных пунк­тов не име­ют де­таль­ной пла­ни­ров­ки. Ес­ли схе­ма тер­ри­то­рии об­ла­сти еще есть, то в рай­оне, как пра­ви­ло, это­го нет во­об­ще. А зе­мель­ное за­ко­но­да­тель­ство не преду­смат­ри­ва­ет жест­кой увяз­ки вы­де­ле­ния зе­мель­но­го участ­ка, на­при­мер, «под лич­ное кре­стьян­ское хо­зяй­ство» со схе­мой пла­ни­ро­ва­ния рай­о­на или сель­со­ве­та. Та­кой вид до­ку­мен­та­ции, как схе­ма пла­ни­ро­ва­ния тер­ри­то­рии сель­со­ве­та, был от­ме­нен в 2010 г., в пе­ри­од Аза­ро­ва— Яну­ко­ви­ча. Это как раз и при­во­дит к ха­о­су в со­зда­нии про­стран­ства на­ших сел, по­сел­ков и го­ро­дов. Ведь ока­зы­ва­ет­ся, что воз­ле са­мо­го го­ро­да или по­сел­ка по­яв­ля­ют­ся мно­го­этаж­ные Бе­ре­го­вая ли­ния Ки­ев­ско­го мо­ря в за­строй­ках Стра­хо­ле­сье

Не гре­ши­ли ли тем же ор­га­ны мест­но­го са­мо­управ­ле­ния, раз­да­вая зем­ли под за­строй­ку пря­мо на бе­ре­гах во­до­е­мов? Гре­ши­ли. При­ме­ров мно­го и не толь­ко на внут­рен­них во­до­е­мах, но и на бе­ре­гу мо­ря в Одес­се или За­то­ке, или где-ни­будь на Дне­стре или Бу­ге...

Что ка­са­ет­ся де­ри­ба­на зе­мель, то по­ис­ко­вая си­сте­ма Ин­тер­не­та да­ет де­сят­ки та­ких при­ме­ров как ор­га­на­ми ис­пол­ни­тель­ной вла­сти, так и ор­га­на­ми мест­но­го са­мо­управ­ле­ния.

Во­об­ще мож­но уви­деть несколь­ко клас­си­че­ских спо­со­бов быст­рой при­ва­ти­за­ции го­су­дар­ствен­ных зе­мель сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го на­зна­че­ния, ко­то­рые ре­а­ли­зо­вы­ва­лись ор­га­на­ми ис­пол­ни­тель­ной вла­сти или ор­га­на­ми мест­но­го са­мо­управ­ле­ния.

Спо­соб 1. По­лу­че­ние зем­ли у ор­га­на ис­пол­ни­тель­ной вла­сти, на­де­лен­но­го та­ки­ми пол­но­мо­чи­я­ми (на­зва­ния их уже неод­но­крат­но ме­ня­лись).

На­при­мер, вы­де­ле­ние 2 га зем­ли од­но­му ли­цу для ве­де­ния лич­но­го кре­стьян­ско­го хо­зяй­ства за пре­де­ла­ми на­се­лен­но­го пунк­та, же­ла­тель­но где-то не­да­ле­ко от го­ро­да или до­ро­ги. На­хо­дит­ся кон­такт с нуж­ным долж­ност­ным ли­цом, по­да­ет­ся за­яв­ле­ние... Да­лее неко­то­рые рас­хо­ды, и ли­цо ста­но­вит­ся вла­дель­цем зем­ли сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го на­зна­че­ния, од­на­ко ни­кто его ни­ко­гда не за­став­ля­ет этим сель­ским хо­зяй­ством на этом участ­ке за­ни­мать­ся. Ес­ли оно хо­чет там стро­ить­ся — не про­бле­ма, пря­мо­го за­пре­та нет, ле­га­ли­зо­вать стро­и­тель­ство по­том то­же неслож­но. Мож­но из­ме­нить це­ле­вое на­зна­че­ние это­го зе­мель­но­го участ­ка, про­сто это по­вле­чет до­пол­ни­тель­ные рас­хо­ды. Сто­ит за­ме­тить, что ча­сто це­лые кварталы кот­те­дж­ных го­род­ков вбли­зи круп­ных го­ро­дов по­стро­е­ны на та­ких зем­лях, вы­де­лен­ных из­на­чаль­но для ве­де­ния лич­но­го кре­стьян­ско­го хо­зяй­ства и «бес­плат­но».

Спо­соб 2. По­лу­че­ние зе­мель­но­го участ­ка в пре­де­лах на­се­лен­но­го пунк­та — под стро­и­тель­ство или под лич­ное кре­стьян­ское хо­зяй­ство (ого­род). Это про­стой и ча­сто бо­лее де­ше­вый спо­соб по­лу­чить зе­мель­ный уча­сток при усло­вии, что че­ло­ве­ку ну­жен толь­ко один/несколь­ко участ­ков, и в пре­де­лах на­се­лен­но­го пунк­та есть сво­бод­ные зе­мель­ные участ­ки. Как пра­ви­ло, в пре­де­лах на­се­лен­ных пунк­тов сво­бод­ных зе­мель ком­му­наль­ной или го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти немно­го, по­это­му воз­ни­ка­ют опре­де­лен­ные слож­но­сти. Но это мож­но пре­одо­леть пу­тем вклю­че­ния в гра­ни­цы се­ла, по­сел­ка, го­ро­да до­пол­ни­тель­ных зе­мель раз­лич­но­го це­ле­во­го на­зна­че­ния. Для се­ла та­кое ре­ше­ние при­ни­ма­ет рай­он­ный со­вет, для по­сел­ка — об­ласт­ной, для го­ро­да — Вер­хов­ная Ра­да. Эти­ми воз­мож­но­стя­ми в ос­нов­ном вос­поль­зо­ва­лись се­ла и по­сел­ки, что при­ве­ло к су­ще­ствен­но­му из­ме­не­нию их тер­ри­то­рии. На­при­мер, Шпить­ки (при­го­род Ки­е­ва) уве­ли­чи­лись с 592 до 1265 га, Лес­ное (при­го­род Ки­е­ва) — с 235 до 770 га. Та­ких при­ме­ров по Укра­ине сот­ни.

А даль­ше опять все про­сто. Из­ме­не­ние це­ле­во­го на­зна­че­ния — ком­пе­тен­ция мест­но­го со­ве­та... В ре­зуль­та­те — куп­ля-про­да­жа, за­строй­ка. И вдруг ока­зы­ва­ет­ся, что уже нет зе­мель не толь­ко для паст­бищ, но и для раз­ме­ще­ния со­ци­аль­ных учре­жде­ний в се­лах, это при том, что в Укра­ине до­воль­но низ­кая плот­ность на­се­ле­ния по срав­не­нию с дру­ги­ми стра­на­ми Ев­ро­пы. Зем­ли у нас тео­ре­ти­че­ски очень мно­го, а вот сво­бод­ных участ­ков пуб­лич­ной соб­ствен­но­сти прак­ти­че­ски нет.

Итак, крат­кий ана­лиз раз­ба­за­ри­ва­ния зе­мель ор­га­на­ми ис­пол­ни­тель­ной вла­сти и ор­га­на­ми мест­но­го са­мо­управ­ле­ния по­ка­зы­ва­ет: про­бле­ма

кварталы, ко­то­рые не впи­сы­ва­ют­ся в сеть до­рог и для ко­то­рых не преду­смот­ре­но на­ли­чие дет­ских са­дов или школ.

На ос­но­ве опы­та рас­по­ря­же­ния пуб­лич­ны­ми зем­ля­ми ор­га­на­ми ис­пол­ни­тель­ной вла­сти и ор­га­на­ми мест­но­го са­мо­управ­ле­ния мож­но сде­лать опре­де­лен­ные вы­во­ды от­но­си­тель­но бу­ду­щих ша­гов в зе­мель­ной ре­фор­ме. По­бе­ре­жье Чер­но­го мо­ря, Одес­са

Вы­гля­дит ло­гич­но, что на­де­ле­ние лиц зе­мель­ны­ми участ­ка­ми за счет зе­мель го­су­дар­ствен­ной и ком­му­наль­ной соб­ствен­но­сти мо­жет осу­ществ­лять­ся ис­клю­чи­тель­но на ос­но­ве раз­ра­бо­тан­ной гра­до­стро­и­тель­ной до­ку­мен­та­ции — схе­мы пла­ни­ро­ва­ния тер­ри­то­рии или ге­не­раль­но­го пла­на.

Из­ме­не­ние це­ле­во­го на­зна­че­ния зе­мель­но­го участ­ка, а так­же его раз­де­ле­ние или кон­со­ли­да­ция долж­ны про­ис­хо­дить так­же на ос­но­ве гра­до­стро­и­тель­ной до­ку­мен­та­ции.

В слу­чае це­ле­со­об­раз­но­сти кор­рек­ти­ров­ки гра­до­стро­и­тель­ной до­ку­мен­та­ции к по­треб­но­стям вла­дель­ца зе­мель­но­го участ­ка дол­жен быть прой­ден весь цикл со­гла­со­ва­ния но­вых пла­ни­ро­воч­ных ре­ше­ний с оцен­кой вли­я­ния воз­мож­ных из­ме­не­ний на рис­ки от­но­си­тель­но раз­ви­тия гро­ма­ды, из­ме­не­ния сре­ды про­жи­ва­ния че­ло­ве­ка.

Дол­жен быть преду­смот­рен ме­ха­низм дей­ствен­но­го кон­тро­ля над ис­поль­зо­ва­ни­ем зе­мель­но­го участ­ка вне це­ле­во­го на­зна­че­ния и не в со­от­вет­ствии с пла­ни­ро­воч­ной до­ку­мен­та­ци­ей.

Про­це­ду­ры вы­де­ле­ния зе­мель­ных участ­ков долж­ны быть по­нят­ны­ми, про­зрач­ны­ми и ми­ни­ми­зи­ру­ю­щи­ми кор­руп­ци­он­ные рис­ки.

Внед­ре­ние рын­ка зе­мель сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го на­зна­че­ния воз­мож­но преж­де все­го с предо­став­ле­ни­ем пра­ва по­куп­ки-про­да­жи зе­мель част­ной соб­ствен­но­сти, с обес­пе­че­ни­ем при этом ак­тив­ной ро­ли го­су­дар­ствен­но­го ре­гу­ли­ро­ва­ния рын­ка зем­ли.

В сущ­но­сти, что де­лать, вро­де бы из­вест­но всем, но как ре­шить про­бле­мы, ис­хо­дя из по­ли­ти­че­ско­го фор­ма­ти­ро­ва­ния пар­ла­мент­ских и вне­пар­ла­мент­ских сил, — непо­нят­но. Век­то­ры по­ли­ти­че­ских и эко­но­ми­че­ских ак­то­ров раз­ные, а пло­щад­ки для пред­мет­но­го об­суж­де­ния обо­зна­чен­ных вы­ше про­блем не су­ще­ству­ет.

Без от­кры­то­го диа­ло­га меж­ду все­ми клю­че­вы­ми по­ли­ти­че­ски­ми и эко­но­ми­че­ски­ми иг­ро­ка­ми, без рас­смот­ре­ния про­бле­мы бу­ду­ще­го рын­ка зе­мель сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го на­зна­че­ния вме­сте с под­хо­да­ми от­но­си­тель­но рас­по­ря­же­ния го­су­дар­ствен­ны­ми зем­ля­ми уре­гу­ли­ро­вать во­прос за­вер­ше­ния зе­мель­ной ре­фор­мы в ин­те­ре­сах бу­ду­ще­го раз­ви­тия тер­ри­то­ри­аль­ных гро­мад и го­су­дар­ства про­сто невоз­мож­но.

О за­ко­но­про­ек­тах №7118 и 7118-1

Пер­вая по­пыт­ка за­ко­но­да­тель­но пе­ре­дать пра­во рас­по­ря­жать­ся го­су­дар­ствен­ны­ми зем­ля­ми ор­га­нам мест­но­го са­мо­управ­ле­ния (ОМС) бы­ла сде­ла­на в за­ко­но­про­ек­те №4355, ко­то­рый да­же был при­нят в пер­вом чте­нии, но так и не вы­шел на вто­рое. Пер­спек­ти­вы его при­ня­тия — при­зрач­ные, по­сколь­ку в про­ек­те де­ла­ет­ся по­пыт­ка объ­еди­нить ин­те­ре­сы раз­лич­ных лоб­бист­ских групп: от ор­га­нов мест­но­го са­мо­управ­ле­ния до аг­ро­хол­дин­гов, согласовать ко­то­рые весь­ма слож­но. По­ли­ти­че­ских за­яв­ле­ний о неиз­беж­но­сти пе­ре­да­чи зе­мель го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти в рас­по­ря­же­ние ОМС бы­ло так мно­го, что от­сту­пить от это­го уже не по­лу­чит­ся.

Имен­но по­это­му с це­лью раз­бло­ки­ро­вать те­му пе­ре­да­чи пра­ва рас­по­ря­жать­ся го­су­дар­ствен­ны­ми зем­ля­ми за пре­де­ла­ми на­се­лен­ных пунк­тов в ОМС был под­го­тов­лен и по­дан от пра­ви­тель­ства за­ко­но­про­ект №7118. Ини­ци­а­ти­ва Ка­б­ми­на здесь вы­гля­дит, ско­рее, по­пыт­кой вы­пол­нить обе­ща­ние от­но­си­тель­но пе­ре­да­чи го­су­дар­ствен­ных зе­мель в рас­по­ря­же­ние ОМС, а не ре­шить про­бле­мы за­вер­ше­ния зе­мель­ной ре­фор­мы.

В объ­яс­ни­тель­ной за­пис­ке к за­ко­но­про­ек­ту №7118 цель про­ек­та вы­гля­дит дей­стви­тель­но очень ло­каль­ной: «Ос­нов­ной це­лью про­ек­та За­ко­на яв­ля­ет­ся рас­ши­ре­ние пол­но­мо­чий ор­га­нов мест­но­го са­мо­управ­ле­ния в сфе­ре зе­мель­ных от­но­ше­ний, пе­ре­дать сель­ским, по­сел­ко­вым, го­род­ским ра­дам объ­еди­нен­ных тер­ри­то­ри­аль­ных гро­мад пол­но­мо­чия по рас­по­ря­же­нию зем­ля­ми го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти в пре­де­лах тер­ри­то­рии со­от­вет­ству­ю­щих тер­ри­то­ри­аль­ных гро­мад».

По­че­му ор­га­ны мест­но­го са­мо­управ­ле­ния долж­ны рас­по­ря­жать­ся го­су­дар­ствен­ны­ми зем­ля­ми, и как это умень­шит кор­руп­цию или даст тол­чок к стре­ми­тель­но­му раз­ви­тию гро­мад, так и не объ­яс­ни­ли.

Еще один те­зис из объ­яс­ни­тель­ной за­пис­ки тре­бу­ет до­пол­ни­тель­но­го ком­мен­та­рия: «Для ре­а­ли­за­ции опре­де­лен­ных Кон­цеп­ци­ей за­дач, обес­пе­че­ния по­все­мест­но­сти мест­но­го са­мо­управ­ле­ния необ­хо­ди­мо

рас­ши­рить пол­но­мо­чия ор­га­нов мест­но­го са­мо­управ­ле­ния в сфе­ре зе­мель­ных от­но­ше­ний, пе­ре­дать ор­га­нам мест­но­го са­мо­управ­ле­ния объ­еди­нен­ных тер­ри­то­ри­аль­ных гро­мад пол­но­мо­чия по рас­по­ря­же­нию зем­ля­ми го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти в пре­де­лах тер­ри­то­рии со­от­вет­ству­ю­щих тер­ри­то­ри­аль­ных гро­мад».

В сущ­но­сти, ав­то­ры за­пис­ки по­шли на ис­кус­ствен­ное и уз­кое по­ни­ма­ние по­все­мест­но­сти мест­но­го са­мо­управ­ле­ния — рас­по­ря­же­ние го­су­дар­ствен­ны­ми зем­ля­ми. Как уже от­ме­ча­лось вы­ше, са­мое боль­шее ко­ли­че­ство зе­мель в Укра­ине — это зем­ли част­ной соб­ствен­но­сти. Но ни­кто не ста­вит во­прос о пра­ве ор­га­нов мест­но­го са­мо­управ­ле­ния рас­по­ря­жать­ся зем­ля­ми част­ной соб­ствен­но­сти. Бу­дет ли в та­ком слу­чае ре­а­ли­зо­ва­но по­ня­тие «по­все­мест­но­сти», ес­ли то­таль­ное боль­шин­ство зе­мель на­хо­дит­ся вне пре­де­лов рас­по­ря­же­ния ор­га­на­ми мест­но­го са­мо­управ­ле­ния?

В дей­стви­тель­но­сти рас­по­ря­же­ние зем­ля­ми и «по­все­мест­ность» мест­но­го са­мо­управ­ле­ния не со­всем кор­ре­спон­ди­ру­ют. Ведь «по­все­мест­ность» озна­ча­ет рас­про­стра­не­ние юрис­дик­ции ор­га­нов мест­но­го са­мо­управ­ле­ния на всю тер­ри­то­рию гро­ма­ды, неза­ви­си­мо от то­го, ка­кие ка­те­го­рии зе­мель рас­по­ло­же­ны в пре­де­лах ее тер­ри­то­рии и ка­ков их пра­во­вой ста­тус. Клю­че­вой про­бле­мой на­ру­ше­ния прин­ци­па «по­все­мест­но­сти» мест­но­го са­мо­управ­ле­ния яв­ля­ет­ся от­сут­ствие пра­ва тер­ри­то­ри­аль­ных гро­мад на про­стран­ствен­ное пла­ни­ро­ва­ние всей сво­ей тер­ри­то­рии, а не пра­во соб­ствен­но­сти на зем­лю или пра­во на рас­по­ря­же­ние зем­ля­ми го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти.

Те­перь об ос­нов­ных но­вел­лах за­ко­но­про­ек­та №7118.

Клю­че­вой по­зи­ци­ей за­ко­но­про­ек­та яв­ля­ют­ся из­ме­не­ния статьи 12 Зе­мель­но­го ко­дек­са Укра­и­ны, ко­то­ры­ми предо­став­ля­ет­ся пра­во ор­га­нам мест­но­го са­мо­управ­ле­ния рас­по­ря­жать­ся го­су­дар­ствен­ны­ми зем­ля­ми.

Ста­тья 12 до­пол­ня­ет­ся сле­ду­ю­щи­ми пунк­та­ми:

«а) рас­по­ря­же­ние зем­ля­ми го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти в пре­де­лах, опре­де­лен­ных этим Ко­дек­сом;

б) пе­ре­да­ча зе­мель­ных участ­ков го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти в соб­ствен­ность граж­дан и юри­ди­че­ских лиц в со­от­вет­ствии с этим Ко­дек­сом;

в) предо­став­ле­ние зе­мель­ных участ­ков в поль­зо­ва­ние из зе­мель го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти в пре­де­лах, опре­де­лен­ных этим Ко­дек­сом».

На прак­ти­ке это озна­ча­ет, что от­ныне бес­плат­ная пе­ре­да­ча го­су­дар­ствен­ных зе­мель в част­ную соб­ствен­ность пе­рей­дет от ор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной вла­сти к ор­га­нам мест­но­го са­мо­управ­ле­ния тер­ри­то­ри­аль­ных гро­мад. Кор­руп­ци­он­ное дав­ле­ние с це­лью по­лу­чить бес­плат­но по­след­ний ма­те­ри­аль­ный ре­сурс — зем­лю — пе­ре­ме­стит­ся от ор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной вла­сти к ор­га­нам мест­но­го са­мо­управ­ле­ния.

Ес­ли до при­ня­тия та­ких из­ме­не­ний в Укра­ине всех ор­га­нов Гос­гео­ка­даст­ра, име­ю­щих пол­но­мо­чия от­но­си­тель­но вы­де­ле­ния зе­мель­ных участ­ков, бы­ло ме­нее 500 на всю стра­ну, то по­сле внед­ре­ния но­во­го за­ко­на их уже бу­дет мно­го ты­сяч. Ско­рость раз­да­чи го­су­дар­ствен­ных зе­мель воз­рас­тет в де­сят­ки или сот­ни раз!

В ч. 3 статьи 20 Зе­мель­но­го ко­дек­са опре­де­ля­ют­ся ор­га­ны, из­ме­ня­ю­щие це­ле­вое на­зна­че­ние зе­мель част­ной фор­мы соб­ствен­но­сти. Но­вая ре­дак­ция преду­смат­ри­ва­ет пра­во из­ме­не­ния це­ле­во­го на­зна­че­ния зем­ли «за пре­де­ла­ми на­се­лен­но­го пунк­та в пре­де­лах тер­ри­то­рии объ­еди­нен­ных тер­ри­то­ри­аль­ных гро­мад, об­ра­зо­ван­ных со­глас­но за­ко­ну и пер­спек­тив­но­му пла­ну фор­ми­ро­ва­ния тер­ри­то­рий гро­мад Ав­то­ном­ной Рес­пуб­ли­ки Крым, об­ла­сти, — со­от­вет­ству­ю­щей сель­ской, по­сел­ко­вой, го­род­ской ра­дой».

На прак­ти­ке это бу­дет озна­чать, что ор­ган мест­но­го са­мо­управ­ле­ния по­лу­ча­ет воз­мож­ность сна­ча­ла вы­де­лить фи­зи­че­ско­му ли­цу зе­мель­ный уча­сток сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го на­зна­че­ния, а по­сле его оформ­ле­ния в соб­ствен­ность вто­рым ре­ше­ни­ем мо­жет быть из­ме­не­но це­ле­вое на­зна­че­ние это­го зе­мель­но­го участ­ка, на­при­мер, под за­строй­ку или про­мыш­лен­ную зо­ну.

Еще од­но но­вое по­ло­же­ние прин­ци­пи­аль­но­го ха­рак­те­ра в за­ко­но­про­ек­те №7118 ка­са­ет­ся из­ме­не­ния под­хо­дов к изъ­я­тию зе­мель­ных участ­ков го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти. Ста­тья 122 Зе­мель­но­го ко­дек­са: «4. Сель­ские, по­сел­ко­вые, го­род­ские ра­ды объ­еди­нен­ных тер­ри­то­ри­аль­ных гро­мад, об­ра­зо­ван­ные со­глас­но за­ко­ну и пер­спек­тив­но­му пла­ну фор­ми­ро­ва­ния тер­ри­то­рий гро­мад Ав­то­ном­ной Рес­пуб­ли­ки Крым, об­ла­сти, изы­ма­ют зе­мель­ные участ­ки го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти, опре­де­лен­ные ча­стью вто­рой статьи 122 это­го Ко­дек­са, на­хо­дя­щи­е­ся в по­сто­ян­ном поль­зо­ва­нии, для всех по­треб­но­стей, кро­ме слу­ча­ев, опре­де­лен­ных ча­стью де­ся­той этой статьи».

Это так­же яв­ля­ет­ся ин­те­рес­ной но­вел­лой: зе­мель­ный уча­сток у ее вла­дель­ца — го­су­дар­ства — изы­ма­ет дру­гой, него­су­дар­ствен­ный ор­ган — ор­ган мест­но­го са­мо­управ­ле­ния.

Ор­ган мест­но­го са­мо­управ­ле­ния тер­ри­то­ри­аль­ной гро­ма­ды по­лу­ча­ет пра­во предо­став­ле­ния в арен­ду зе­мель го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти.

За­кон «Об арен­де зем­ли» по­лу­ча­ет но­вую ре­дак­цию статьи 4 « Арен­до­да­те­ли зем­ли»: «Арен­до­да­те­ля­ми зе­мель­ных участ­ков го­су­дар­ствен­ной и ком­му­наль­ной соб­ствен­но­сти яв­ля­ет­ся Вер­хов­ная Ра­да Ав­то­ном­ной Рес­пуб­ли­ки Крым, ор­га­ны ис­пол­ни­тель­ной вла­сти и ор­га­ны мест­но­го са­мо­управ­ле­ния, пе­ре­да­ю­щие зе­мель­ные участ­ки го­су­дар­ствен­ной или ком­му­наль­ной соб­ствен­но­сти в поль­зо­ва­ние в со­от­вет­ствии с пол­но­мо­чи­я­ми, опре­де­лен­ны­ми ста­тьей 122 Зе­мель­но­го ко­дек­са Укра­и­ны».

Это бу­дет озна­чать, что те­перь пе­ре­да­ча в арен­ду зе­мель­ных участ­ков, в первую оче­редь это до­ро­ги меж­ду па­я­ми, ко­то­рые есть на кар­те, но ко­то­рых нет ре­аль­но, и ко­то­рые об­ра­ба­ты­ва­ют­ся аг­ро­хол­дин­га­ми и фер­ме­ра­ми, пру­дов, дру­гих зе­мель­ных участ­ков го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти, за ис­клю­че­ни­ем незна­чи­тель­ных огра­ни­че­ний, бу­дет осу­ществ­лять­ся ОМС.

Уди­ви­тель­но, но факт: за­ко­но­про­ект №7118 не со­дер­жит ни­ка­ких норм, ко­то­рые при­вя­зы­ва­ли бы пра­ва ор­га­нов мест­но­го са­мо­управ­ле­ния на рас­по­ря­же­ние го­су­дар­ствен­ны­ми зем­ля­ми вне пре­де­лов на­се­лен­ных пунк­тов к необ­хо­ди­мо­сти раз­ра­бо­тать и утвер­дить ими про­стран­ствен­ную пла­ни­ро­воч­ную до­ку­мен­та­цию на всю тер­ри­то­рию гро­ма­ды.

За­ко­но­про­ект №7118 вво­дит ин­те­рес­ный ме­ха­низм рас­по­ря­же­ния го­су­дар­ствен­ны­ми зем­ля­ми. Зе­мель­ный уча­сток фор­маль­но оста­ет­ся в го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти, но ор­ган мест­но­го са­мо­управ­ле­ния по­лу­ча­ет пра­во на пол­ное рас­по­ря­же­ние этим участ­ком, вплоть до его от­чуж­де­ния. Это яв­ля­ет­ся су­ще­ствен­ным огра­ни­че­ни­ем пра­ва вла­дель­ца, по­это­му вы­гля­дит ло­гич­ным преду­смот­реть опре­де­лен­ные ин­стру­мен­ты кон­тро­ля вла­дель­ца над за­кон­но­стью ре­ше­ний ор­га­на от­но­си­тель­но от­чуж­де­ния соб­ствен­но­сти, не го­во­ря уже об эф­фек­тив­но­сти или необ­хо­ди­мо­сти та­ко­го от­чуж­де­ния.

За­клю­чи­тель­ные ком­мен­та­рии и неко­то­рые пред­ло­же­ния:

1. За­ко­но­про­ект №7118 име­ет до­воль­но вы­со­кие шан­сы на при­ня­тие, по­сколь­ку он вы­гля­дит до­ста­точ­но ло­каль­ным, в от­ли­чие от за­ко­но­про­ек­та №4355, ко­то­рый ока­зал­ся за­кон­сер­ви­ро­ван­ным в пар­ла­мен­те на про­дол­жи­тель­ное вре­мя. Но по­яв­ле­ние бо­лее ши­ро­ко­го за­ко­но­про­ек­та №7118-1, сре­ди ав­то­ров

Newspapers in Russian

Newspapers from Ukraine

© PressReader. All rights reserved.