Семь ми­фов о ре­фор­ме по­ли­ции

Zerkalo Nedeli - - ТИТУЛЬНЫЙ ЛИСТ - Ев­ге­ний КРАПИВИН,

экс­перт груп­пы по во­про­сам ре­фор­мы ор­га­нов пра­во­по­ряд­ка РПР, экс­перт Ас­со­ци­а­ции УМСПЧ

7 но­яб­ря 2015 г. — да­та вступ­ле­ния в си­лу За­ко­на Укра­и­ны «О На­ци­о­наль­ной по­ли­ции Укра­и­ны» и на­ча­ло пол­но­цен­ной работы это­го но­во­го ве­дом­ства.

То­гда же бы­ла на­зна­че­на пер­вая гла­ва Нац­по­ли­ции — Ха­тия Де­ка­но­ид­зе, а за несколь­ко ме­ся­цев до это­го за­пу­ще­на пат­руль­ная по­ли­ция — сна­ча­ла в Ки­е­ве, по­том во Ль­во­ве и Одес­се. Итак, про­шло два го­да с на­ча­ла ед­ва ли не са­мой из­вест­ной оте­че­ствен­ной ре­фор­мы.

Что же на са­мом де­ле мы зна­ем о ре­фор­ме по­ли­ции? Не яв­ля­ет­ся ли мы за­лож­ни­ка­ми сте­рео­ти­пов, на­вя­зан­ных нам ме­диа? Пред­ла­гаю вни­ма­нию чи­та­те­лей семь наи­бо­лее рас­про­стра­нен­ных ми­фов о пре­об­ра­зо­ва­ни­ях в си­сте­ме НПУ.

Миф пер­вый. В ре­зуль­та­те пе­ре­ат­те­ста­ции ста­рые про­фес­си­о­наль­ные ка­д­ры бы­ли уво­ле­ны, и те­перь неко­му рас­сле­до­вать пре­ступ­ле­ния

Это миф, ко­то­рый опро­верг­нуть лег­че всего. На са­мом де­ле по ре­зуль­та­там ат­те­ста­ции уво­ле­ны толь­ко 7,7% по­ли­цей­ских (5 257 из 68 135), по­ло­ви­на из ко­то­рых воз­об­но­ви­лись на долж­но­стях че­рез суд. Это не озна­ча­ет, что в по­ли­ции ра­бо­та­ют свы­ше 90% быв­ших ми­ли­ци­о­не­ров, но, да­же учи­ты­вая всех, кто уво­лил­ся по соб­ствен­но­му же­ла­нию и вы­шел на пен­сию, все рав­но боль­шин­ство по­ли­цей­ских — это быв­шие ми­ли­ци­о­не­ры. Ко­неч­но, опыт работы в ми­ли­ции ав­то­ма­ти­че­ски не сви­де­тель­ству­ет о непо­ря­доч­но­сти и кор­рум­пи­ро­ван­но­сти. И на­обо­рот — об аб­со­лют­ных про­фес­си­о­на­лиз­ме и доб­ро­со­вест­но­сти. Те­зис о том, что всех про­фес­си­о­на­лов уво­ли­ли из ря­дов по­ли­ции, то­же до­воль­но ма­ни­пу­ля­тив­ный и не име­ет ни­че­го об­ще­го с ре­аль­но­стью.

Кро­ме то­го, пе­ре­ат­те­ста­ция с са­мо­го на­ча­ла име­ла со­мни­тель­ные пер­спек­ти­вы. Преж­де всего по­то­му, что Ин­струк­ция о по­ряд­ке про­ве­де­ния ат­те­ста­ции бы­ла под­го­тов­ле­на ко­ман­дой МВД та­ким об­ра­зом, что лю­бой уво­лен­ный полицейский без осо­бых уси­лий мог вос­ста­но­вить­ся в долж­но­сти, об­ра­тив­шись в суд. Обоб­щив су­деб­ную прак­ти­ку, юри­ди­че­скую ник­чем­ность это­го до­ку­мен­та до­ка­зал и Пле­нум Выс­ше­го ад­мин­су­да. Ос­но­ва­ния для ат­те­ста­ции, сро­ки, в ко­то­рые ми­ли­ци­о­не­ры долж­ны бы­ли быть пе­ре­ве­де­ны в штат по­ли­ции, необос­но­ван­ность за­клю­че­ний ко­мис­сий и т.п. — все это лег­ко бы­ло об­жа­ло­вать и вы­иг­рать про­цесс. По по­след­ним дан­ным, ре­ше­ни­я­ми су­да в долж­но­стях вос­ста­нов­ле­ны 2 105 по­ли­цей­ских, ко­то­рые ра­нее не про­шли ат­те­ста­цию. При этом вос­ста­нов­лен­ным по­ли­цей­ским за вре­мя вы­нуж­ден­но­го про­гу­ла вы­пла­че­но 54 893 тыс. грн из средств на­ло­го­пла­тель­щи­ков.

Миф вто­рой. У по­ли­ции есть план/ дол­го­сроч­ное ви­де­ние ре­форм

Ни­ка­ко­го чет­ко­го пла­на раз­ви­тия у по­ли­ции нет, а то­чеч­ные из­ме­не­ния не толь­ко не объ­еди­не­ны об­щи­ми це­ля­ми, а ча­сто но­сят про­ти­во­по­лож­ную на­прав­лен­ность. Су­ще­ству­ет ряд до­ку­мен­тов в сфе­ре го­су­дар­ствен­ной по­ли­ти­ки, ка­са­ю­щих­ся ре­фор­мы по­ли­ции, од­на­ко ни один не со­дер­жит кон­кре­ти­ки — чет­ких сро­ков и мер, ин­стру­мен­тов для из­ме­ре­ния про­грес­са или эф­фек­тив­но­сти ре­форм, по­ка­за­те­лей, за невы­пол­не­ние ко­то­рых мож­но бы­ло бы кри­ти­ко­вать ру­ко­вод­ство по­ли­ции.

Про­цесс из­ме­не­ний в по­ли­ции услов­но мож­но по­де­лить на три пе­ри­о­да.

1. От за­вер­ше­ния Ре­во­лю­ции до­сто­ин­ства и на­зна­че­ния Ава­ко­ва ми­ни­стром — до при­хо­да «гру­зин­ской ко­ман­ды».

Ава­ков со­здал Об­ще­ствен­ный совет, ко­то­рый при­нял­ся раз­ра­ба­ты­вать план ре­форм. Ре­зуль­та­том его работы ста­ли Стра­те­гия ре­фор­ми­ро­ва­ния ОВД и план ме­ро­при­я­тий к ней. Стра­те­гия бы­ла вы­пи­са­на вплоть до 2018 г., но план ме­ро­при­я­тий за­вер­шал­ся 2015-м. Этот до­ку­мент не ре­а­ли­зо­ван и на­по­ло­ви­ну, а гром­ко от­кры­тые в рам­ках Стра­те­гии пи­лот­ные про­ек­ты, на­по­до­бие «Сам­бор­ско­го экс­пе­ри­мен­та», дав­но за­вер­ши­лись, так и не пре­вра­тив­шись в мас­штаб­ные из­ме­не­ния.

2. От при­хо­да «гру­зин­ской ко­ман­ды» — до из­бра­ния С.кня­зе­ва гла­вой Нац­по­ли­ции.

В мае-июне 2016 г. пре­зи­дент при­гла­сил в Укра­и­ну ко­ман­ду гру­зин­ских ре­фор­ма­то­ров. В сфе­ре по­ли­цей­ской де­я­тель­но­сти это бы­ла сна­ча­ла Эка Згу­лад­зе, за­ме­сти­тель ми­ни­стра, ко­то­рая со­зда­ла пат­руль­ную по­ли­цию и су­ще­ствен­ным об­ра­зом по­вли­я­ла на при­ня­тие за­ко­на о Нац­по­ли­ции. За­тем пер­вым ру­ко­во­ди­те­лем Нац­по­ли­ции ста­ла Ха­тия Де­ка­но­ид­зе, она на­ча­ла пе­ре­ат­те­ста­цию быв­ших ми­ли­ци­о­не­ров. У Ха­тии был соб­ствен­ный план из­ме­не­ний — «100 дней ка­че­ства На­ци­о­наль­ной по­ли­ции». Это ко­рот­кий до­ку­мент с ам­би­ци­оз­ны­ми за­да­ча­ми. Сре­ди них, на­при­мер, уни­что­же­ние «па­лоч­ной си­сте­мы» и внед­ре­ние но­вой си­сте­мы оце­ни­ва­ния эф­фек­тив­но­сти по­ли­ции, ори­ен­ти­ро­ван­ной на биз­нес-мо­дель. К со­жа­ле­нию, этот до­ку­мент жда­ла ана­ло­гич­ная судь­ба — план и на треть не ре­а­ли­зо­ван.

3. От на­зна­че­ния С.кня­зе­ва ру­ко­во­ди­те­лем Нац­по­ли­ции — и по се­го­дняш­ний день.

В фев­ра­ле но­вый гла­ва Нац­по­ли­ции объ­явил курс на уси­ле­ние борь­бы с пре­ступ­но­стью и ре­фор­му «яд­ра» по­ли­ции — кри­ми­наль­но­го бло­ка. Од­на­ко по­сле на­ча­ла экс­пе­ри­мен­та по со­зда­нию под­раз­де­ле­ний де­тек­ти­вов ста­ло по­нят­но, что и для этой за­да­чи по­ли­ции не хва­та­ет си­стем­но­го под­хо­да. У Кня­зе­ва во­об­ще нет пла­на ре­форм, а про­грам­ма с дол­го­сроч­ны­ми це­ля­ми на пять лет (обя­за­тель­ный до­ку­мент, ко­то­рый он как кан­ди­дат на долж­ность ру­ко­во­ди­те­ля Нац­по­ли­ции по­да­вал в кон­курс­ную ко­мис­сию) так и не бы­ла об­на­ро­до­ва­на. Ме­сяц на­зад МВД при­ня­ло Стра­те­гию раз­ви­тия ве­дом­ства (Стра­те­гия 2020). В ней есть мно­го пра­виль­ных и нуж­ных ме­ро­при­я­тий и за­дач, ко­то­рые уже неод­но­крат­но ко­че­ва­ли из од­но­го до­ку­мен­та в дру­гой, но она не со­дер­жит ни пла­на ре­а­ли­за­ции и от­вет­ствен­ных, ни ин­ди­ка­то­ров вы­пол­не­ния.

От­сут­ствие чет­ко­го и по­нят­но­го всем пла­на ре­форм в си­сте­ме МВД преж­де всего яв­ля­ет­ся след­стви­ем нехват­ки ре­аль­ной по­ли­ти­че­ской во­ли ми­ни­стра к си­стем­ным из­ме­не­ни­ям: ведь он уже бо­лее трех лет по­сле Ре­во­лю­ции до­сто­ин­ства неиз­мен­но ру­ко­во­дит ве­дом­ством и име­ет в ру­ках все необ­хо­ди­мые для это­го ин­стру­мен­ты.

Миф тре­тий. Нац­по­ли­цию вы­ве­ли из си­сте­мы МВД, ко­то­рое пе­ре­ста­ло быть «ми­ни­стер­ством ми­ли­ции»

За­кон «О На­ци­о­наль­ной по­ли­ции Укра­и­ны» преду­смат­ри­вал со­зда­ние Нац­по­ли­ции как цен­траль­но­го ор­га­на ис­пол­ни­тель­ной вла­сти. Ми­нистр внут­рен­них дел при этом дол­жен был отвечать ис­клю­чи­тель­но за фор­ми­ро­ва­ние го­су­дар­ствен­ной по­ли­ти­ки в сфе­ре пра­во­охра­ни­тель­ной де­я­тель­но­сти, а гла­ва Нац­по­ли­ции — управ­лять са­мой по­ли­ци­ей. Это ев­ро­пей­ская мо­дель, ко­то­рая долж­на бы­ла бы мак­си­маль­но умень­шить вли­я­ние Ава­ко­ва или лю­бо­го дру­го­го бу­ду­ще­го ми­ни­стра на опе­ра­тив­ное управ­ле­ние по­ли­ци­ей. Цель та­ко­го предо­хра­ни­те­ля — сде­лать невоз­мож­ным ис­поль­зо­ва­ние пра­во­охра­ни­те­лей в по­ли­ти­че­ских це­лях.

Но ре­аль­ность ока­за­лась дру­гой. До­ста­точ­но вспом­нить со­бы­тия 9 мая с.г. в Дне­пре, ко­гда по­ли­ция про­игно­ри­ро­ва­ла из­би­е­ние ве­те­ра­нов в ин­те­ре­сах мест­ных по­ли­ти­че­ских сил, или роль по­ли­ции и Нац­г­вар­дии в исто­рии с за­дер­жа­ни­ем сы­на Ава­ко­ва по об­ви­не­нию в т.н. де­ле рюк­за­ков. А за­яв­ле­ния МВД о по­ли­ти­че­ской мо­ти­ви­ро­ван­но­сти дей­ствий НАБУ яв­ным об­ра­зом про­дик­то­ва­ны во­лей ми­ни­стра, а не тре­бо­ва­ни­я­ми за­ко­на.

Миф чет­вер­тый. Пат­руль­ная по­ли­ция ре­фор­ми­ро­ва­на, и по ее об­раз­цу бу­дут ре­фор­ми­ро­ва­ны все дру­гие под­раз­де­ле­ния

Пат­руль­ная по­ли­ция — это дей­стви­тель­но хо­ро­ший при­мер спо­соб­но­сти го­су­дар­ства осу­ществ­лять струк­тур­ные ре­фор­мы. Вме­сте с тем за­лог успе­ха та­ких ре­форм — не толь­ко в от­бо­ре но­вых кад­ров или вы­со­кой зар­пла­те, но и в но­вом ка­че­стве работы и от­ка­зе от ста­рых нефор­маль­ных прак­тик. С этим есть про­бле­мы, вза­и­мо­обу­слов­лен­ные ра­бо­той дру­гих под­раз­де­ле­ний — ре­фор­ма од­но­го зве­на невоз­мож­на без из­ме­не­ний в дру­гих. То же са­мое ка­са­ет­ся за­ко­но­да­тель­ства, ко­то­рым ру­ко­вод­ству­ют­ся пат­руль­ные в сво­ей ра­бо­те.

Ин­форм­кам­па­ния «Моя новая по­ли­ция» пре­сле­до­ва­ла цель отож­де­ствить успе­хи пер­вых ша­гов пат­руль­ной по­ли­ции и по­ли­цию в це­лом. Ре­зуль­та­ты со­цио­ло­ги­че­ских ис­сле­до­ва­ний сна­ча­ла в са­мом де­ле за­фик­си­ро­ва­ли улуч­ше­ние от­но­ше­ния к по­ли­ции — ведь мы все так жда­ли по­яв­ле­ния но­вых по­ли­цей­ских. Но вско­ре пу­зырь за­вы­шен­ных ожи­да­ний лоп­нул, и все сно­ва ста­ло, как и преж­де.

Миф пя­тый. По­сле лик­ви­да­ции кор­рум­пи­ро­ван­ных УБОП и ОБНОН во­об­ще ни­кто не бо­рет­ся ни с ор­га­ни­зо­ван­ной пре­ступ­но­стью, ни с нар­ко­пре­ступ­ле­ни­я­ми

УБОП (управ­ле­ние по борь­бе с ор­га­ни­зо­ван­ной пре­ступ­но­стью) бы­ло лик­ви­ди­ро­ва­но еще в 2014-м, а ОБНОН (опре­де­лен­ное вре­мя — Де­пар­та­мент про­ти­во­дей­ствия нар­ко­пре­ступ­но­сти) — в де­каб­ре 2016-го. О неэф­фек­тив­но­сти, а ино­гда и о пре­ступ­ной де­я­тель­но­сти са­мих этих струк­тур ча­сто го­во­ри­ли да­же ру­ко­во­ди­те­ли МВД, по­это­му та­кой шаг в кон­тек­сте ре­фор­мы был ло­гич­ным. Од­на­ко лик­ви­да­ция под­раз­де­ле­ния не озна­ча­ет, что всех ра­бот­ни­ков уво­ли­ли, и что по­ли­ция этих пре­ступ­ле­ний боль­ше не рас­сле­ду­ет. Функ­ции этих под­раз­де­ле­ний бы­ли пе­ре­да­ны «на ме­ста», т.е. опе­ра­тив­ни­ки даль­ше ра­бо­та­ют на со­от­вет­ству­ю­щих долж­но­стях, ис­поль­зу­ют те же аген­тур­ные сет­ки (кон­фи­ден­ци­аль­ное со­труд­ни­че­ство с ин­фор­ма­то­ра­ми) и т.п. Опре­де­лен­ное вре­мя был пе­ри­од адап­та­ции и пе­ре­под­чи­не­ния, на про­тя­же­нии ко­то­ро­го, кста­ти, умень­ши­лось и ко­ли­че­ство зло­упо­треб­ле­ний со сто­ро­ны пра­во­охра­ни­те­лей, но он дав­но в про­шлом. Но по­сколь­ку дру­гих су­ще­ствен­ных из­ме­не­ний в этом на­прав­ле­нии работы пра­во­охра­ни­те­лей (как и в дру­гих сфе­рах) не про­изо­шло, то спо­со­бы и ка­че­ство рас­сле­до­ва­ния пре­ступ­ле­ний не из­ме­ни­лись.

Миф ше­стой. Ре­фор­ма по­ли­ции при­ве­ла к ро­сту пре­ступ­но­сти

Этот миф свя­зан с преды­ду­щим, и его ча­сто рас­про­стра­ня­ют по­ли­ти­ки.

Дей­стви­тель­но, из-за вой­ны на Во­сто­ке Укра­и­ны, уве­ли­че­ния неза­кон­но­го об­ра­ще­ния бо­е­во­го ору­жия и со­ци­аль­но-эко­но­ми­че­ских про­блем пре­ступ­ность рас­тет. Это ба­зо­вый за­кон кри­ми­но­ло­гии — ес­ли в стране воз­рас­та­ет без­ра­бо­ти­ца, то ав­то­ма­ти­че­ски уве­ли­чи­ва­ет­ся ко­ли­че­ство краж, в част­но­сти квар­тир­ных. Од­на­ко рост пре­ступ­но­сти точ­но не яв­ля­ет­ся след­стви­ем ре­форм в си­сте­ме по­ли­ции.

На­обо­рот, со­зда­ние пат­руль­ной по­ли­ции, ско­рее, да­ло воз­мож­ность неко­то­рое вре­мя бла­го­да­ря пре­вен­ции сдер­жи­вать рост пре­ступ­но­сти в со­вре­мен­ных слож­ных усло­ви­ях. Ведь за­мет­ность пат­руль­ных на ули­цах предот­вра­ща­ет со­вер­ше­ние мел­ких пре­ступ­ле­ний.

Кро­ме то­го, как упо­ми­на­лось вы­ше, след­ствен­но-опе­ра­тив­ные под­раз­де­ле­ния как ра­бо­та­ли, так и ра­бо­та­ют. Ка­че­ство их работы не улуч­ши­лось, по­это­му уро­вень пре­ступ­но­сти ли­бо рас­тет в от­вет на со­ци­аль­но-эко­но­ми­че­скую си­ту­а­цию в стране, ли­бо оста­ет­ся та­ким же.

Дру­гим важ­ным фак­то­ром в этом кон­тек­сте яв­ля­ет­ся то, что, по­ка­за­те­ли рас­кры­тия пре­ступ­ле­ний, ко­то­ры­ми ча­сто опе­ри­ру­ют в дис­кус­сии о ро­сте пре­ступ­но­сти, — пло­хое ме­ри­ло для оце­ни­ва­ния эф­фек­тив­но­сти работы по­ли­ции.

Уго­лов­ную ста­ти­сти­ку го­да­ми ис­ка­жа­ли и ис­ка­жа­ют: пре­ступ­ле­ния скры­ва­ют от уче­та, про­из­вод­ства за­кры­ва­ют в руч­ном ре­жи­ме — и все это для по­лу­че­ния «пра­виль­ной» ди­на­ми­ки рас­кры­тия. За­ча­стую эти циф­ры име­ют ма­ло об­ще­го с ре­аль­ным уров­нем пре­ступ­но­сти и ощу­ще­ни­ем граж­да­на­ми се­бя в без­опас­но­сти. А выс­шее ру­ко­вод­ство по­ли­ции и да­лее, к со­жа­ле­нию, тре­бу­ет «по­боль­ше» рас­кры­тых пре­ступ­ле­ний и «как мож­но ско­рее». А пол­го­да на­зад на сов­мест­ной кол­ле­гии МВД и пре­мьер­ми­ни­стра да­же В.грой­сман при­гро­зил уво­лить трех ру­ко­во­ди­те­лей мест­ной по­ли­ции, у ко­то­рых бу­дут наи­мень­шие по­ка­за­те­ли рас­кры­ва­е­мо­сти в пер­вом по­лу­го­дии. Не­из­вест­но, вы­пол­нил ли он свое обе­ща­ние, но мы уже и са­ми до­га­да­лись, что де­ла­ли ру­ко­во­ди­те­ли по­ли­ции для то­го, что­бы из­бе­жать уволь­не­ния.

На­мно­го бо­лее важ­ны­ми кри­те­ри­я­ми из­ме­ре­ния эф­фек­тив­но­сти яв­ля­ет­ся на­ли­чие чув­ства без­опас­но­сти у на­се­ле­ния, опе­ра­тив­ное и дей­ствен­ное ре­а­ги­ро­ва­ния по­ли­ции на каж­дое со­вер­шен­ное пра­во­на­ру­ше­ние, уве­ли­че­ние до­ве­рия к по­ли­ции со сто­ро­ны лю­дей, имев­ших с ней де­ло. В за­пад­ных стра­нах, к сло­ву, ори­ен­ти­ру­ют­ся еще и на со­сто­я­ние от­но­ше­ний пред­при­ни­ма­те­лей с го­су­дар­ством (от­сут­ствие неза­кон­но­го дав­ле­ния на биз­нес), со­сто­я­ние рас­смот­ре­ния жа­лоб на неза­кон­ные дей­ствия по­ли­цей­ских и т.п.

Миф седь­мой. Ре­фор­ма по­ли­ции за­вер­ше­на/про­ва­ле­на

Из-за слож­но­сти опре­де­ле­ния по­ня­тия «ре­фор­ма» нель­зя од­но­знач­но ска­зать, что она за­вер­ше­на, про­ва­ле­на, или что она про­дол­жа­ет­ся. Год, три или пять лет — все это по боль­шо­му сче­ту услов­ные циф­ры, ко­то­рые не мо­гут быть ори­ен­ти­ром для за­вер­ше­ния ре­форм. Осо­бен­но слож­но оце­ни­вать в усло­ви­ях, ко­гда на­прав­ле­ния ре­фор­ми­ро­ва­ния по­сто­ян­но ме­ня­ют­ся, а чет­ко­го, со­гла­со­ван­но­го все­ми от­вет­ствен­ны­ми за это в го­су­дар­стве долж­ност­ны­ми ли­ца­ми пла­на и ин­ди­ка­то­ров из­ме­не­ний — нет. Един­ствен­ное, что мож­но ска­зать на­вер­ня­ка: по­ка не ре­фор­ми­ро­ва­но «яд­ро» по­ли­ции — кри­ми­наль­ная по­ли­ция и следствие, го­во­рить о за­вер­шен­но­сти ре­фор­мы точ­но преж­де­вре­мен­но.

В за­вер­ше­ние при­хо­дит­ся, к со­жа­ле­нию, до­ба­вить, что про­цесс ра­ди про­цес­са, оче­вид­но, пол­но­стью устра­и­ва­ет по­ли­ти­че­ское ру­ко­вод­ство МВД. Ведь ма­лень­кие пи­лот­ные про­ек­ты и экс­пе­ри­мен­ты при­но­сят быст­рые ре­пу­та­ци­он­ные ди­ви­ден­ды. В усло­ви­ях ко­рот­ких по­ли­ти­че­ских цик­лов — это по­нят­ная и же­ла­е­мая цель. А вот си­стем­ные из­ме­не­ния непре­мен­но при­ве­ли бы к раз­ру­ше­нию су­ще­ству­ю­щих кор­руп­ци­он­ных схем и при­выч­ных прак­тик работы, а сле­до­ва­тель­но — к недо­воль­ству сред­не­го зве­на ру­ко­во­ди­те­лей и вы­хо­ду ста­рой вер­ти­ка­ли по­ли­ции из-под кон­тро­ля ми­ни­стра.

К со­жа­ле­нию, это точ­но не то, че­го хо­чет ми­нистр, ко­то­рый дав­но ве­дет свою по­ли­ти­че­скую иг­ру, ис­поль­зуя вве­рен­ные ему ве­дом­ства как ры­ча­ги вли­я­ния.

Newspapers in Russian

Newspapers from Ukraine

© PressReader. All rights reserved.