La política pública quiere que la midan

La calidad de una iniciativa estatal se define a través de su monitoreo y medición. Doce expertos comentan por qué el Estado argentino no logra enfocar el objetivo. Cómo reducir el costo de la ineficiencia y revertir la tendencia que pone en riesgo, princ

Educación. Salud. Infraestructura. Seguridad. En los últimos años, creció la participación del gasto público en diversas áreas de la gestión estatal. Sin embargo, esa mayor inversión no parecería verse reflejada en los resultados y son varios los frentes que encienden las luces amarillas –cuando no, rojas– que ponen en riesgo la calidad y continuidad del sistema en pos de lograr un desarrollo económico sostenible. Consultados por APERTURA, doce académicos se aventuraron a ofrecer alternativas que podrían ayudar a mejorar la eficiencia en la administración, a fin de crear un mejor futuro de cara a las próximas generaciones. “Las políticas públicas en la Argentina no se diseñan y se desarrollan de manera eficiente, sino que, en general, están supeditadas a las necesidades del gobierno de turno de sostenerse en el poder. Durante los últimos años se avanzó en materia de política social y programas asistenciales aunque de manera ineficiente, dado el evidente deterioro de las cuentas públicas”, abre el juego Eduardo Fracchia, director del área de Economía del IAE Business School. Es que, como destaca Alicia Caballero, decana de la facultad de Ciencias Económicas de la UCA, “es un error creer que la cantidad es más importante que la calidad o eficiencia del gasto”. En la Argentina de los últimos 15 años, el Estado recuperó su rol de proveedor de bienes y servicios. Su correlato fue una ampliación en la estructura y el capital humano aunque no se tradujo en mayores capacidades para la implementación de políticas públicas. “Estamos hablando de un ‘Estado con anabólicos,’ que aún debe continuar desarrollando su musculatura de gestión. Los que se denominan ‘bolsillos de eficiencia’ en la estructura se encuentran, en general, en los organismos y áreas con mayor componente técnico, organismos que pueden ofrecer mejores remuneraciones o donde se han preservado ciertas formas de estructuras meritocráticas para ocupar posiciones de dirección”, describe Paula Núñez, coordinadora del programa de Gestión Pública de Cippec. Ciertamente, no todas las áreas de gestión pública tienen el mismo desempeño. Sin embargo, una variable se traza casi unilateralmente: la improvisación que, según destaca Hugo Dalbosco, profesor de la facultad de Ciencias Sociales de la UCA, caracteriza a todo el ciclo (definición del problema, formulación de alternativas, selección de la alternativa, implementación y evaluación). “Las áreas en las que menos se nota la improvisación están asociadas a organismos con rutinas muy específicas; como el INTI y la CNEA y, dentro de la administración central, los diplomáticos de carrera de la Cancillería o los mandos medios del Ministerio de Hacienda”, agrega Dalbosco. En el foco está, claro, el presupuesto. Las áreas que más lo reflejan son salud y educación (ver: Es la educación, ¡estúpido!). Federico Trebucq, profesor de Economía Política en la Universidad Siglo 21 y presidente de la Fundación CEIC, comenta: “El problema es la calidad, cómo ese gasto puede generar un efecto positivo en la sociedad. Y

para ambos casos, la calidad contribuye a una mayor equidad. Si esta baja, se generan fracturas sociales importantes. Si esta brecha no se aborda a tiempo, las fracturas tendrán consecuencias dif íciles de superar”. Gabriel Basaluzzo, director de la Maestría en Finanzas de la Escuela de Administración y Negocios de Udesa, advierte: “Estamos viendo un deterioro progresivo en todos los estratos del nivel educativo”. La encrucijada a resolver “Existen cuatro clases de naciones: países desarrollados, países en desarrollo, Japón y Argentina”, enunció el economista rusoestadounidense Simon Kuznets. Con una población estimada en 43 millones a 2016, según datos del Banco Mundial, y un territorio rico en recursos naturales que la convierte en el octavo país más grande del mundo, cuesta dimensionar por qué a la Argentina le es tan dif ícil tanto construir políticas públicas ordenadas. A priori, la mayoría de las problemáticas tienen causas múltiples pero resalta el déficit de planificación estratégica y la falta de un seguimiento empírico en el proceso de desarrollo que permita una evaluación de los costos en términos de efectividad y eficiencia, tal como ocurre con los países miembros de la OCDE. Por caso, Chile logró insertar esta forma de hacer política pública en sus diseños institucionales con la creación de laboratorios de gobierno o centros específicos, detalla Fracchia. Otros ejemplos son Canadá, España y Brasil. “El principal problema en la búsqueda de la eficiencia es asignar recursos sin un plan apropiado y no poder medir los resultados de los recursos invertidos”, advierte Celina Cantú, directora del máster de Políticas Públicas de la Universidad Austral. Caballero amplía: “Durante años, se desarrollaron políticas públicas que no fueron debidamente mensuradas. Y aquello que no se puede medir no se puede controlar”. De hecho, afirma Natalia Aquilino, directora del programa de Monitoreo y Evaluación del Cippec, “en la Argentina no tenemos una ley o institución estatal capaz de dotar de direccionalidad política a esa función”. Las estrategias de monitoreo y evaluación desarrolladas son, por lo general, experiencias aisladas que no cuentan con un marco integral que las articule como parte de un sistema coherente y que les otorgue sentido estratégico. “Es clave institucionalizar el monitoreo y evaluación de políticas públicas”, dice Aquilino (ver: Cinco pasos para una evaluación eficaz). Un factor elemental en los errores de implementación en las políticas públicas tiene que ver con el enfoque y los instrumentos de gestión. “El problema aparece cuando este enfoque centrado en procesos termina primando por sobre el enfoque en resultados”, dice Núñez. Y agrega: “Por el lado de los instrumentos, se observan programas que se diseñan para atender pro-

blemáticas públicas complejas sin diagnósticos robustos y fallas en el monitoreo de la gestión para corregir desvíos”, dice Núñez. Establecer un sistema de evaluación integral podría ser un punto de partida. Fracchia hace referencia a tres elementos importantes: “La creación de un organismo específico para la producción de estadísticas, el acceso público a los datos y la creación de una unidad coordinadora a nivel nacional”. Mirada a largo plazo Otro error en las políticas públicas es que a veces son eficientes pero no eficaces. “Es decir, logran implementarse a valores óptimos de recursos pero los resultados no solucionan el problema público. Y esto tiene que ver con los indicadores que se seleccionen para medir el éxito. Por ejemplo, para medir una política de seguridad, hay que medir cuánto ha bajado el delito y no solo la cantidad de vehículos policiales adquiridos o nuevos efectivos incorporados a la fuerza”, detalla Carina Marqués Bertinatti, profesora de Eficiencia en la Gestión Pública en la carrera de Administración Pública y directora del MBA en la Universidad Siglo 21. ¿Cómo hacer para que cada peso invertido llegue a destino y produzca resultados concretos? La herramienta que se usa en el mundo es la evaluación de impacto. “Requiere definición de una línea de base y selección de variables objetivo que deberán ser medidas regularmente”, comenta Caballero. Y agrega: “Es interesante porque permite evaluar externalidades positivas y negativas en una política pública, además de la efectividad sobre el objetivo”. Por otra parte, la Argentina carece, también, de indicadores intermedios. “Por ejemplo, ¿cuánto tiempo de espera tiene alguien en una guardia de hospital? ¿Qué costo promedio tiene alguien que va a una guardia? ¿Quién paga los descartables que se hayan utilizado? No es un problema de falta de recursos, sino de administración”, afirma Diana Mondino, economista de la Universidad del CEMA y profesora de Finanzas, quien alienta, además, a bajar el nivel de decisión. “Hay que bajar que parte de los gastos puedan ser administrado a nivel más bajo posible. No a nivel de ministerio o secretaría sino a nivel de quien está en contacto directo con el problema”. Al monitoreo se le suma el desaf ío del capital humano. “Las reformas en la Alta Dirección Pública tienden a ser detenidas, eliminadas o politizadas con los cambios de gobierno (ver recuadro Una demanda transversal)”, afirma Núñez. Cantú resume: “Para mejorar la eficiencia del Estado, es clave una mayor profesionalización de la función pública. Los hombres de Estado tienen que tener una mirada de largo plazo, voluntad para establecer acuerdos que permitan sostener los objetivos y disponer de herramientas adecuadas para dimensionar los problemas y gestionar las soluciones”. Resulta dif ícil encontrar cuál fue el punto de quiebre, sobre todo, cuando duran- te años, con un pico a mediados del XX, la Argentina se jactó de poseer un sistema educativo y de salud ejemplar. “La política educativa que tuvo el alto impacto de la emblemática alfabetización que caracterizó a la Argentina no se hizo poniendo el acento sobre la cuestión presupuestaria, sino sobre los recursos humanos”, agrega Dalbosco. Y, en línea, completa: “Los maestros que lograron esos resultados ¡salían de la escuela secundaria! No tenían grandes sueldos ni contaban con escuelas bien provistas. Las carencias estatales se cubrían con las iniciativas privadas, mayoritariamente de congregaciones religiosas dedicadas a la educación que recibían o no apoyo estatal”. El foco en lo presupuestario llegaría en los ‘60 de la mano de dramáticos cambios sociales y divergencias ideológicas. “Los baches están asociados a la sinuosa historia nacional de esos años: falta de plan, de acuerdo que lo sustente e institucionalidad que lo gestione”, afirma Dalbosco. La equivalencia federal Las políticas públicas en la Argentina son complejas por varias cuestiones. Entre ellas, señala Jaime Rodríguez, director de Administración Pública en la Universidad Siglo 21, por la estructura federal. Aquilino resalta, sobre la base de datos de Cippec, que en algunas provincias, como Santa Fe, se observa el esfuerzo por evaluar políticas, como el Plan Abre o el Plan del Norte o el de la ciudad de Rafaela por crear una Agencia Municipal de Evaluación. En la provincia de Buenos Aires, en tanto, existe un esfuerzo por la evaluación de la gestión. “Sin embargo, los esfuerzos están desarticulados. Las necesidades de Capital Federal son muy distintas a Santiago del Estero o a las de Rio Negro. Al tener un gobierno en donde hay una fuerte centralización, se hace aún más dif ícil”, dice Mondino. Un punto a destacar es que la Constitución Nacional otorga a lajefatura de Gabinete nacional la misión de monitorear, articular los sistemas de evaluación sectoriales y desarrollar un sistema de seguimiento de los programas de gobierno. Sin embargo, resalta Aquilino, a más de 20 años de creada su figura, no es evidente una estrategia nacional de evaluación de las políticas públicas. En el último lustro, el Congreso produjo por lo menos cinco proyectos