Vaivenes de la presión impositiva en la Argentina
Sube y baja tributario. El impacto de los impuestos en la economía llegó a un máximo en 2015. Bajó en 2016 por la reducción de Ganancias y Retenciones pero el año pasado volvió a subir. Claves para este año.
En la segunda parte de 2017 se adoptaron decisiones de política fiscal que pueden resultar clave para la evolución de la economía argentina de aquí en adelante. La ley de Responsabilidad Fiscal, que busca atenuar los problemas estructurales de déficit público, fue complementada con la Reforma Tributaria y el Consenso Fiscal. Desde el punto de vista de los recursos, se avanzó tanto en una reforma nacional como provincial. En este momento del año, se está iniciando la implementación de las leyes sancionadas por el Congreso Nacional primero y por las Legislaturas Provinciales después. Concretamente, se está iniciando la aplicación de la letra chica de los cambios sancionados, y eso está generando diversas reacciones en distintos sectores.
En este contexto, a mi criterio resulta relevante analizar lo sucedido con la recaudación de Nación y de Provincias entre 2015 y 2017, básicamente por dos motivos. Primero, para evaluar el comportamiento del nuevo gobierno en materia tributaria y, segundo, para determinar con qué nivel de presión tributaria efectiva arranca la implementación de las reformas en 2018.
La presión tributaria efectiva de los impuestos nacionales presentó un crecimiento sostenido a lo largo de los últimos 15 años, habiendo alcanzado un pico máximo en 2015, en el que la recaudación nacional representó nada menos que el 26,3% del PBI. En los últimos 2 años, y producto de las rebajas legales que comenzaron a aplicarse en ciertos tributos luego del cambio de gobierno, la presión tributaria (neta de ingresos del blanqueo sancionado) evidenció ligeras reducciones, pasando a un 24,3% y 24,9% del PBI en los años 2016 y 2017, respectivamente. En efecto, registró una caída de 1,4 puntos porcentuales del PBI en el periodo.
Cuando se desagrega entre los componentes de esta reducción de la presión tributaria, surge que el Impuesto a las Ganancias de Personas Físicas y los Derechos de Exportación fueron los principales factores explicativos. Particularmente, la recaudación del Impuesto a las Ganancias redujo su importancia en un punto del PBI, mientras que la de los derechos de exportación lo hizo en 0,65 puntos del producto.
Además del nivel de gobierno nacional, otro actor clave de la economía argentina es el nivel de gobierno provincial. Las jurisdicciones provinciales y la CABA, al igual que el nivel nacional de gobierno, obtienen la mayor parte de sus ingresos a través del componente tributario. En los últimos 15 años la Presión Tributaria Efectiva Provincial también transitó una senda ascendente, al pasar del 3,8% del PBI en 2003 al 5,6% del PBI en 2017. Entre los años 2015 y 2017 la carga fiscal provincial aumentó 0,2 puntos porcentuales del producto.
Estructuralmente, los tributos provinciales se encuentran fuertemente ligados a la actividad económica. En consecuencia, y también en sintonía con lo ocurrido a nivel nacional, en el año 2016, con la recesión, la Presión Tributaria cayó conrelación a 2015, y volvió a crecer junto a la reactivación económica observada en el año 2017.
Como resultado, la presión tributaria conjunta de Nación y Provincias, que no es otra cosa que la suma de lo que cada nivel de gobierno detrae de la economía, registró un crecimiento relevante hasta el año 2015, mostrando recién en el último bienio la primera reducción considerable, ya que disminuyó 1,2 puntos porcentuales del PBI (bajó 1,4 p.p. el nivel nacional y subió 0,2 p.p. el nivel provincial).
Es preciso tener claro que, a través del mecanismo de transferencias intergubernamentales, parte de la reducción de recaudación de impuestos nacionales es financiada por las provincias. Por ejemplo, por la vía de la coparticipación, a las provincias les llegó $49,1 de cada $100 que se recaudaron de Ganancias en 2017 (desde 2018 este porcentaje será mucho más elevado por efecto del Consenso Fiscal). Las jurisdicciones provinciales también participan con $30 pesos de cada $100 de la recaudación que AFIP reporta de derechos de exportación sobre el complejo sojero, a través del Fondo Federal Solidario. Estas participaciones implican, obviamente, que si la recaudación cae, también lo hace la coparticipación en esas proporciones.
El Impuesto a las Ganancias y los Derechos de Exportación fueron justamente los dos tributos que mayores reducciones registraron entre 2015 y 2017. En efecto, las provincias financiaron 0,6 puntos porcentuales del PBI de la caída de la recaudación de impuestos nacionales.
Como a su vez subieron la recaudación propia en 0,2 puntos porcentuales del PBI, puede decirse que en términos netos los recursos tributarios efectivos de las provincias cayeron en 0,4 p.p. del PIB entre 2015 y 2017.
Yendo al nivel nacional de gobierno (Tesoro Nacional y ANSES), se obtiene que los recursos netos del nivel nacional lo hicieron en 0,8 p.p. del PBI.
En síntesis, mientras la Nación recaudó 0,8 p.p. menos del PBI entre 2015 y 2017, las Provincias recaudaron por las diferentes vías 0,4 p.p. menos. Así se financió la caída de la presión tributaria consolidada.
Resulta importante cuantificar el
La presión tributaria creció hasta 2015 y en los últimos dos años disminuyó 1,2 puntos porcentuales del PBI.
significado de la caída de recaudación en términos relativos al ingreso en cada nivel de gobierno. Para la Nación la caída de recaudación significó un 4,5% de su ingreso de 2015, mientras que para las Provincias y CABA la merma fue equivalente al 3% del ingreso de 2015.
El panorama antes expuesto sobre el entramado tributario nacional y provincial, su importancia en la economía argentina y sus recientes cambios, corresponde al punto de partida de la aplicación de las reformas fiscales recientes. Por un lado, la reforma tributaria sancionada en diciembre de 2017 contempla rebajas en los impuestos como Ganancias, Seguridad Social e Impuesto al Cheque (que en realidad impactará sobre Ganancias porque se hará como más pago a cuenta). En consecuencia, es esperable que a partir de 2018 año se registren nuevas reducciones en el nivel de presión tributaria y cambios en la estructura de la recaudación nacional. Por otro, el Consenso Fiscal firmado por todas las jurisdicciones (a excepción de San Luis) en noviembre de 2017 apunta a bajar la Presión Tributaria Efectiva Provincial y a revertir la estructura tributaria provincial, focalizando los esfuerzos hacia una mayor participación de los impuestos patrimoniales como el Inmobiliario en detrimento del impuesto sobre los Ingresos Brutos.
La viabilidad de estas reformas está en una baja sostenible del peso del gasto público tanto nacional como provincial. Por eso resulta relevante la aplicación y el respeto de los compromisos asumidos por Nación y Provincias en materia de responsabilidad fiscal. Si no baja el peso del gasto público, las reformas tributarias no se llevarán a cabo o se iniciarán pero no se sostendrán, como ya pasó en otras oportunidades. El juego acaba de empezar.