Federalismo versus hiperpresidencialismo
La incorporación del instituto de la ley-convenio a la Constitución en el Art. 75 inc. 2 , fue una trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de concertación, en uno de los capítulos más conflictivos de la historia argentina: las relaciones financieras entre Nación, Provincias, Ciudad de Buenos Aires y Municipios.
La Ley Suprema obliga a la concertación: 1) Del Presidente y de los Gobernadores, en primer lugar, y también del jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, como expresamente lo menciona el inc. 2° del art. 75, para formular la base de acuerdos sobre la coparticipación.
2) En segundo lugar, el proyecto de leyconvenio debe recibir aprobación por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, comenzando por el Senado. 3) En tercer lugar, para culminar este complejo trámite de la ley-convenio, signada por el consenso, debe lograrse la aprobación por parte de cada una de las Legislaturas Provinciales.
Respecto de la naturaleza de la ley-convenio, el constituyente Héctor Masnatta, opinó que es “una norma contractual de derecho intra-federal que se distingue de la generalidad de las leyes”, con “alma de contrato y cuerpo de ley”.
Reiterando esta idea fuerza, la norma citada expresa: “No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires, en su caso”. Resaltamos la trascendencia de este criterio, para impedir las transferencias compulsivas a los gobiernos subnacionales, que centralizaron recursos y federalizaron los déficits.
Asimismo la Ley Suprema ordena que no puede haber modificación unilateral ni reglamentación de la ley convenio.
Por la Disposición Transitoria Sexta se dispone que “la distribución de competencias, servicios y funciones …no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada”, que agrega: “tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos …hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación”.
La Corte Suprema de Justicia se ha referido a estas cuestiones en los Fallos sobre los reclamos de las Provincias de San Luis, Santa Fe y Córdoba, de 2015, donde en cumplimiento de dichas normas, dejó sin efecto las detracciones a la masa coparticipable que se habían efectuado por el Gobierno Nacional, tanto por un decreto como por una ley del Congreso.
En el primer caso, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de los Arts. 1 inc. a y 4 del decreto del Poder Ejecutivo 1399/2001, que había dispuesto una detracción de la masa coparticipable para el funcionamiento de la AFIP.
Y en el segundo caso, el Alto Tribunal declaró la inconstitucionalidad del Art. 76 de la ley de Presupuesto N° 26.078 de 2006, que hizo lo propio para el funcionamiento de la ANSeS. En ambos casos, se trató de decisiones del Gobierno Federal sin consenso de las Provincias respectivas.
La Corte, en sentencias de muy sólida argumentación, destacó la importancia del federalismo de concertación y la prohibición de actuar de manera unilateral, tal como se expresa en el texto constitucional, y que fuera especialmente destacado en los debates en la Convención Constituyente.
Es palmaria la inconstitucionalidad del Decreto 735, expresión de hiperpresidencialismo, en violación de los Arts. 75 inc. 2 ya analizado, 99 -sobre competencias del Poder Ejecutivoy 129, que consagrara la autonomía plena de la CABA. Y lo propio ocurriría si se buscase la sanción de una ley al respecto, por lo antes expuesto.
En 2016, se acordó entre los Gobiernos Federal y de la Ciudad, la transferencia de 19.000 policías federales a la Ciudad Autónoma, en cumplimiento del Art. 129, ya que prestaban servicios allí pero estaban a cargo del Presupuesto Nacional. Me referí a estas cuestiones en mi libro “La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el fortalecimiento del federalismo”, donde insisto en la obligación constitucional de continuar con la transferencia completa de la llamada Justicia Nacional, además de los Registros de la Propiedad y de la Inspección General de Justicia.
No puede soslayarse la gravedad institucional de lo ocurrido, que indica un grado alarmante de centralismo y un retroceso para la autonomía de la CABA. A ello se suman como lesiones severas al federalismo, el haberse detenido las transferencias a la Provincia de Buenos Aires y a la CABA de Aysa, Edenor y Edesur o la continuidad de los subsidios al transporte en el Area Metropolitana, lo que originara el reclamo de los Intendentes de Córdoba, Rosario, Salta y Bariloche, entre otros.
Asimismo, en materia de transferencias discrecionales, prácticamente el 50 % de los 291.000 millones han sido destinados a la Provincia de Buenos Aires, como lo indica el IERAL de la Fundación Mediterránea. En esta materia rige la arbitrariedad, como lo indica lo que recibe cada Provincia por habitante, desde Tierra del Fuego, con 79.931 pesos hasta los 20.325 de la Provincia de Buenos Aires y los 21.923 de la CABA. Tampoco se puede excusar el manejo unitario de la emergencia sanitaria.
Se debe modificar nuestro unitarismo fiscal, pues más del 80 % de los recursos están en manos del Gobierno Nacional, con notoria dependencia de los gobiernos subnacionales. Para ser federales necesitamos las finanzas correlativas, como lo indica la Ley Suprema, entre otras muy importantes cuestiones del gran proyecto federal allí diseñado.
Entre las veinte Propuestas que he formulado al respecto, la más urgente es la de comenzar de inmediato el debate sobre la Ley Convenio de Coparticipación Impositiva. Para ello es imprescindible el ejercicio de una verdadera política arquitectónica que supere antagonismos partidarios, fortalezca relaciones inter-jurisdiccionales y posibilite un desarrollo equilibrado del país, conforme a la letra y espíritu de la Constitución. ■