El papel estratégico de las políticas de compre estatal
En las últimas décadas, con la creciente liberalización del comercio internacional, se redujo de forma significativa el margen de maniobra para la aplicación de políticas industriales y tecnológicas. En ese contexto los países en desarrollo han debido explorar de manera creativa las formas de ampliar el espacio de política disponible para la implementación de medidas que contribuyan a su escalamiento tecnológico y diversificación productiva. Uno de los ámbitos en los que aún existe un amplio margen de acción es el de las compras públicas. El Estado es el principal demandante de bienes y servicios de la economía (según la OMC, las compras públicas representan entre el 10% y el 15% del PIB mundial). Por lo tanto, las compras realizadas por el Estado, más allá de su función principal de proveer a la población de bienes y servicios de forma universal, eficiente y transparente, constituyen una herramienta decisiva para el direccionamiento estratégico de los recursos públicos para el logro de objetivos productivos y tecnológicos.
En el marco de un convenio de cooperación técnica con el Ministerio de Producción en la Argentina, la CEPAL ha analizado la instrumentación de las compras públicas en diferentes países.
Estados Unidos ha sido uno de los pioneros en reglamentar las compras del Estado para priorizar a los proveedores nacionales. El American Buy Act en 1933 y el Berry Amendment en 1941 fueron sancionados con ese propósito a fin de direccionar las compras civiles y militares, respectivamente. Desde entonces, el Estado ha utilizado esta herramienta tanto para recuperar a la economía en tiempos de recesión, como en un rol emprendedor tomando riesgos que el sector privado no estaba dispuesto a asumir e invirtiendo en el desarrollo de nuevos mercados. El sistema de compras públicas estadounidense se destaca por su direccionamiento hacia la innovación.
El sistema de contrataciones públicas israelí se distingue por el empleo de lo que se conoce como off-set y el rol otorgado a la cooperación industrial en su legislación. Además de establecer un margen de preferencias de hasta el 15% para productos y servicios de los cuales al menos un tercio del valor haya sido producido en Israel, insta a los proveedores extranjeros a establecer acuerdos de cooperación industrial con el país. Por ejemplo, para aquellas contrataciones superiores a los u$s 5 millones, establece la obligatoriedad para los proveedores extranjeros de suscribir acuerdos de cooperación industrial por el 50% del valor de la contratación para compras de defensa y 35% para las compras civiles.
Alemania es otro de los países analizados. El modelo alemán se caracteriza por un sistema altamente descentralizado en los diferentes estados y municipios. De hecho, solo el 12% de las compras del Estado es a nivel federal. Un aspecto clave en la promoción de innovaciones vía compras públicas remite a la posibilidad de realizar una licitación explicitando solo las funciones esperadas, sin necesidad de describir de manera detallada los productos o servicios a adquirir. De esta manera se logra aumentar la cantidad de alternativas tecnológicamente viables y combinaciones precio-calidad, y se acrecientan las posibilidades de que la contratación sea costo-efectiva e innovadora al mismo tiempo.
Las compras públicas constituyen una de las herramientas más potentes para el desarrollo industrial y tecnológico. Los países desarrollados son plenamente conscientes de ello. En el caso de los países en desarrollo, la demanda estatal de bienes y servicios también puede fomentar la innovación y el cambio estructural progresivo, en el sentido planteado por la CEPAL. El Estado puede proveer un piso de demanda para productos innovadores, permitiendo adquirir economías de escala, generar economías de red, reducir el riesgo tecnológico y elevando la rentabilidad de la inversión en investigación y desarrollo.