La estructura del Estado
Un censo de empleos, contratos y trámites a nivel nacional, provincial y municipal es el requisito previo de cualquier plan fiscal gradualista
Un censo de empleos, contratos y trámites en todos los niveles es el requisito previo de un plan fiscal gradualista
La política de gradualidad fiscal aplicada por el gobierno de Mauricio Macri está basada en un esquema teórico según el cual el enorme peso del gasto público sobre la economía se irá reduciendo hasta alcanzar un punto de equilibrio en la medida en que el PBI crezca a base de inversión y a un ritmo sostenido de 3,5% durante muchos años. Mientras tanto, el déficit fiscal es financiado con endeudamiento –mayormente externo–, aprovechando la baja relación deuda externa sobre PBI que dejó el kirchnerismo más por imposibilidad que por virtud.
Hasta ahora, la Casa rosada atacó los dos bolsones de gasto que más explosivamente habían subido durante la eraKy resultan más impopulares para corregir: los subsidios a las tarifas de servicios públicos (que en 2015 llegaron a 5,2% del PBI) y el gasto previsional (10,4%). En este último caso, bajó un cambio con la nueva fórmula de movilidad automática, después de haber agregado casi un punto del PBI con el régimen de “reparación histórica” aún a medio camino. En las tarifas de energía, en cambio, el gradualismo fue mucho más acelerado que en las de transporte público en Capital Federal y Gran Buenos Aires. Pero con una inflación de dos dígitos anuales (que en 2016 tuvo por delante casi un número 4 y en 2017 un 2), cualquier recuperación de atrasos tarifarios en térmicontratados nos reales se asemeja a un shock que resta poder adquisitivo para otros consumos.
Con semejante magnitud del gasto solo en estos dos rubros (el Presupuesto 2018 prevé $1,56 billones en prestaciones sociales y $203.000 millones en subsidios tarifarios), cualquier otra se empequeñece. De ahí que el ministro de Modernización, Andrés Ibarra, señalara días atrás –en un reportaje con la nacion– que los salarios de los 740.000 agentes del sector público nacional (SPN) equivalen a poco más de una décima parte (11%) del gasto total, algo superior a $3 billones. Casi 84% más que la inversión pública directa en infraestructura (sin incluir proyectos por PPP).
Sin embargo, esta visión implica considerar la actual estructura del Estado como un dato, sin revisar cómo ni para qué se gasta. No solo a nivel nacional, sino también provincial y municipal, donde todos los números son estimativos por falta de información oficial. Según el ministro, las provincias emplean a unos 2,3 millones de personas y los municipios, a otras 500.000, con lo cual el total de empleados públicos no baja de 3,54 millones.
En las provincias, el empleo estatal se duplicó en la década K y el gasto en salarios llega hasta extremos de 90% del total (Formosa y Santa Cruz), con pisos de 50/60%. En varias son además una incógnita el número y el monto de las jubilaciones de privilegio, que tratarán de develarse con el Pacto Fiscal recién sancionado, mientras parte del déficit de las 13 cajas provinciales será cubierto por el Tesoro nacional. Más complicado es precisar la situación de los municipios. Solo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) el plantel permanente y de se ubicaría en torno a 170.000.
Estas dimensiones de la estructura estatal transforman en voluntaristas las posturas extremas del tipo “hay que echar a 1,5 millones de ñoquis” para bajar el gasto. No solo porque equivaldrían a casi 7% de la población económicamente activa ni explican cuál sería su reinserción laboral. También porque en buena medida involucran a personal de servicios esenciales (docentes, médicos, enfermeras, policías, bomberos, jueces y fiscales), más cuadros técnicos valiosos cuyas carreras fueron relegadas durante la época de ingresos masivos al sector público por militancia o clientelismo político.
De todos modos, en la sociedad predomina la imagen de la incompetente empleada pública personificada por Antonio Gasalla o, peor aún, de quienes cobran sin trabajar. No faltan razones para justificarla. Por caso, 200 empleados del Congreso acaban de quedar cesantes tras un elemental control de presentismo; y cuesta creer que sean los únicos sobre un total de 16.000. Otra noticia se presta a una doble lectura: en el último trimestre, cuatro de cada 10 trabajadores del Estado percibieron una asignación extra por asistencia perfecta; pero eso significa que otros seis no alcanzaron ese objetivo.
Si bien Ibarra reveló que el SPN redujo su planta permanente en 22.000 agentes desde diciembre de 2015, pese a que el número de ministerios fue elevado a 20, también admitió que solo en la administración pública nacional (APN) existen 65.000 contratos con varias prórrogas y muchos agentes podrían ser incorporados como permanentes para evitar juicios contra el Estado. Frente a esta realidad, el anunciado recorte de 700 cargos jerárquicos (sobre un total de 3500) apenas movería el amperímetro del gasto, aunque significaría una señal de austeridad ausente en muchas áreas del sector público.
Precisamente, la incorporación de contratados es una de las principales causas de las “capas geológicas” de personal acumuladas por distintos gobiernos en todas las jurisdicciones. A la inversa, el fin de los contratos es denunciado como despidos por los gremios, lo cual dificulta diferenciar trabajos permanentes de temporarios en el Estado. Hasta ahora el gobierno de Macri tampoco se privó de designar funcionarios o agentes con contratos por 180 días prorrogables, como surge diariamente del Boletín Oficial. En algunas áreas o empresas, para colocar una estructura por encima de cargos jerárquicos ocupados por militantes de la Cámpora dedicados a obstaculizar sistemáticamente las tareas. En otras, para coordinar la superposición de funciones entre más ministerios, secretarías y subsecretarías. Aunque así es casi imposible determinar funciones imprescindibles o prescindibles, lo único cierto es que los costos se cargan a la cuenta de impuestos o endeudamiento que recaen sobre el conjunto de la sociedad.
Todo esto plantea la necesidad de un censo específico de alcance nacional para que el Estado pueda precisar el número y la calidad de sus recursos humanos, dónde sobra y falta gente, capacitada o sin capacitar, como paso previo al diseño de programas de mediano y largo plazo consistentes con el gradualismo y los avances tecnológicos. No es un gran avance que, en la ley de responsabilidad fiscal, el único límite para la incorporación de empleados públicos sea el crecimiento de la población, ya que significa cristalizar una estructura con organismos o trámites anacrónicos o innecesarios.
Un caso interesante es el de la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE), que clasificó la existencia de 60.000 inmuebles ociosos en todo el país, parte de los cuales se destinan a viviendas sociales y la subasta de los más valiosos en la ciudad de Buenos Aires permitirá cubrir 50% del costo del Paseo del Bajo.
El desafío a futuro no es solo reducir la “raviolera” (cargos jerárquicos), sino transparentar y justificar la necesidad real de muchas dependencias y trámites en función de resultados buscados. Por ejemplo, la evolución de muertes por accidentes de tránsito desde que se creó la Agencia Nacional de Seguridad Vial o los desarmaderos detectados por el grabado obligatorio de autopartes en CABA y varias provincias. Tampoco es lo mismo digitalizar o “despapelizar” trámites que reducir la burocracia. O que algunas reparticiones oficiales ofrezcan a proveedores o contratistas planes de pago en cuotas que exceden los plazos del IVA.
Así como estos aspectos influyen en las decisiones de inversión privada, en materia de empleo hay una cuestión cultural difícil de revertir. Un trabajo de focus group elaborado por los investigadores Juan Pablo Cannata, Augusto reina y Máximo reina (Cecap, Universidad Austral) revela que, en igualdad de condiciones, el 48% de los entrevistados elegiría un empleo público frente al 44% en empresas privadas. Aunque las proporciones varían en forma inversa según el nivel socioeconómico, los atributos más valorados son la estabilidad y tranquilidad, por encima de las perspectivas de progreso en el sector privado, asociadas a mayor exigencia y control.
Los salarios de los 740.000 agentes del sector público nacional equivalen al 11% del gasto total, de unos $3 billones