¿qué queda de las privatizaciones de los 90?
Hace tres décadas se impuso el paradigma de las concesiones en trenes, correos, rutas y energía; hoy, en medio de un caos regulatorio y subsidios cruzados, la gestión estatal vuelve a ocupar el centro de la escena
El sistema de concesión de servicios públicos fue la estrella de los años 90. No solo la Argentina, sino también gran parte del mundo occidental se volcó a esta solución. El régimen era simple. El Estado, sea nacional, provincial o municipal, transfería el riesgo de la explotación de una red de servicio público como trenes, correo, rutas o energía. Esa relación se terminaba de enlazar con un contrato que tenía derechos y obligaciones de las partes. La tarifa, los esquemas de actualización y los planes de inversión eran el corazón de aquella relación. Finalmente, un órgano de contralor autónomo integrado por especialistas de la materia se ocupaba de verificar el cumplimiento de las cláusulas.
Ese paradigma, que aquí se denominó coloquialmente como “las privatizaciones”, ya prácticamente no existe en la Argentina. En 30 años de cambios económicos y de inestabilidad cambiaria y política fue arrasado. Pero a diferencia de lo que sucedió en otros países, que también modificaron ese purismo privatista de los 90, el país lo reemplazó por un caos regulatorio, compensaciones, subsidios cruzados y estatizaciones. El Estado regresó al rol protagónico; casi a un rol unitario.
Los dos últimos anuncios oficiales sobre la eventualidad de solicitar a la Justicia la nulidad de los contratos de Autopistas Del Sol (Ausol) y de Caminos del Oeste (Autopista del Oeste) amenazan con derribar dos de los últimos grandes pilares que tuvo aquel sistema y terminar, casi completamente, con uno de los paradigmas más importantes que tuvo la década del 90.
“La historia económica argentina reciente está caracterizada por la aplicación de criterios regulatorios contradictorios a lo largo del tiempo. Estos criterios han ganado adeptos en dos categorías relativamente extremas en relación a cuál es la forma en que el Estado debiera intervenir en el funcionamiento del proceso económico. Las opciones del Estado omnisciente (interventor) y el Estado ausente (laissez faire) han contado con distinto grado de apoyo en distintos contextos históricos –económicos, políticos y culturales–, típicamente en base a argumentos superficiales o primordialmente ideológicos”, dice el economista especializado en regulación de FIEL Santiago Urbiztondo, en un trabajo llamado La regulación de los servicios públicos en la Argentina entre 2003 y 2015.
Algo de eso sucedió durante mucho tiempo cuando se abrían discusiones sobre si debían ser públicos o privados. Sin embargo, en los últimos tiempos el “estatismo” ha ganado adeptos al punto de convertirse en concepto impuesto. Eso, claro, desde la teoría. Luego vienen las críticas cuando, por caso, se conocen los números de los subsidios a las empresas públicas. De hecho, los aportes del Estado a Aerolíneas Argentinas en agosto fueron de $5589 millones y sumaron, hasta el 31 de ese mes, $45.514 millones. Esos US$388,4 millones en ocho meses, si se hace la conversión a moneda estadounidense, siempre son motivo de fuerte debate pese a que la mayoría la prefiere estatal. Contradicciones argentinas.
El primer golpe por debajo de la línea de flotación que recibió el paradigma ícono de los 90 fue la caída de la convertibilidad. Después de aquel 2001 de derrumbe y, finalmente, en el 2012 de la devaluación que decantó un tipo de cambio muy por encima del famoso un peso-un dólar, aquellos contratos que se habían afirmado con otra paridad se tornaron de imposible cumplimiento.
“El sistema de concesiones tal como fue instaurado en la década de los 90 no es sostenible en un contexto de devaluación e inflación como el que tenemos en la Argentina, ya que el costo de gran parte de las inversiones se mantiene en moneda fuerte y los ingresos, en moneda local devaluada. Además, los gobiernos intentan contener los aumentos de las tarifas, generando que los concesionarios ralenticen las inversiones”, comenta Diego Fargosi, abogado socio de Fargosi Abogados.
Después del derrumbe, ya no había manera de que aquellos servicios de diferentes áreas de la economía se pudiesen remunerar en dólares como hasta entonces. La ecuación económica se rompió, la actualización tarifaria no se pudo llegar a llevar adelante, se empezaron a recaudar pesos y entonces empezaron los incumplimientos mutuos. Uno, el concedente, no cumplía con la promesa remunerativa; el otro, el concesionario, acható o desarticuló, en algunos casos, las inversiones prometidas. A 20 años de aquellos días, ya no resulta demasiado oficioso establecer quién incumplió primero. Pero sucedió.
“Los inversores extranjeros iniciales en las concesiones fueron abandonándolas. Muchas fueron cedidas a empresarios locales, con más capacidad de lidiar con las cambiantes condiciones económicas y políticas de nuestro país”, dice Fargosi.
Se inició un proceso que ahora se puede ver en perspectiva y donde el Estado asumió un rol preponderante. Por caso, la primera estatización, aunque fue el abandono de una concesión por el concesionario y una intervención estatal, se fecha en 2002. Entonces, el presidente Eduardo Duhalde, intervino la empresa Yacimientos Carboníferos Río Turbio, una mina de carbón que había sido abandonada por el polémico grupo empresario que encabezaba Sergio Tasselli. Desde entonces, la firma está intervenida (con el paso, hasta hace menos de un año, de Aníbal Fernández por aquel rincón austral).
Ya con Néstor Kirchner en la Casa Rosada, inmediatamente llegó el Correo Argentino, que pertenecía al grupo Socma de la familia Macri, y posteriormente, el Thales Spectrum, una firma controlada por una empresa francesa que manejaba el espectro radioeléctrico.
Luego siguieron Trenes Metropolitanos (que tenía los ramales Roca, San Martín y Belgrano Sur) y, finalmente, el quinteto se completó con Aguas Argentinas, una firma francesa y catalana, que se reemplazó por Aguas y Saneamiento, AYSA, hoy comandada por Malena Galmarini.
“Muchos de esos inversores originarios, después de la caída de la convertibilidad, terminaron por iniciar reclamos en el Tribunal Arbitral del Banco Mundial (Ciadi), donde la Argentina está en el top 3 de países con más reclamos. Gran parte fueron originados en concesiones de agua y saneamiento, rutas y distribución eléctrica donde el cambio de las condiciones y afectación de los ingresos implican un incumplimiento de lo pactado en
el contrato de concesión”, resume Fargosi.
Urbiztondo, en su extenso trabajo, sostiene que en el período 1990-2001 “se aplicó un modelo de gestión privada (sujeta a regulación), mientras que en el período 2003-2015, más allá de que en la mayoría de los casos la propiedad de las empresas prestadoras se mantuvo dentro del sector privado, el modelo aplicado puede asimilarse en muchos sentidos a uno de gestión pública”.
Idas y venidas
La decisión del gobierno nacional bajo la gestión de las presidencias de los Kirchner, dice el economista de FIEL, fue mantener tarifas congeladas, postergar renegociaciones contractuales lo máximo posible (algunas están aún sin renegociar), y aplicar subsidios para cubrir los mayores costos del mantenimiento o ampliación de la cobertura si ello fuera necesario. “En medio de medidas que aumentaban de manera directa la intervención regulatoria al interior de las empresas. Esas medidas crecientemente significaron confiscaciones sutiles de activos (negando a los prestadores privados los recursos necesarios para remunerar inversiones viejas o emprender nuevas, de manera tal que los dueños o concesionarios de los activos se vieran impedidos de incumplir sus obligaciones o aceptaran cancelar sus contratos) o expropiaciones directas. En cualquier caso, se desembocaba de facto (en lo sustancial) en la provisión estatal de los servicios respectivos, completando un típico ciclo de reversión de las reformas de la década anterior”, sostiene.
De acuerdo a un compilado de Cippec, casi el 40% de las empresas incorporadas a la órbita estatal corresponden al servicio de transporte y almacenamiento. “Este incluye Aerolíneas Argentinas, Ferrocarriles Argentinos –incluye 4 empresas controladas a su interior–, Correo Argentino, Empresa Argentina de Navegación Aérea y el Proyecto Ferrocarril Trasandino Central”, dice el documento, que establece un corte en 2015.
También llegó YPF, además de la creación de Energía Argentina (ex Enarsa, hoy Leasa), además de las expansiones entre 2003 y 2015 en telecomunicaciones como la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales (Arsat) y Radio y Televisión Argentina (RTA). “Por su parte, la reestatización de la Fábrica Argentina de Aviones “Brigadier San Martín” (Fadea) y de Talleres Navales Dársena Norte (Tandanor) implicó un crecimiento sustantivo en el rubro “Industria manufacturera”, cuenta Cippec. Como se dijo, las empresas de servicio público tenían varias opciones. La primera, mantener la esperanza de una renegociación contractual en un nuevo marco económico. La segunda, vender, y la tercera, reclamar al Ciadi.
Los que se quedaron, pocos de aquellos originales, empezaron a ser rehenes de una tarifa que no los remuneraba convenientemente. La inversión pasó al Estado y la infraestructura se derrumbó.
A casi 30 años de que el proceso se iniciara, no ha quedado ninguna concesión pura. En medio pasó la estatización de todas las AFJP (diez empresas dejaron de funcionar) y el paso de las acciones de decenas de compañías a manos de la Anses. Pasaron Trenes de Buenos Aires (TBA) y el Belgrano Cargas al Estado y el mundo ferroviario consolidó un plantel de cerca de 30.000 empleados estatales, y finalmente Aerolíneas Argentinas y sus casi 12.000. Hubo de todo. Ciccone Calcográfica y las Industrias Metalúrgicas Pescarmona (Impsa), junto con la Autopista Cañuelas –era de Cristóbal López–, a la que rescindieron el contrato en épocas de Mauricio Macri. Daniel Scioli hizo lo propio con la Autopista Buenos Aires-la Plata y María Eugenia Vidal, con las costeras 11 y 2.
“En una economía de mercado son necesarias instituciones con estabilidad y que estén por fuera de la lucha agonal de la política. Lo que se busca con los sistemas regulatorios y de control es dar estabilidad a reglas y marcos que exceden a las administraciones y que son los que deberían dar certidumbre a largo plazo, donde el privado pueda hacer negocios estables y a largo plazo. Cuando el Estado está al mando de esto, se vuelve más relativo. Hay más intervención. Yo soy partidario de los acuerdos que generan el mercado y la administración privada. Un caso es Perú, que mantiene el Banco Central y eso da valor a ese intangible que es la institucionalidad”, dice Mauricio Roitman, consultor de energía que ganó el concurso del Enargas y luego debió renunciar ante la asunción de Alberto Fernández.
Los dos accesos a la ciudad de Buenos Aires son ahora la nueva zanahoria estatista de la dupla que conforman el Presidente y su ministro de Obras Públicas, Gabriel Katopodis. Ya estatizaron todos los corredores viales del país entre 2020 y 2021. Ahora quieren los peajes para entrar y salir a territorio porteño. Hace tiempo que lo quieren, solo que se asustaron por el fallido intento con la cerealera Vicentin.
Mientras las mezquindades políticas se suceden, aquel esquema privado que no llegó siquiera a pasar una década en manos de una regulación estable entre el concedente y su concesionario sigue siendo, según el manual imperante, la causa de todos los males de infraestructura. El Estado tuvo el sistema en su poder al menos 2 de cada 3 días. Además controló, reguló, recaudó y pudo financiar cada uno de estos esquemas privatizados. Pasaron el tiempo y las crisis y hay tierra arrasada en este sector. Los culpables, como siempre, son otros. Aquel régimen que se desterró en 2002 aún es apuntado. Todo parece sepia, como en muchos otros lugares de la vida argentina.ß