El futuro del ferrocarril de cargas en la Argentina
Impera desde 2012 una política de Estado basada en la reestatización total de un sistema que había demostrado ser eficaz y perfeccionable en manos privadas
La luz amarilla se encendió para los ferrocarriles argentinos con la crisis mundial de 1930, que golpeó duramente a las exportaciones de nuestro país. Entre 1929 y 1933, el sistema perdió el 27% de la carga y, al afirmarse la competencia del camión, ya no la recuperó en la década siguiente.
Los grandes ferrocarriles ingleses, que todavía no operaban a pérdida, decidieron entonces dejar nuestro país y vendieron sus activos al Estado nacional. El 1º de marzo de 1948, en un acto que se presentó como de recuperación soberana, el Estado se hizo cargo de todos los ferrocarriles privados para evitar el colapso del sistema.
La gestión estatal no priorizó el transporte de cargas. En 1951, el tráfico alcanzó su máximo histórico, seguido por el estancamiento y la declinación, que se acentuó después de 1960 para culminar en 1990, cuando cayó al 46% de aquel tope. La carga gravosa que el déficit ferroviario imprimía sobre el Estado nacional se sumó a la imposibilidad política de redimensionar la red acorde con las nuevas realidades tecnológicas, tal como lo hicieron en esa época todos los países occidentales con redes ferroviarias maduras.
En 1989, la política privatizadora de empresas públicas menemista se plasmó en concesiones integrales para la explotación ferroviaria, conservando el Estado la propiedad de la infraestructura y del material rodante.
Se concretaron cinco concesiones de cargas y solo la red Belgrano, de trocha angosta, se mantuvo estatal al no tener oferentes privados. Las concesiones fueron por 30 años con opción a otros 10 que se concederían por acuerdo entre las partes. En 1999, el gobierno de Menem otorgó en concesión la red Belgrano a la Unión Ferroviaria, quizás como premio a su no obstrucción del proceso privatizador.
Las concesiones tuvieron éxito en reactivar la demanda gracias a una gestión operativa eficiente y a la recuperación del parque de locomotoras y vagones por medio de una gestión racional de los repuestos junto al ordenamiento del trabajo en los talleres, desterrando prácticas viciosas del período anterior. En contraposición a lo que popularmente se cree, la privatización ferroviaria resultó exitosa desde el punto de vista de la recuperación del sistema, ya que, en 2006, el conjunto de las redes concesionadas superó el máximo histórico de tráfico del mismo conjunto alcanzado en 1951. Mientras tanto, la enorme red Belgrano transportaba apenas el 5% del total y muy por debajo de su respectivo máximo histórico.
Las concesiones también tuvieron dificultades: el estado de la infraestructura recibida, la invasión de las zonas de vía en puntos críticos de las redes, bloqueos de plantas de clientes por grupos de camioneros independientes que exigían conservar una parte del negocio, la oposición de municipios a la corrida de ciertos trenes considerados peligrosos y, en algunos casos, una gestión empresarial deficiente. En estos temas, el Estado nacional se mantuvo distante, desinteresado, quizá porque esas concesiones funcionaban sin subsidio operativo.
El grupo brasileño que terminó operando el San Martín y el Urquiza encontró que la rentabilidad no era la que había supuesto e inició una negociación con otros concesionarios para transferirles sus contratos. En 2012, la tragedia de Once produjo un cataclismo político y la Secretaría de Transporte pasó a depender del Ministerio del Interior, cuyo titular, Florencio Randazzo, prefirió reestatizar ambas redes, que incorporó a la organización de Belgrano Cargas y Logística (BCYL), creada para operar la red de trocha angosta. El Estado puso en marcha un plan de inversiones en vías sobre la vieja red Belgrano y la compra de unas cien locomotoras y tres mil vagones destinados a las tres redes Eso permitió que, a partir de 2017, comenzaran a recuperarse. Para 2022, transportaban el 46% del tráfico ferroviario de cargas.
Las concesiones privadas debían caducar a los 30 años, entre noviembre de 2021 y marzo de 2023. Según lo previsto contractualmente, las tres empresas presentaron cinco años antes de la expiración de sus concesiones –entre 2016 y 2018– los pedidos de extensión prevista por diez años. El gobierno de entonces consideró que, al expirar las concesiones, entraría en vigor el régimen de acceso abierto (open access) creado por la administración anterior y rechazó otorgarlos.
El sistema de acceso abierto al que el gobierno de Cambiemos adhirió fue dispuesto por la ley impulsada en 2014 por el ministro Randazzo, a imagen y semejanza del modelo europeo, basado en la idea de permitir que, sobre una red administrada por el Estado, circulen distintos operadores, aportando sus propias locomotoras y vagones. En esta operatoria, de discutibles beneficios, el mantenimiento de las vías y la organización de la circulación de los trenes pasarían a cargo de la Administración de Infraestructura Ferroviaria Sociedad del Estado (ADIF), entidad pública creada en 2008 para encarar las grandes obras de infraestructura que las empresas concesionarias no podían afrontar.
Cabe destacar que esta operatoria era parcialmente posible con los contratos de concesión originales por cuanto los concesionarios eran responsables por la infraestructura y tenían la obligación de permitir la circulación de otros concesionarios para efectuar tráfico terminal, con lo cual la incorporación de terceros operadores calificados podría haberse tenido en cuenta en una eventual renegociación de los contratos.
El gobierno que asumió en 2019 mantuvo la política de la gestión precedente e informó a las concesionarias la denegación de las extensiones solicitadas y, a partir de ese momento, la actuación de estas empresas entró en un ámbito de incertidumbre. Para dar continuidad a la explotación, el Gobierno convocó a presentar ofertas para la operación por acceso abierto de la primera red concesionada a fines de 1991, cuyo contrato había expirado a fines de 2021 sin interesados, indicando las dificultades inherentes al nuevo sistema de operación que se pretende instaurar. Ante esta situación, se concedió a las concesionarias una extensión que vence el año próximo.
Se puede hacer entonces una curiosa constatación: habiendo concretado las primeras concesiones ferroviarias latinoamericanas exitosas a partir de 1991, en la Argentina impera desde 2012 una política de Estado atravesada por ambos signos políticos dominantes, que consiste en la reestatización total del sistema ferroviario. Desechamos así la experiencia acumulada en tres décadas, que demostró que la explotación privada de los ferrocarriles de carga era posible, con un modelo de concesionamiento integral que no impedía el acceso de otros concesionarios a sus redes, como en los sistemas más exitosos de cargas del mundo (Canadá y Estados Unidos) y que, con mínimos retoques normativos, hubiera permitido la introducción de potenciales terceros operadores.
Solo queda esperar que futuras gestiones reencaucen el proceso, recuperando los aciertos de la política de concesionamiento de los años 90, enmendando sus errores e incorporando nuevas ideas que las potencien.
Ha quedado evidenciado el error de haber desechado en nuestro país la experiencia acumulada durante tres décadas, que demostraron que la explotación privada de los ferrocarriles de carga era posible, con un modelo integral que no impedía el acceso de otros concesionarios a sus redes, como ocurre en sistemas exitosos del mundo