Cuestionando el consenso en torno a la organización del Estado
En el arreglo constitucional de la Argentina, tanto en su versión original de 1853 como su revisión en 1860, hay un artículo (el 5°) que establece que cada provincia asegurará el régimen municipal y la educación primaria. O sea, está diciendo que la educación es una función provincial, no nacional.
Lo que pasó luego en 1880 fue que Sarmiento, viendo que las provincias no se ocupaban de la educación, se hizo nombrar por Julio Roca superintendente de escuelas y fue a las provincias a erigir escuelas, llevar maestras y ponerlas a funcionar.
Hay que aclarar que, en todo momento, lo hizo con autorización de los gobernadores, quienes si bien no los ocupaba mucho el tema de la educación, tampoco iban a impedir que Sarmiento pusiera las escuelas. Estas fueron las escuelas nacionales.
En el siglo 20, las provincias empezaron a construir y a poner en funcionamiento las escuelas provinciales en cumplimiento del mandato constitucional. Pasados casi 100 años de la gesta de Sarmiento, entre las décadas de 1970 y 1990, el Estado nacional transfiere las escuelas nacionales a las provincias.
Este proceso es caratulado por muchos intelectuales y expertos en políticas públicas como una “descentralización”, cuando en realidad no fue tal; lo que fue es una “devolución” de las funciones provinciales que Sarmiento se había arrogado un siglo atrás, ante la inacción provincial.
Pero una vez que las jurisdicciones empezaron a ejercer sus funciones, dicha intromisión nacional se vuelve innecesaria.
Pero en el imaginario social quedó la idea de que el Ministerio de Educación de la Nación es el responsable de la educación básica en Argentina y todo ministro que pasa por esta cartera aspira a emular a Sarmiento, cuando Sarmiento –en su afán de mejorar la educación– hoy sería ministro de Educación de una provincia (posiblemente San Juan), no de la Nación.
El otro artículo muy relevante de la Constitución de 1853 y la de 1860 era el 104° (ahora es el 121°, luego de la reforma de 1994), que dice que las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al gobierno federal. O sea, dice que lo que las provincias no delegan a la Nación es función provincial.
A diferencia de la educación, la Constitución no habla sobre la salud porque en el siglo XIX la salud no existía como política pública, más allá de las acciones de higiene pública que corresponden a la organización municipal (la cual es función provincial, por el mencionado artículo 5°).
En el siglo 20, cuando las provincias dictan sus constituciones, todas se guardaron para sí las funciones de salud pública (regulación y control, promoción, prevención y atención médica estatal).
En 1950, Perón crea la figura de ministro de Salud Pública en el orden nacional y nombra al famoso doctor Ramón Carrillo.
Carrillo, al igual que Sarmiento, observó que las provincias no desarrollaron centros de salud pública y las fue recorriendo para crear centros de salud que fueron las semillas de las actuales redes de hospitales públicas provinciales.
Ahora, 70 años después, sigue habiendo Ministerio de Salud de la Nación, cuando las funciones son provinciales. Y cada uno que ocupa dicha cartera nacional aspira a emular al legendario Carrillo, cuando el doctor, si viviera, sería ministro de Salud provincial (posiblemente de Neuquén, de donde era).
Con la asistencia social pasa lo mismo. La Constitución no dice nada respecto de quién tiene que hacerse cargo de los pobres.
Pero por aplicación del principio de que todo lo no delegado a la Nación corresponde a las provincias, claramente es una función provincial.
Luego vino Evita y, viendo que las provincias tenían descuidadas a la gente pobre de sus territorios, comienza a hacer asistencialismo desde la órbita nacional con la Fundación Eva Perón, que luego vino a ser el Ministerio de Bienestar Social, el cual ahora es el Ministerio de Desarrollo Social nacional.
Cada uno que ocupa esta cartera aspira a emular a Evita, cuando la función es provincial, para lo cual todas las jurisdicciones tienen un Ministerio o una Secretaría de Desarrollo Social; y los municipios, alguna área involucrada también.
Un alto costo para la sociedad
Esta política de querer hacer desde la órbita nacional lo que la Constitución establece como funciones provinciales y municipales es un despropósito muy costoso para la sociedad.
En primer lugar, por el solapamiento de estructuras administrativas. En el organigrama del Estado nacional hay ministerios de Educación, de Salud y Desarrollo Social.
En el organigrama de cada provincia se replican los mismos ministerios y en el de cada municipio (en especial, los grandes) se replican, no necesariamente en el rango de ministerio, pero sí reparticiones dedicadas a educación, salud y desarrollo social.
Esta superposición de áreas administrativas implica que luego los tres niveles de gobierno quieren cobrar los mismos impuestos, como lo demuestra el solapamiento del IVA (nacional), Ingresos Brutos (provincial), y tasas de industria y comercio (municipal) sobre las mismas ventas.
Los industriales y los comerciantes sufren de manera directa esta sobrecarga de impuestos y los consumidores también, sólo que no la ven, pero viene incorporada en los altos precios que pagan.
El segundo costo social del solapamiento de funciones es que ningún nivel de gobierno luego se hace responsable por los malos resultados.
Argentina tiene de los peores resultados de la región en calidad educativa medida con las pruebas Pisa. ¿Quién es el responsable? ¿El Ministerio de Educación nacional, los ministerios provinciales o las reparticiones municipales de educación? Si la respuesta es “los tres”, va a ser muy difícil encontrarle una solución al problema.
El mismo fracaso se observa en resultados en salud. La Argentina tiene una tasa de mortalidad infantil de ocho por cada 1.000 nacidos vivos, superior a Chile y a Uruguay, donde dicha tasa está en seis.
Cuando se mira por provincia, surge que sólo tres de ellas tienen una tasa de mortalidad infantil como Chile y Uruguay, 16 provincias tienen una tasa alrededor del ocho por cada 1.000 y cinco provincias tienen tasas de dos dígitos. La superposición de Ministerios de Salud en Argentina evidentemente no mejora los resultados.
En materia de pobreza, en el año 2006 tanto Argentina como Chile y Uruguay tenían tasas de pobreza del 32% de la población. Hoy Chile y Uruguay tienen tasas de pobreza del 10%, mientras que en Argentina está cerca de 40%.
Si bien el aumento de la pobreza no es única responsabilidad de los ministerios y las áreas de desarrollo social de la Nación, las provincias y los municipios, es claro que la superposición de áreas de lucha contra la pobreza no ayudó, por lo menos, a contener el aumento de la pobreza.
En el libro que escribimos con Osvaldo Giordano y Carlos Seggiaro
(Una vacuna contra la decadencia: cuestionando consensos en torno al funcionamiento del sector público)
tratamos este y otro temas que hacen al desorden del sector público argentino con lineamientos de propuestas para salir de la decadencia.
En el fondo, se trata mostrar que la Argentina no necesita “ajuste” fiscal. Lo que necesita es un ordenamiento integral del sector público.
“Ajustar” y mantener este desorden lo único que garantizará es seguir reproduciendo la decadencia. Por el contrario, ordenando el Estado se logrará equilibrio fiscal con calidad de servicios.