Los impuestos recuperan relevancia para financiar el gasto
Los efectos económicos de la pandemia y de los aislamientos asociados generaron caídas en la actividad y en el empleo en casi todos los rubros del sector privado formal, que podrían recuperarse parcialmente en la medida en que se “normalice” la situación.
Los gobiernos respondieron, en general, con aumentos de gastos y subsidios, más que con rebajas de impuestos. En este punto es importante recordar que la principal fuente de recursos del Estado son los impuestos que recaen sobre el sector privado.
Otras fuentes de recursos son el endeudamiento y la emisión monetaria, que también están asociados a impuestos.
El endeudamiento, para devolverlo, requiere recaudar ingresos extras en el futuro, mientras que la emisión monetaria actúa como un impuesto cuando no es acompañada por aumentos de la actividad económica y por lo tanto genera inflación que carcome los ingresos de la población: el impuesto inflacionario.
En el caso del Gobierno nacional, entre el primer semestre de los años 2016 y 2019, la recaudación de impuestos financiaba en promedio 83 pesos de cada 100 pesos de gasto primario; pero en el primer semestre de 2020, alcanzó a cubrir solamente 63 pesos.
El resto del gasto en este período, que incluyó los peores meses de la pandemia en términos de recaudación (en abril, mayo y junio se tocó piso en casi todos los tributos), se financió con emisión de pesos por parte del Banco Central de la República Argentina (BCRA).
En la primera mitad de 2021 se pudo observar una recuperación de la recaudación, que ya venía creciendo a tasas reales interanuales positivas (es decir, por encima de la inflación) desde septiembre de 2020.
En efecto, los impuestos nacionales acumularon un crecimiento real interanual del 16 por ciento en los primeros seis meses del año y volvieron a financiar más de 85 pesos de cada 100 pesos de gasto primario nacional.
Esta mejoría en algunos casos tuvo que ver con un rebote lógico frente a la bajísima performance de la base de comparación; y en otros, con factores más genuinos.
El principal recurso nacional es el IVA, que creció un 17 por ciento en términos reales. Junto con el impuesto al cheque (que subió nueve por ciento), ponen en evidencia una recuperación de la actividad económica privada formal.
El impulso en el semestre también vino por tributos como Ganancias, que mostró crecimientos reales altos en varios de los meses (acumulando 11 por ciento), lo que también se verificó en recursos de menor peso, como Bienes Personales, impuestos internos y a los combustibles.
Para las provincias, esta evolución es particularmente relevante, ya que la masa coparticipable se conforma en su mayor parte por IVA y por Impuesto a las Ganancias. El conjunto de provincias recibió un crecimiento real del 16 por ciento de coparticipación en el primer semestre del año.
Una luz amarilla son los aportes y las contribuciones a la seguridad social, que fueron los únicos tributos de relevancia que mostraron una baja real interanual cercana al uno por ciento.
Lo preocupante es que estos recursos, que constituyen el financiamiento genuino de las jubilaciones en nuestro país, muestran una caída respecto a un período absolutamente crítico para el empleo formal, como lo fue la primera mitad del año pasado.
Reflejan claramente la caída en el empleo y en la masa salarial real formal, cuya recuperación es más lenta que lo deseable.
La vedete: las retenciones
Sin duda, el factor determinante para la evolución de la recaudación en la primera mitad del 2021 provino del impulso de los impuestos relacionados al comercio exterior.
En particular, las retenciones a la exportación, que tuvieron un fuerte crecimiento en los primeros seis meses del año, acumulando un aumento del 100 por ciento real; es decir, se duplicaron en moneda constante. Esto es producto tanto de mejoras en los precios internacionales de nuestras exportaciones como de la suba interanual del tipo de cambio.
Entre 2017 y 2018, los montos provenientes de las exportaciones gravadas (básicamente, las relacionadas al sector del agro y la agroindustria) financiaban no más del tres por ciento del gasto primario. En 2020 permitían pagar cinco por ciento de estos gastos.
Este año, fruto del incremento mencionado, ya pagan 12 pesos de cada 100 pesos que gasta el Gobierno nacional, que, de paso, se queda con todo su producido, ya que es un recurso no coparticipable.
Para entender la importancia del recurso en la hacienda nacional, también puede apreciarse que las retenciones equivalían en 2020 al 54 por ciento de todos los subsidios económicos que otorga el Estado nacional (los más importantes son los de energía y transporte).
Pero en lo que va de 2021, lo que se recaudó por retenciones equivale al 104 por ciento de todos los subsidios económicos que pagó la Nación.
El ejemplo es ilustrativo, ya que los subsidios económicos fueron uno de los pocos gastos nacionales que crecieron por encima de la inflación en 2021. El resto de los gastos nacionales estuvieron muy contenidos en la primera mitad del 2021, y de hecho se pudo notar un importante ajuste en las partidas de jubilaciones y de pensiones, y en la de salarios públicos, que perdieron casi 10 puntos contra la inflación.
Esta combinación de ingresos y gastos le permitió al Ministerio de Economía de la Nación mostrar un déficit primario acumulado de menos del 0,4 por ciento del producto interno bruto (PIB) –dato a mayo–. Un indicador que lo posiciona de manera favorable frente a negociaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI), pero a la vez lo expone a fuertes demandas contenidas por abrir la billetera de cara a los meses electorales que se avecinan.
Necesidad de ampliar la mirada
Así como la pandemia tiñe todos los temas de actualidad, también dificulta conocer cuánto de las evoluciones económicas puede adscribirse a sus efectos, y cuánto es fruto de un comportamiento estructural subyacente.
En ese caso conviene ampliar el horizonte de análisis. Si se compara la recaudación con igual período de 2019, sólo los derechos de exportación y de importación se ubican con un poder adquisitivo mayor, mientras que todos los demás impuestos nacionales están por debajo.
En resumen, la recuperación tributaria de este año respecto al año pasado alcanzó para volver a una situación de cierta regularidad en el financiamiento del gasto nacional, el cual por su parte ha sufrido un ajuste en casi todos sus principales rubros.
Los desafíos prepandemia siguen totalmente vigentes, en cuanto a encontrar un nivel y una estructura de gasto que resulten sostenibles bajo un esquema de financiamiento tributario que promueva la inversión y la generación de empleo formal y de alta productividad.
Esto último es clave para lograr un ensanchamiento de la base imponible que permita financiar el principal gasto nacional, que es el de las jubilaciones, para que su caída pueda revertirse sin generar un nuevo ciclo de déficit, endeudamiento o emisión monetaria.