La trampa del crecimiento interrumpido
La sociedad tiende a exigir más de lo que la economía puede dar. El déficit fiscal no es la única expresión de desequilibrio Una estrategia de desarrollo debe promover la expansión sostenida de actividades transables y una gestión del gasto
Argentina es un penoso caso de retroceso económico. No es razonable atribuir un momento específico al comienzo del declive, pero sí es claro que nuestro fracaso lleva varias décadas. Desde que el mundo dio a luz un nuevo orden económico a mediados de la década de 1940, Argentina logró crecer por más de cinco años consecutivos solo en dos ocasiones: entre 1964 y 1974, y entre 2003 y 2008. Desde aquel entonces hasta hoy, transitamos 16 episodios recesivos que involucraron un total de 25 años de contracción de la actividad: una recesión cada tres años. Llevamos décadas retenidos en una trampa de crecimiento interrumpido.
Exceptuando la de 1978, las interrupciones se debieron a problemas de balanza de pagos. En castellano, a falta de dólares. Un rasgo estilizado de nuestra economía es que cuando se expande crecen más las importaciones que las exportaciones. Esto deviene en un déficit de cuenta corriente que se financia transitoriamente con reservas del Banco Central, controles cambiarios (cepo) o deuda externa.
Cuando el financiamiento o las reservas se agotan, nuestra moneda se deprecia. Sigue una aceleración inflacionaria, caída del poder de compra de los salarios y, en consecuencia, una contracción del gasto privado, el nivel de actividad y el empleo. Los dos episodios de crecimiento sostenido –el de 1964-1974 y el de 2003-2008– se dieron, en cambio, con superávit de cuenta corriente o déficits muy pequeños. Había dólares.
Un déficit de cuenta corriente refleja un exceso de gasto agregado sobre el ingreso nacional. Significa que el sector público y el privado gastan más de lo que se produce internamente. Una particularidad de Argentina es que el déficit de cuenta corriente ha estado siempre acompañado del déficit fiscal.
Como el déficit fiscal es un exceso del gasto sobre el ingreso del sector público, una visión muy difundida atribuye la responsabilidad de los problemas de balance de pagos a la indisciplina fiscal. Algunos economistas, en cambio, nos inclinamos por una explicación más general, que identifica como factor determinante el desequilibrio entre las demandas materiales de la sociedad y la capacidad productiva de la economía. La sociedad tiende a exigir más de lo que la economía puede dar. Bajo esta interpretación, la indisciplina fiscal es el emergente de gobiernos de cualquier signo político que –presionados por la demanda social y en busca de objetivos políticos de corto plazo– tienden a ampliar la oferta de servicios públicos y protección social por encima de sus medios.
El déficit fiscal no es la única expresión del desequilibrio, ni la más relevante. Un desequilibrio de balanza de pagos puede darse aun con disciplina fiscal. Muchas veces, el déficit de cuenta corriente es impulsado por el comportamiento del sector privado. Esto ocurre, por ejemplo, cuando el tipo de cambio se emplea como ancla nominal para bajar o mantener baja la inflación y los salarios reales crecen por encima de la productividad laboral. El resultado es un atraso cambiario que, por un lado, eleva el poder de compra y estimula el gasto privado y, por el otro, reduce la rentabilidad y desincentiva la producción de bienes y servicios transables. Los viajes al extranjero y el ahogo de las economías regionales característicos de estos episodios hacen escasear los dólares y son independientes de la evolución de las cuentas públicas.
¿Cómo escapar a la trampa del crecimiento interrumpido? Una estrategia de desarrollo exitosa debe procurar dos grandes líneas de acción. Una es promover la expansión sostenida de las actividades transables, aquellas que generan divisas vía exportaciones y/o sustitución de importaciones. La otra es diseñar mecanismos de gestión del gasto agregado que eviten desbordes fiscales y de cuenta corriente, atendiendo al mismo tiempo a las urgencias de los sectores más vulnerables y las demandas de servicios públicos necesarios para mantener una sociedad cohesionada.
Un elemento clave dentro de esta estrategia es realzar el rol de la política productiva y poner en el centro de la agenda pública la promoción de las exportaciones. Una agencia que se encargue de la planificación del desarrollo y la articulación de las distintas políticas del Estado dedicadas a potenciar las actividades transables y las exportaciones puede ser sumamente importante. La planificación y promoción del desarrollo productivo debe convertirse en el centro de gravedad y norte de la política pública.
La política macroeconómica tiene un rol importante en esta agenda. Debería concebirse ya no como instrumento dedicado exclusivamente a los objetivos convencionales de estabilidad de precios y solvencia fiscal, sino más ampliamente como pieza de la estrategia integral de desarrollo. Su contribución podría extenderse a la gestión del gasto agregado, siguiendo una regla fiscal contracíclica como las que se emplean en otros países de la región. Este tipo de reglas establece pautas para que el gasto público se expanda cuando el privado es débil y que se reduzca o modere cuando el privado es pujante. Al nadar contra la corriente, la regla reduce la volatilidad de la economía y garantiza la solvencia fiscal, pero además contiene los desbordes que presionan sobre la cuenta corriente en tiempos de bonanza.
La política monetaria también podría contribuir más allá de su mandato convencional de inflación baja, procurando mantener el tipo de cambio real estable lo más competitivo que sea posible sin comprometer la estabilidad macroeconómica. Un tipo de cambio real competitivo –tal como indican muchos estudios– favorecería la expansión de las actividades transables y estimularía el ahorro privado, evitando la falta de dólares mientras la economía crece. Si bien existen muchos factores que influyen sobre la determinación del tipo de cambio real que escapan a la política monetaria, el Banco Central puede incidir sobre su nivel dentro de ciertos márgenes relevantes. Otros instrumentos, como la política fiscal, de ingresos y de regulación de la cuenta capital, deberían sumarse a la persecución de este objetivo.
La agenda para escapar de la trampa del crecimiento interrumpido requiere una compleja ingeniería de consensos y políticas públicas. Es indispensable y urgente que pongamos manos a la obra. *Director del programa de Desarrollo Económico de Cippec.