Provincias ricas, Nación pobre
Mientras las provincias presentan su mayor superávit primario desde 2004, la dinámica fiscal nacional mantiene un déficit primario más permanente que transitorio del orden del 3% del PBI. Las provincias llevan dieciocho trimestres consecutivos con superávit primario y siete con resultado financiero positivo.
Superávit provincial récord. Las provincias en conjunto muestran una posición fiscal sólida: en el tercer trimestre de 2022 el resultado financiero consolidado alcanzó el 0,6% del PBI (últimos 12 meses) y el primario, que excluye intereses de deuda, fue del 1% del PBI (el mayor desde 2004). No se trata de un dato aislado: son dieciocho trimestres consecutivos con superávit primario y siete con resultado financiero positivo. En contraste, la dinámica fiscal a nivel nacional revirtió la trayectoria al equilibrio que había mostrado entre 2015 y 2019 y, después de la pandemia, consolidó un déficit primario más permanente que transitorio del orden del 3% del PBI.
El resultado no es casual dados los incentivos en la toma de decisiones públicas: más allá del gobierno de turno, el Congreso se encuentra dominado por visiones provinciales que parecen sostener la idea de un país unitario para recaudar, pero federal para gastar. Así, los incentivos se alinean para hacer populismo tributario (otorgando subsidios o exenciones impositivas, por ejemplo) e incrementar gastos (total recauda otro). No es coincidencia que el “ajuste” que naturalmente sucede al “desajuste” suela recaer sobre los gastos nacionales y no sobre los provinciales. De hecho, entre el segundo trimestre de 2022 y el cuarto de 2019 (plena pandemia), las provincias en su conjunto recibieron, en promedio, 0,3% del PBI extra de ingresos discrecionales de la Nación por año. Así, en el tercer trimestre de 2022, los ingresos totales crecieron por encima de los gastos totales (+4,1% real vs. +0,7% real) respecto del mismo trimestre de 2021. El resultado primario provincial alcanzó casi el 10% de los ingresos totales y el resultado financiero fue de 8,1%.
Presión impositiva al alza. Los datos de recaudación provincial muestran una creciente presión impositiva a nivel provincial: en septiembre de 2022 creció por decimoctava vez consecutiva en términos interanuales, volviendo a niveles de principios de 2019 tras el golpe de la pandemia, aunque todavía 8,8% real por debajo de su máximo de 2018.
La composición empeora. El alza de la recaudación se sustenta principalmente en el incremento de impuestos distorsivos (Ingresos Brutos y Sellos) que ya representan el 80% de lo que recaudan las provincias. En tanto, los impuestos patrimoniales (inmobiliario y automotor), más progresivos pero también más visibles, pierden participación en el total (representan apenas el 10% de lo recaudado).
Detrás de la recuperación de los ingresos propios están no solo los altos niveles de actividad pospandemia sino también la suspensión de las bajas de alícuotas previstas sobre impuestos distorsivos en el Consenso Fiscal 2017. Si las administraciones provinciales aplicaran los recursos excedentes a reducir la presión tributaria local a fin de captar inversiones generadoras de empleo, el círculo podría volverse virtuoso. Por el contrario, respondiendo a incentivos de corto plazo, suelen destinarlos a más empleo público con resultado electoral inmediato.
No todas las provincias son iguales. Sin embargo, las provincias no exhiben un comportamiento homogéneo. De las 24, 18 jurisdicciones aumentaron gastos por debajo del ritmo de incremento de sus ingresos durante el tercer trimestre de 2022; el resto, por encima (destacándose Tierra del Fuego, San Luis y Neuquén).
En los 12 meses que precedieron a septiembre de 2022, las jurisdicciones de mejor performance fiscal fueron CABA, Jujuy, Mendoza y Córdoba con superávits primarios de más de 10 puntos de sus ingresos. Las de peor desempeño, por su parte, fueron San Luis –única provincia con déficit primario y, paradójicamente, junto con La Pampa una de las dos provincias que no adhirieron al Consenso Fiscal de 2017–, Tierra del Fuego, Buenos Aires y Santa Fe. Estas tres últimas con superávits primarios que no excedieron los 2,5 puntos de sus ingresos.
Más allá de la dinámica más coyuntural de gastos e ingresos, las provincias muestran gran heterogeneidad en cuestiones fiscales estructurales. Principalmente, en la procedencia de sus ingresos (grado de correspondencia fiscal) y en la composición de sus gastos (corrientes vs. de capital).
Con datos al tercer trimestre de 2022, CABA aparece como la jurisdicción con mayor proporción de ingresos propios. Esta es una característica propia del distrito que se vio profundizada con la quita de Coparticipación de fines de 2020. Por el contrario, Santiago del Estero depende en un 79% de sus ingresos de las transferencias nacionales. Provincias como La Rioja o Formosa, si bien recaudan poco (7% y 6% de sus ingresos totales) no tienen una dependencia tan grande de ingresos tributarios de origen nacional porque tienen grandes ingresos en concepto de regalías.
Por el lado de los gastos, si bien las provincias destinan, en promedio, el 83% (excluyendo seguridad social) de su gasto a gasto corriente y solo un 15% a inversión, el comportamiento también es muy disímil entre provincias. Santa Cruz es la provincia que mayor proporción de su gasto (96%) destina a erogaciones corrientes (gasto en personal, en bienes y servicios y otros). En contraste, San Luis destina solo el 61% a gastos corrientes y 39% a gasto de capital.
Reflexiones finales. Hacia delante, será necesario repensar la relación Naciónprovincias y sus responsabilidades y funciones. Ello no solo con vistas a mejorar las cuentas fiscales (importante para la estabilidad macroeconómica), sino también con el objetivo de proveer bienes públicos de calidad a los ciudadanos de las distintas jurisdicciones, rol básico del Estado. La experiencia reciente nos demuestra que avanzar en esta dirección es posible: es a partir de la entrada en vigencia del Consenso Fiscal 2017 que las provincias comenzaron a transitar el camino al superávit primario récord que observamos hoy. Sin embargo, esa experiencia es perfectible, Nación cedió recursos propios (la retención del 15% de los fondos coparticipables con destino a la Anses, fallo de la Corte mediante) y comprometió a las provincias a reducir su presión tributaria mediante topes y rebajas en impuestos distorsivos. A más de cinco años de su firma, los ingresos provinciales se han visto robustecidos a expensas de una caída de los recursos de Nación y las rebajas impositivas acordadas han sido suspendidas o revertidas. Cualquiera sea la forma que adopte un nuevo arreglo Nación-provincias deberá requerir esfuerzos equiparables de ambas partes de forma que el superávit de una no signifique el déficit de la otra y contemplar mecanismos de enforcement que garanticen su efectivo cumplimiento.