Europäische Integration: Die nächste Phase startet
Die Euro- und die Schengenkrise führen zu neuen politischen Tauschverhältnissen zwischen Zentrum und Peripherie der EU. Und beide Krisen prägen die Art und Weise, in der die weitere Integration der Union vonstattengehen wird.
Wohin führen Euro- und Schengenkrise die Europäische Integration? Um eine plausible Antwort zu finden, empfiehlt es sich, das Verhältnis zwischen Zentrum und Peripherie der EU als politisches Tauschverhältnis zu verstehen. Und zwar so: Die Peripherie verpflichtet sich zu ökonomischer und politischer Modernisierung und verspricht, in ihrer jeweiligen Region als Stabilitätsfaktor zu wirken. Das bedeutete immer schon, Kontroll-Interessen des EU-Zentrums wahrzunehmen: Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität, Kontrolle von Migration. Das Zentrum der EU bietet dafür administrative und finanzielle Unterstützung bei der politischen und ökonomischen Modernisierung, schrittweise mehr Personenmobilität sowie längerfristig die Teilhabe am EU-Wohlstand.
Durch die gemeinsame Währung und durch die Aufhebung von Grenzkontrollen wurden die politischen Tauschverhältnisse zwischen Zentrum und Peripherie erweitert und wechselseitige Abhängigkeiten verstärkt. Durch den Währungsraum wurde der Zwang zu ökonomischer und politischer Modernisierung intensiviert. Durch den Schengenraum stiegen die Anforderungen des Zentrums an die nationalen Grenzpolitiken der Außenmitglieder der EU. Die Peripherie erhielt dafür Zugang zu billigem Kredit und die Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen. Dies funktionierte nur eine Zeit lang. Die Phase der Stabilität des Euro- und des Schengenraumes wurde durch zwei externe Ereignisse beendet. Der Euroraum geriet durch die Weltfinanzkrise und das sprunghaft steigende Risikobewusstsein internationaler Gläubiger unter Druck. Die Peripherieländer wurden vom Finanzmarkt abgeschnitten, die Refinanzierung privater und öffentlicher Schulden wurde unmöglich.
Den Schengenraum erschütterten die Folgen des arabischen Frühlings. Zum einen gingen der EU die alten autoritären Regime als Partner bei der Migrationsabwehr verloren. Zum anderen erzeugten die Konflikte, die dem arabischen Frühling folgten, Flüchtlingsströme in bis dahin unvorstellbarem Ausmaß.
Die unmittelbare Folge beider Krisen für die EU war, dass die politischen Tauschverhältnisse zwischen Zentrum und Peripherie der EU zusammenbrachen. Was passiert jetzt? Es geht um neue politische Tauschverhältnisse zwischen Zentrum und Peripherie. Deren Gestaltung hängt davon ab, wie Zentrum und Peripherie in den beiden Krisen aufeinander angewiesen sind. Diesbezüglich gibt es zwischen Eurokrise und Schengenkrise entscheidende Unterschiede:
Das Eurokrisenmanagement richtet sich darauf, Gläubigervertrauen als Voraussetzung für das Funktionieren der gemeinsamen Währung wieder herzustellen. Das setzt voraus, dass Gläubigerinteressen bestmöglich befriedigt werden. Die von den internationalen Kapitalmärkten abgeschnittenen Eurokrisenländer geraten durch die Krise in verstärkte Abhängigkeit vom Zentrum. Das zeigt sich an den Auflagen, die mit finanziellen „Hilfspaketen“verbundenen sind, um das Gläubigervertrauen zu fördern.
Allerdings bestehen auch Abhängigkeiten des Zentrums von der Peripherie. Dessen Scheitern wird als Gefahr für die gesamte gemeinsame Währung interpretiert. Dafür steht die Metapher der „Ansteckung“, die in den ersten Jahren der Eurokrise die handlungsleitenden Interpretationen der politischen Eliten dominierte.
Aufgrund der wechselseitigen Abhängigkeit ist das Machtgefälle zwischen Zentrum und Peripherie darum erst einmal relativ flach, doch wird es mit der Dauer der Eurokrise immer steiler – und zwar zum Nachteil der Peripherie. Denn das Zentrum kann seine Ab- hängigkeit schrittweise abbauen, die Peripherie dagegen hat keine analogen Möglichkeiten und rutschte immer tiefer ins Defizit. Ergebnis ist die zunehmende Dominanz des wettbewerbsstarken wohlhabenden Kerns der EU. Die Eurokrise wird von der Interpretation begleitet, dass die Krisenbewältigung zwar erst für manche soziale Härten, dann aber für alle Erträge bringt, also langfristig ein Positivsummenspiel ist.
Die Schengenkrise legt Abhängigkeiten offen, die viel einfacher und leichter einsehbar sind. Entscheidend für die Größenordnung des Flüchtlingsproblems ist die Durchlässigkeit der Schengenaußengrenze. Sobald Flüchtlinge diese Grenze überschritten haben, ist das Flüchtlingsproblem ein Verteilungsproblem. Dieses trifft vor allem das Zentrum der EU, zum einen weil das Zentrum vorrangiges Ziel der Flüchtlingsströme ist, und zum anderen, weil Durchwinken die wichtigste Strategie der Transitländer im Konflikt über die Verteilung der Lasten ist. Dass die Zuwanderung junger Leute längerfristig positiv auf Arbeitsmarkt und die Alterssicherungssysteme wirkt, mag zutreffen. Aber hinter diesen Interpretationen stehen keine Interessen, die sie kurzfristig durchsetzen können. In der Schengenkrise dominieren darum Nullsummenspiel-Interpretationen: Mehr Flüchtlinge im anderen Land bedeutet weniger Flüchtlinge im eigenen; daher die Versuchung zu nationalstaatlichen Alleingängen, Obergrenzen- und Grenzschließungsrethorik. Welche Folgen hat das für die geopolitische Struktur der EU? In der Schengenkrise manifestiert sich eine starke Abhängigkeit des Zentrums von der Peripherie. Das Zentrum muss drei Problemfelder bearbeiten. Erstens muss die Abhängigkeit von Nachbarländern der EU in neu balancierte politische Tauschverhältnisse überführt werden. Dass dies mit hohen materiellen und immateriellen Kosten verbunden ist, zeigt das Verhältnis zur Türkei. Zweitens müssen Möglichkeiten und Bereitschaft der EU-Außengrenzländer gestärkt werden, die gemeinsame Außengrenze zu überwachen. Das kostet Geld und erfordert von den Außengrenzländern den Verzicht auf einen wichtigen Aspekt ihrer Souveränität. Und drittens hängt das Zentrum von der Bereitschaft anderer EU-Mitglieder ab, sich an den Lasten der Schengenkrise zu beteiligen. In manchen Ländern geht die Unwilligkeit dazu bis an die Schwelle der Selbstexklusion aus der EU.
In der Eurokrise befindet sich das Zentrum in der Position, eine Politik der Stärkung des Gläubigervertrauens als Funktionserfordernis des Euro durchzusetzen. Darum sind die sozialen Kosten der Eurokrisenpolitik relativ leicht auf die Peripherie überwälzbar. In der Schengenkrise dagegen hängt das Zentrum von der Peripherie innerhalb und außerhalb der EU ab. Es geht unmittelbar um Interessen, um für alle sichtbare Probleme. Daraus folgt, dass Entscheidungen des Schengenkrisenmanagements viel direkter auf die Akzeptanz von Mehrheiten im Zentrum angewiesen ist. Darum ist Zentrum daraus angewiesen, dass die Peripherie bereit ist, neue politische Tauschverhältnisse einzugehen. Sie werden für das Zentrum deutlich kostspieliger sein. Die beiden Krisen prägen die nächste Phase der Europäischen Integration. Die Eurokrise führt zum Integrationsschub im Zentrum: ESM, Stabilitätspakt, Bankenunion. Daraus ergeben sich stärkere Abstufungen gegenüber den Mitgliedsländern außerhalb des Währungsraumes. Die Schengenkrise erzwingt politische Zugeständnisse gegenüber der Peripherie, verhindert das Ausscheiden einzelner peripherer EU-Mitglieder, da man sie als Puffer benötigt, und führt zu Versuchen, den Einflussbereich der EU in ihrer weiteren, äußeren Peripherie auszudehnen.
GEORG VOBRUBA (Jg. 1948) ist Professor für Soziologie an der Uni Leipzig.