Steuerreform – Arbeit statt Autos fördern
Eine Ökologisierung des Steuersystems darf gerade im Verkehrsbereich den Abbau umweltschädlicher Förderungen wie der Pendlerpauschale oder auch der Dienstwagenbesteuerung nicht außer Acht lassen.
Das Abgabensystem eines Staates soll im Idealfall multiplen Zieldimensionen genügen, zu denen unter anderem die Bewältigung langfristiger Herausforderungen wie der Klimawandel zählen. In Hinblick auf die ökologische Effektivität des österreichischen Steuersystems gibt es weiteren Spielraum: in Form der Beseitigung von Fehlanreizen durch umweltschädliche Steuerbegünstigungen wie auch der Verstärkung positiver Anreize zu umweltfreundlicherem Verhalten durch Ökosteuern.
Steuern im Verkehrsbereich sind mit einem Aufkommen von 6,7 Milliarden Euro im Jahr 2017 in Österreich eine wichtige Einnahmequelle. Der Verkehrsbereich ist jedoch auch der zweitgrößte Verursacher von CO -Emissionen mit neuerlichen Zuwächsen seit 2010. Umweltsteuern als Instrument sollten daher gemeinsam mit anderen Maßnahmen wie Investitionen in den öffentlichen Verkehr weiterhin eine wichtige Rolle spielen.
Mit der Einführung neuer Messverfahren zur Bestimmung der CO -Emissionen von Kraftfahrzeugen rückt aktuell insbesondere die Normverbrauchsabgabe als eine relevante verkehrsbezogene Steuer in den Mittelpunkt. Dies deshalb, weil als Bemessungsgrundlage für die NoVA die CO - Emissionen herangezogen werden und das bisherige Verfahren Normverbräuche angegeben hat, die bisweilen um bis zu dreißig Prozent vom tatsächlichen Verbrauch und Emissionsausstoß abgewichen sind. Konsumenten haben mit diesen Angaben daher ein verfälschtes Kaufsignal zum Treibstoffverbrauch erhalten, das sich in der Nutzungsphase in höherem Verbrauch und höheren Treibstoffkosten niedergeschlagen hat. Nach Schätzungen von „Transport and Environment“machen die zusätzlichen Treibstoffkosten seit dem Jahr 2000 EU-weit 150 Mrd. Euro aus. Das neue Messverfahren zielt darauf ab, diese Diskrepanz zumindest zum Teil zu schließen. Weil der unveränderte Steuersatz somit auf eine realistischere Bemessungsgrundlage angewendet wird, steigen damit ohne Eingriff in die Steuergesetzgebung auch die Einnahmen des Staates aus der NoVA: ebenso wie sie in der Vergangenheit gestiegen sind, wenn emissionsintensivere Fahrzeuge gekauft wurden.
Die aktuelle Diskussion über die NoVA, aber auch jene über den mit der geplanten Steuerreform 2020 anzugehenden Reformbedarf im Abgabensystem sollten genutzt werden, um die Verkehrsbesteuerung insgesamt auf den Prüf- stand zu stellen. Denn sowohl Dynamik als auch Ausgestaltung der Verkehrsabgaben sind trotz einiger Reformen in den vergangenen Jahren unzureichend zur Eindämmung der Emissionszuwächse im Verkehrssektor.
Erwerb, Besitz, Nutzung
Umweltsteuern im Verkehrssektor können grundsätzlich bei Erwerb, Besitz und Nutzung von Fahrzeugen ansetzen. Je nach dem konkreten Anknüpfungspunkt der Besteuerung gibt es erstens einmalige Steuern, die beim Kauf des Fahrzeuges anfallen, also die Mehrwertsteuer oder die Normverbrauchsabgabe. Insbesondere die NoVA soll einen Lenkungseffekt bei der Kaufentscheidung erzielen. Je ausgeprägter die Differenzierung der Steuersätze nach der Emissionsintensität ist, umso eher wird sich das Konsumentenverhalten auf Fahrzeuge mit geringer Emissionsintensität bzw. geringe- rem Kraftstoffverbrauch oder alternativen Antrieben richten.
Zweitens können regelmäßig wiederkehrende Steuern auf den Besitz von Fahrzeugen erhoben werden, wie die motorbezogene Versicherungssteuer und Kraftfahrzeugsteuer. Von solchen Besitzsteuern sind allerdings keine oder geringe Lenkungswirkungen zu erwarten. Drittens kann die Nutzung von Fahrzeugen besteuert werden, etwa durch die Mineralölsteuer, die Vignette und die Lkw-Maut. Dabei können nutzungsbezogene Steuern und Abgaben – wie die Beispiele Vignette versus Lkw-Maut zeigen – fahrleistungsunabhängig oder fahrleistungsabhängig ausgestaltet sein; nur Letztere bieten ebenso wie die Mineralölsteuer einen Anreiz zur Einschränkung der Nutzung von Fahrzeugen.
Bezüglich des Lenkungsaspektes sind insgesamt Steuern auf Erwerb und Nutzung jenen auf Besitz vorzuziehen. Steuern auf den Erwerb sollten ein deutliches Signal bezüglich der zu erwartenden Nutzungskosten geben. Steuern auf die Nutzung sollten die Intensität der Nutzung beeinflussen. In beiden Bereichen gibt es in Österreich noch Potenzial für eine ökologisch effektivere Ausgestaltung. Jedenfalls ist, wie auch die Europäische Kommission seit längerem fordert, eine Angleichung der Steuersätze für Benzin und Dieseltreibstoff naheliegend. Auch eine allgemeine CO -Steuer, 2 eine nutzungsabhängige PkwMaut und die Ausdehnung der Lkw-Maut auf das niederrangige Straßennetz würden die Nutzungsintensität verringern. Die motorbezogene Versicherungssteuer als Besitzsteuer könnte hingegen zugunsten dieser Elemente zurückgefahren werden.
Pendlerpauschale abbauen
Eine Ökologisierung des Steuersystems darf aber gerade im Verkehrsbereich den Abbau umweltschädlicher Förderungen wie der Pendlerpauschale oder der Dienstwagenbesteuerung nicht außer Acht lassen. Gleichzeitig ist die Besteuerung des Verkehrsbereichs angesichts der intensiven internationalen Verflechtung von Gütertransport und Reiseverkehr stärker auf eine zumindest europäische Säule zu stellen: Jede EU-Regierung sollte sich für eine effektive Besteuerung des Flugverkehrs sowie die überfällige Aktualisierung der Energiesteuerrichtlinie einsetzen: Die bestehenden Mineralölsteuer-Mindestsätze sind zu gering und nicht preisindexiert und begünstigen außerdem Diesel gegenüber Benzin.
Die potenziellen Mehreinnahmen aus diesen Reformen würden den Spielraum der Regierung vergrößern, die angestrebte substanzielle Entlastung des Faktors Arbeit auch budgetär zu bewältigen. Angesichts arbeitsbezogener Abgaben im Umfang von 76 Mrd. Euro ist eine kräftige Umschichtung der Abgabenlast weg von der Arbeit hin zu Umwelt- und Energieverbrauch nicht nur ökologisch, sondern auch beschäftigungspolitisch unabdingbar.
ANGELA KÖPPL ist Ökonomin mit Fokus auf Umwelt und Energie beim Wifo in Wien. MARGIT SCHRATZENSTALLER ist stellvertretende Leiterin des Wifo.