Sorge um Lebensmittel unbegründet
Ceta. Das geplante Freihandelsabkommen mit Kanada wird entgegen verbreiteten Alarmrufen nicht dazu führen, dass die EU vermeintlich niedrigere Lebensmittelstandards anerkennen muss.
Innsbruck. Das Ceta-Abkommen mit Kanada verspricht große Wachstumspotenziale. Das gilt auch für den Lebensmittelsektor: So können nach dem Inkrafttreten über 90 Prozent der Agrar- und Nahrungsmittelerzeugnisse aus der EU zollfrei nach Kanada ausgeführt werden. Vor allem in Österreich sorgen sich allerdings manche, das Freihandelsabkommen unterminiere die hiesigen Lebensmittelstandards. Ähnliches wird zum noch nicht fertig mit den USA verhandelten TTIP-Abkommen gesagt. Der Import schlechterer oder unsicherer Lebensmittel wie Chlorhühner und hormonbehandelter Rinder sei dann nicht mehr aufzuhalten. Aus juristischer Sicht sind die Behauptungen über Ceta allerdings nicht stichhaltig.
Um die rechtliche Tragweite einschätzen zu können, lohnt ein Blick auf das Außenhandelsrecht. Gegenwärtig wird der globale Handel mit Lebensmitteln durch das Recht der Welthandelsorganisation (WTO) geregelt. Die EU und Kanada sind Mitglieder dieser Organisation, die durch das Zoll- und Handelsabkommen Gatt den weltweiten Warenverkehr garantiert. Beide Seiten können nach den WTO-Zusatzübereinkommen über gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen sowie über technische Handelshemmnisse die Einfuhr und den Verkauf von Lebensmitteln untersagen, die gesundheitsgefährdend sind oder die aufgrund ihrer Kennzeichnung die Verbraucher über ihre Eigenschaften irreführen. Das bedeutet im Umkehrschluss, dass bisher Lebensmittel aus Kanada, die in die EU eingeführt werden, hier Gesundheits- und Verbraucherschutz entsprechen müssen.
Die rund um Ceta geführte, teilweise äußerst erregte Diskussion über Lebensmittelstandards suggeriert, dass dies- und jenseits des Atlantiks unterschiedliche Vorstellungen über die Sicherheit von Lebensmitteln existieren. Immerhin verhängte die frühere EWG bereits vor fast 30 Jahren ein Importverbot für hormonbehandeltes Rindfleisch aus Kanada (und den USA) und begründete dies mit einem potenziellen Gesundheitsrisiko. Ende der 1990er-Jahre entschieden die WTOGerichte, dass dieses Verbot nicht auf einer wissenschaftlich fundierten Risikobewertung für Leben und Gesundheit beruht und sich auch nicht mit dem Vorsorgeprinzip begründen lässt. Die EU hat das Importverbot dennoch bis heute beibehalten und gewährt Kanada und den USA im Gegenzug Quoten für die zollfreie Einfuhr von hormonfreiem Rindfleisch.
Chlorhühner: Verfahren ruht
Dieses Szenario wiederholte sich, als die EU 1998 ein Moratorium für die Zulassung gentechnisch veränderter Lebensmittel verhängte. Unter anderem auf Antrag Kanadas hat die WTO die Union abermals verurteilt. Die USA betreiben ein weiteres Verfahren gegen die EU wegen des Verbots, geschlachtetes Geflügel mit Chlordioxid zur Dekontaminierung von Keimen zu behandeln. Eine Verurteilung der EU wäre wahrscheinlich, da – wie sogar die europäische Lebensmittelbehörde, EFSA, festgestellt hat – diese Chlorbehandlung gesundheitlich unbedenklich ist. Gegenwärtig ruht das WTO-Verfahren: Die Parteien haben sich auf einen ähnlichen Quotenkompromiss wie im Hormonfall geeinigt.
Hauptstreitpunkt zwischen der EU einerseits und Kanada bzw. den USA andererseits war im Lebens- mittelsektor bislang das Vorsorgeprinzip. In seiner europarechtlichen Ausprägung erlaubt es der EU, Maßnahmen zu ergreifen, um potenzielle Gesundheitsschäden zu vermeiden. Das gilt auch, wenn sich, wie im Fall der BSE-Krise in den 1990er-Jahren, wegen einer unsicheren Datenlage gesundheitliche Gefahren durch Lebensmittel nicht exakt bestimmen lassen. Teilweise wird behauptet, dass Kanada und die USA im Gegensatz dazu ihr Handeln auf das Nachsorgeprinzip stützen. Die dortigen Behörden könnten deshalb erst eine Gesundheitsgefährdung feststellen, wenn ein unsicheres Lebensmittel in Verkehr gebracht worden ist, und dann ein Verbot aussprechen.
Das klingt gut, stimmt aber so nicht: Das Vorsorgeprinzip wurde in den USA und Kanada schon vor Jahrzehnten als Rechtsprinzip anerkannt. Wegen der Nulltoleranzpolitik gegenüber möglichen Gesundheitsgefahren sind z. B. in den USA Rohmilchprodukte verboten, weil diese Listeriose-Bakterien enthalten können. Die Verwendung von Antibiotika in Biofleisch ist in Amerika, anders als in der EU, untersagt.
Die Liste der Beispiele, die eine differenzierte Sicht auf die transatlantischen Lebensmittelstandards nahelegen, könnte fortgeführt werden. Der große Unterschied im Verständnis von Vorsorge liegt in der Beweislastverteilung: Während in Kanada und den USA im Ein- klang mit dem WTO-Recht lebensmittelrelevante Risken wissenschaftlich nachvollziehbar untermauert werden müssen, genügt in Europa ein Gefahrenverdacht, wie die Hormon- und Gentechnikstreitigkeiten zeigen.
Was ändert sich durch Ceta? Der freie Verkehr von Lebensmitteln wäre weiterhin nach den WTO-Vorschriften zu beurteilen. Eine Verpflichtung der EU zur Anerkennung kanadischer Lebensmittelstandards ist nicht vorgesehen. Das häufig zitierte „right to regulate“der EU, auch zur Festsetzung von Standards für die Sicherheit und Unbedenklichkeit von Lebensmitteln, bleibt daher gewahrt.
EU behält sich Verbote vor
Freilich müssen solche Maßnahmen der EU auch künftig mit dem WTO-Recht, einschließlich des darin verankerten Vorsorgeprinzips, vereinbar sein. Daran ändert Ceta also nichts. Die Sorge, die EU könnte wegen des Abkommens gegenüber Kanada „einknicken“und ihre Lebensmittelstandards aufgeben, scheint jedoch unbegründet. Die EU hat deutlich gemacht, dass sie sich weiterhin in Zweifelsfällen das Recht vorbehält, lebensmittelrechtliche Verbote zum Schutz der Verbraucher zu verhängen. Diese Haltung hat sie bisher trotz ihrer mehrfachen Verurteilung durch die WTO nicht aufgegeben. Deshalb wird die EU auch unter Ceta die – eigentlich nach Welthandelsrecht unzulässigen – Restriktionen gegenüber Hormonfleisch und Chlorhühnern gegenüber Kanada beibehalten und insofern auf die vereinbarten Quotenlösungen verweisen.
Ceta und irgendwann vielleicht auch TTIP werden mit Zollerleichterungen positiv auf den transatlantischen Handel mit Lebensmitteln wirken. Die Abkommen werden jedoch nicht dazu führen, dass die EU vermeintlich niedrigere amerikanische Lebensmittelstandards anerkennen muss. Die öffentliche Sorge um die Erhaltung europäischer Standards ist sicher auch der unzureichenden Information über die komplexe Rechtslage geschuldet. Das ist kein Ruhmesblatt für die EU und die Mitgliedstaaten, die die Öffentlichkeit aufklären sollten. Festzuhalten ist, dass eine Dämonisierung Kanadas und der USA wegen ihres vermeintlichen laxen Gesundheits- und Verbraucherschutzes vollkommen unangebracht ist. Dass der Schutz der Verbraucher auf der anderen Seite des Atlantiks einen hohen Stellenwert hat, zeigt sich nicht nur in der Anwendung der dortigen Lebensmittelgesetze, sondern auch bei der Aufarbeitung und Sanktionierung im Fall diverser Banken- und Abgasskandale.