Lücken der Verantwortlichkeit
Ein Wiener Forschungsteam untersucht, welche Rolle EU-Agenturen wie Frontex in der europäischen Flüchtlingspolitik einnehmen – auf dem Papier und in der Realität.
Die Untiefen des bürokratischen Regierens haben es dem Politikwissenschaftler Peter Slominski angetan. Er beschäftigt sich mit EU-Agenturen, die eine, wie er es nennt, „Scharnierfunktion“haben und die Kooperation zwischen den Mitgliedsstaaten erleichtern. „Sie erhöhen rein prozedural die Effizienz europäischer Politik“, so der Forscher. „Eine EU-Agentur kann nur die einzelnen Länder unterstützen, Expertise bereitstellen oder Aktivitäten koordinieren, aber nie selbstständig Entscheidungen treffen.“
Patrouillen als Unterstützung
Besonders im Bereich Grenzschutz, Migration und Asylwesen nimmt die Relevanz von EU-Agenturen zu. Vonseiten der Politik gebe es relativ häufig Aufrufe, diese Zusammenarbeit zu intensivieren, sagt Slominski. Wie das in der Realität rund um die Grenz- und Küstenwache Frontex ausschaut und welche Grundrechtsfragen das im Zusammenspiel mit Mitgliedsstaaten, aber auch Drittstaaten aufwirft, erforscht er derzeit – gefördert vom Wissenschaftsfonds FWF – gemeinsam mit seiner Kollegin Chiara Loschi am Zentrum für Europäische Integrationsforschung EIF der Universität Wien.
Seit ihrer Gründung 2005 gerät die Grenzschutzagentur regelmäßig durch Menschenrechtsgruppen in die Kritik. „Es ist aber nicht Frontex, die einem Flüchtling den Zutritt verweigert, sondern die Agentur unterstützt rein rechtlich lediglich bei der Grenzsicherung, wenn ein Land diesbezüglich Bedarf für Personal oder Ausrüstung anmeldet.“Wenn also Frontex in italienischen Hoheitsgewässern patrouilliert, dann steht sie immer unter der Weisung des Gastlandes.
In dieser Ausgangssituation sei bereits ein Problem angelegt, so der Politikwissenschaftler: Bei Kritik wegen Menschenrechtsverletzungen kann die Verantwortung wie eine heiße Kartoffel weitergereicht werden. Sprich, Frontex verweist die rechtsstaatlichen Beschwerden an die Gerichte des jeweiligen Landes.
Im Fokus des Projektes stehen neben Frontex das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) sowie die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA). Konkret schauen sich Slominski und Loschi an, wie ihre Kooperationen an sogenannten Hotspots, die 2015 in den von der Migration am meisten betroffenen Ländern zur Identifizierung und Registrierung der ankommenden Menschen eingerichtet wurden, funktionieren. Dazu befragten sie knapp 60 Akteure auf unterschiedlichen Ebenen und werteten die entsprechenden schriftlich formulierten Entscheidungsgrundlagen aus – das legte einige Widersprüchlichkeiten offen. Slominski: „Unterhalb der Schwelle des formal Zuständigen gibt es gewisse Tätigkeiten, wo ,on the ground‘ mehr Europäisierung als auf dem Papier stattfindet, etwa wenn EASO de facto die Asylgespräche durchführt.“Die Kompetenzen der Agenturen wurden also ausgeweitet – und zwar nicht nur formalrechtlich, sondern auch informell.
Politisches Kalkül
„Durch breite Handlungsparameter schafft man einen Handlungsspielraum, der nicht näher spezifiziert wird. Das wirft natürlich Legitimationsfragen auf.“Es fehle mit Blick auf die Grundrechte nach wie vor trotz Novellierungen der Frontex-Verordnung und interner Sensibilisierungsmaßnahmen an gerichtlich durchsetzbaren Beschwerdemechanismen. Denn eine „Frontex-Entscheidung“existiert innerhalb der formalen Strukturen schlichtweg nicht. Dadurch entstünden Lücken der Verantwortlichkeit. „Ob die gewollt sind oder nicht, das ist spekulativ.“
In einem nächsten Schritt untersucht das Wiener Forschungsteam nun, wie sich die Grundrechtsagentur zu diesen Entwicklungen verhält. Aufschlussreich sei allein der Blick auf die Kapazitäten: Seit 2015 haben sowohl Frontex – bis 2027 ist der Ausbau auf 10.000 Mitarbeiter anvisiert – als auch EASO sukzessive an Kompetenzen und Budget gewonnen. FRA indes blieb mit ihrem Budget relativ stabil.
Die Agenturen sind jedoch nur ein Baustein im großen EU-Grenzmanagement. Slominski: „Man denke an die bilateralen Abkommen etwa zwischen Italien und Libyen oder Spanien und Marokko.“Durch das Abschieben von Tätigkeiten an Drittstaaten könne es, so das harte politische Kalkül, zu Rechtsverletzungen der Europäer erst gar nicht kommen. Ob es sich bei solchen Kooperationen nicht doch um Beihilfe zum Rechtsbruch handelt, ist derzeit aus juristischer Sicht noch nicht geklärt.