Дмитрий ЛюбКИН.
Интегрированное управление государственной границей: формирование национальной системы взглядов на основе европейского опыта ..................................................... 84
Дмитрий ЛЮБКИн. Интегрированное управление государственной границей: формирование национальной системы взглядов на основе европейского опыта. В статье дана характеристика государственной границы как межгосударственной категории. На основе европейского опыта, адаптированного под белорусские условия, предложено сформировать и внедрить национальную систему интегрированного управления государственной границей. В этих целях уточнены функции госграницы, определены основные проблемы интегрированного управления государственной границей, а также приоритетные направления деятельности по их разрешению. Предложен вариант белорусской модели системы ИУГ и пути повышения ее эффективности с учетом обстановки в пограничном пространстве. Ключевые слова: государственная граница, интегрированное управление, пограничная безопасность, трансграничные процессы, приоритеты, адаптация, сотрудничество. Dmitry LYUBKIN. Integrated state border management: the formation of a national system of views based on European practices. The article describes the state border as an interstate category. Based on European experience adapted to Belarusian conditions, the author suggests elaborating and implementing a national system of integrated management of the state border. To this end, the functions of the state border were specified; the main problems of the integrated border management were identified, and priority activities to resolve these issues were outlined. The article suggests a Belarusian model of the integrated border management system and ways to improve its effectiveness with regard to the situation in the border area. Keywords: state border, integrated management, border security, cross-border processes, priorities, adaptation, cooperation.
Современные экономические и информационные войны, гонка вооружений и рост числа локальных конфликтов стали следствием усиления противоречий между геополитическими центрами силы – ключевыми акторами мировой политики, стремящимися к расширению зон своего влияния, в том числе путем ущемления и блокирования интересов других государств [1, с. 5]. Одновременно совершенствуются международные механизмы урегулирования военно-политических конфликтов, противодействия сложным криминогенным тенденциям, в том числе на государственных границах.
В международных отношениях государственные границы играют особую роль. Их изменение по-прежнему остается в числе основных итогов при решении вопроса «о войне и мире». Практически все войны начинаются и заканчиваются границами или ограничениями (установлением пределов влияния победителя и побежденного). Поэтому, опираясь на исторические уроки формирования миропорядка и современной системы международных отношений, для любого государства важно обеспечить охрану и защиту своих рубежей, а также сформировать действенную систему управления ими. При этом государственные границы
следует рассматривать не только линейно (в классическом понимании), но и пространственно, ведь вдоль границ всегда складывается соответствующая инфраструктура, причем по обе стороны, формируется пограничное пространство.
Государственная граница – межгосударственная категория, обладающая биполярным свойством, то есть она формируется не сама по себе, а определяется «зеркальным» сочетанием двух сопредельных территорий. Граница не может принадлежать только одному государству, а устанавливается по взаимной договоренности соседствующими странами. Один и тот же участок одновременно принадлежит двум сопредельным государствам, и ни одно из них не вправе самостоятельно изменить этот рубеж.
Возникает логичный вопрос: каким образом государство может управлять своей границей? Ответ лежит в плоскости международных отношений, в первую очередь сотрудничества по пограничным вопросам. Одним из инструментов его решения является механизм интегрированного управления границами (ИУГ), охватывающий трансграничные процессы, связанные с пересечением их физическими лицами, транспортными средствами и перемещением товаров [2].
Современная система взглядов на интегрированное управление границами, сформированная в Евросоюзе, заслуживает внимания и оценки. В первую очередь представляют интерес используемые подходы по объединению коллективных усилий в интересах достижения общей цели управления внешней границей сообщества [3].
При формировании европейской концепции ИУГ учитывались современные проблемы безопасности в Европе и мире, связанные с незаконной миграцией, организованной трансграничной преступностью и терроризмом, решение которых потребовало нового мышления, нестандартных подходов, а также достижения синергии во взаимодействии и сотрудничестве. Но самое главное, был сделан вывод о том, что государство не в состоянии эффективно решать трансграничные проблемы в одиночку. Как следствие, в 2006 году базовая модель ИУГ была принята к внедрению всеми странами Евросоюза [4].
Реализация задач интегрированного управления границами в ЕС возложена на сформированное в 2005 году европейское пограничное агентство «Фронтекс». Сама же концепция ИУГ построена
на основе Лиссабонского соглашения, Стокгольмской программы и Стратегии внутренней безопасности Евросоюза, которые также носят интеграционный характер. По словам первого исполнительного директора агентства «Фронтекс» И. Лайтинена, управление границами – это регулярный анализ рисков и угроз, своевременный обмен информацией, а также постоянное совершенствование совместных действий на национальном и международном уровнях [5].
Стратегическая задача ИУГ заключается в том, чтобы обеспечить соответствие между уровнем пограничной безопасности, а также угрозами и рисками, возникающими на границе, не создавая при этом чрезмерных препятствий для трансграничного сотрудничества и свободного движения людей. По мнению экспертов ЕС, интегрированное управление границами представляет собой оптимальное решение для приведения уровня пограничной безопасности в соответствие с вызовами и угрозами современного мира [6, с. 31]. Можно сказать, что европейская модель ИУГ в большей степени адаптирована под решение правоохранительных задач, ведь Евросоюз испытывает на внешней границе множество проблем, связанных с незаконной миграцией, контрабандой и проникновением террористов. Для Беларуси же большинство трансграничных опасностей носит транзитный характер, и проблема незаконной миграции для нас не так актуальна, как для стран Евросоюза. Поэтому, безусловно, белорусская модель интегрированного управления границами, хотя и сформирована на тех же принципах, будет отличаться от евросоюзовской. Это представляется особенно важным для обеспечения пограничной безопасности, учитывая перспективы упрощения визового режима и реадмиссии между Беларусью и ЕС [7].
Всесторонняя оценка реализации концепции ИУГ в ЕС, а также внедрения данной модели в ряде государств – участников инициативы Евросоюза «Восточное партнерство», в частности Армении, Украине и Молдове, в целом свидетельствует о ее эффективности. Важно, что европейский механизм интегрированного управления границами не создает системных противоречий между национальными и союзными (коллективными) интересами. По основным позициям он удобен для применения в двустороннем и многостороннем (региональном, субрегиональном) форматах. Это – один из аргументов в пользу развития диалога по вопросу внедрения европейского опыта ИУГ в Республике Беларусь с учетом национальных интересов. В этом контексте следует отметить, что наша страна имеет 1250 км общей границы с Евросоюзом, а также на 1084 км граничит с Украиной, уже внедрившей модель интегрированного управления границами.
Однако существует ряд проблемных моментов. В частности, украинский эксперт по пограничным вопросам А. Махнюк отмечает, что в детальном исследовании нуждаются взаимосвязи в цепочке целей пограничной политики и интегрированного управления границами [8, с. 46]. Действительно, перед внедрением европейскую модель ИУГ следует адаптировать в первую очередь к концептуальным положениям стратегии обеспечения пограничной безопасности как составной части национальной безопасности Республики Беларусь [9], в том числе чтобы исключить распространение ошибок или несопоставимых подходов к ее реализации. Проводимая в настоящее время модернизация платформы ИУГ в Евросоюзе подтверждает данный вывод [10].
С учетом геополитического статуса Республики Беларусь представляется важным четко определить, что цели интегрированного управления государственными границами должны исходить из национальных интересов Беларуси в пограничном пространстве [11, с. 156].
При этом необходимо полноценно учитывать экономическую составляющую, на что указывал как на ключевой фактор Президент Беларуси в своем Послании белорусскому народу и Национальному собранию [12, с. 3].
Следует напомнить, что важными свойствами границы являются ее барьерность и контактность. Реализуя барьер-
ную функцию, государство обеспечивает пограничную безопасность, в том числе защищает интересы национальных производителей и потребителей. Контактность же позволяет обеспечивать беспрепятственное законное пересечение границы физическими лицами и транспортными средствами, а также перемещение товаров [13, с. 69]. Таким образом, выполнение барьерной функции границы обеспечивает реализация компетентными государственными органами задач по борьбе с трансграничной противоправной деятельностью, а контактной функции – упрощение и наращивание процессов, связанных с пропуском физических лиц, транспортных средств и товаров через государственную границу.
Сочетание барьерной (правоохранительной) и контактной (социальноэкономической) функций границы дает эффект фильтрации трансграничных процессов. Но развитие данных функций должно быть сбалансированным. В этом случае создаются такие условия, когда государственная граница будет прозрачной для законопослушных граждан и легальных товаров, но непроницаемой для криминала.
В Республике Беларусь в качестве субъектов ИУГ следует рассматривать государственные органы, наделенные полномочиями в области государственной пограничной и таможенной политики. Соответственно, объектом ИУГ будут являться отношения, возникающие в процессе реализации белорусского законодательства о государственной границе и таможенном регулировании, а также соответствующих международных договоров.
С учетом изложенных подходов, понятие «интегрированное управление Государственной границей Республики Беларусь» может быть определено как целенаправленная, скоординированная на внутриведомственном, межведомственном и международном уровнях деятельность государственных органов, наделенных полномочиями в области государственной пограничной и таможенной политики по обеспечению сбалансированного развития барьерной и контактной функций государственной границы. В качестве цели ИУГ следует рассматривать гармонизацию мер по обеспечению безопасности и развития трансграничных процессов. Достижение данной цели призвано обеспечить единое понимание механизмов ИУГ, способствовать укреплению стабильности, оживлению и декриминализации товаротранспортных потоков в регионе, а также повысить уровень защищенности национальных интересов и содействовать экономическому развитию Беларуси.
Взаимодействие на международном уровне по вопросам борьбы с транснациональной (трансграничной) преступностью – один из инструментов сглаживания межгосударственных противоречий. Совместное противостояние общим криминальным и террористическим угрозам, устранение которых в одиночку невозможно, способствует стабилизации двусторонних отношений. В этом ключе концепция ИУГ является действенным механизмом, объединяющим усилия компетентных органов по обе стороны границы и реализующим коллективный принцип интегрированного целого.
Модель интегрированного управления границами следует рассматривать как международную систему мер, нацеленных на укрепление региональной стабильности, в том числе пояса добрососедства вокруг Республики Беларусь. Глава белорусского государства неоднократно отмечал, что «Беларусь как была, так и продолжает оставаться надежным партнером в борьбе с основными трансграничными угрозами» [14, с. 18].
Чтобы добиться всестороннего восприятия и правильной оценки ситуации на совместных участках границы при организации интегрированного управления, необходимо определить доминирующие геополитические условия, а также основные проблемы, оказывающие влияние на безопасность и развитие трансграничных процессов не только на Государственной границе Республики Беларусь, но и в регионе в целом.
Находясь на стыке геополитических и экономических пространств России и ЕС, наша страна испытывает существенное влияние множества экономических, социокультурных, а также криминогенных факторов, сконцентрированных как на ее границе, так и на транзитных маршрутах. Реализуя барьерную функцию границы, Беларусь фактически защищает интересы Евросоюза от трансграничных криминальных и террористических (экстремистских) опасностей, формируемых на Востоке, и одновременно интересы России от тех же действий, формируемых на Западе [15].
Включившись в глобальный китайский проект «Один пояс, один путь» по модернизации сухопутного торгового «Шелкового пути», соединяющего экономику Китая, России и Евросоюза, Республика Беларусь наращивает потенциал контактной функции государственной границы [16]. Руководствуясь международными соглашениями, а также принципами стратегического партнерства с Россией и Китаем, она обеспечивает непрерывное функционирование кратчайших транспортных коридоров (путей), соединяющих Европу и Азию. Однако вопросы обеспечения высокого уровня безопасности и динамики трансграничных (транзитных) процессов в связи с этим приобрели особую актуальность. И их решение соответствует не только национальным интересам Республики Беларусь, но и общим интересам сотрудничества между государствами Европы и Азии.
В качестве основных проблем внедрения модели интегрированного управления границами для Республики Беларусь можно выделить:
– незавершенность международноправового оформления (демаркации) государственной границы;
– износ инфраструктуры государственной границы и приграничной территории на польском направлении, а также недостаточный уровень ее развития на украинском и прибалтийском направлениях;
– рост активности организованных форм трансграничной противоправной деятельности, связанной с незаконной миграцией, наркотрафиком и контрабандой товаров;
– использование территории Республики Беларусь для транзитного следования лиц, причастных к террористической (экстремистской) деятельности, незаконным вооруженным формированиям, международным преступным группировкам;
– несоответствие инфраструктуры отдельных международных пунктов пропуска через государственную границу динамике трансграничных пассажирских и товарно-транспортных потоков.
Исходя из этого, приоритетными направлениями деятельности видятся:
– формирование и развитие системы ИУГ на внутриведомственном, межведомственном и международном уровнях, организация эффективного и устойчивого функционирования госграницы;
– совершенствование нормативной правовой базы в области государственной пограничной и таможенной политики, а также ИУГ;
– оптимизация контрольных процедур в пунктах пропуска через государственную границу, направленная на обеспечение баланса ее барьерной и контактной функций;
– создание и совершенствование систем анализа и управления рисками, повышающих эффективность деятельности пограничных и таможенных подразделений в решении задач реализации и защиты национальных интересов Республики Беларусь в пограничном пространстве;
– совершенствование, на различных уровнях, взаимодействия между пограничными и таможенными подразделениями по контролю и управлению трансграничными процессами, а также поиску и использованию механизмов привлечения международной технической помощи;
– обновление и наращивание инфраструктуры государственной границы и приграничной территории, а также оснащение пограничных и таможенных подразделений современными техническими средствами, с привлечением возможностей международных организаций;
– развитие информационных и телекоммуникационных технологий, способствующих повышению эффективности обмена данными между субъектами ИУГ, а также формированию единого информационного пространства ИУГ;
– развитие инфраструктуры международных пунктов пропуска, а также пограничного и таможенного контроля с учетом специальных потребностей других контролирующих органов;
– расширение формата и совершенствование инструментов международного сотрудничества по пограничным и таможенным вопросам;
–завершениемеждународно-правового оформления государственной границы;
– внедрение в практику совместной подготовки (повышения квалификации) сотрудников пограничного и таможенного ведомств по отдельным направлениям деятельности;
– наращивание практического взаимодействия субъектов ИУГ по борьбе с трансграничной противоправной деятельностью, а также улучшению условий развития легальных трансграничных процессов и повышения транзитного потенциала Республики Беларусь.
Таким образом, на основе международного опыта, с учетом геополитических и национальных условий можно выстроить вариант белорусской модели системы интегрированного управления государственной границей. Взаимодействие с пограничными и таможенными ведомствами зарубежных государств создает условия для участия субъектов ИУГ в обеспечении международной безопасности, а также обеспечения пограничной безопасности Беларуси за пределами ее территории.
Для решения задач ИУГ в архитектуру ее системы предлагается включить подсистему контроля доступа к трансграничным процессам, состоящую из четырех уровней, на которых осуществляется выявление, предупреждение, пресечение и профилактика трансграничных правонарушений, а также решение вопросов развития (наращивания, ускорения и повышения комфорта) трансграничных процессов. Уровни формируют:
первый – дипломатические представительства и консульские учреждения Республики Беларусь, которые обеспечивают проверку физических лиц (иностранных граждан, лиц без гражданства) на этапе выдачи виз, а также мониторинг иностранных организаций, занимающихся внешнеэкономической деятельностью;
второй – пограничные и таможенные ведомства сопредельных и иных иностранных государств, а также международные организации, с которыми осуществляется регулярное взаимодействие (обмен информацией, проведение совместных мероприятий, создание контактных пунктов);
третий – непосредственно органы пограничной службы и таможенные органы Республики Беларусь, а также государственные органы Республики Беларусь, выполняющие иные контрольные функции на Государственной границе;
четвертый – остальные субъекты ИУГ, взаимодействующие с органами пограничной службы и таможенными органами Республики Беларусь внутри страны.
В системе интегрированного управления государственной границей можно выделить 11 функциональных компонентов:
1) охрана государственной границы и ее оперативное обеспечение;
2) пропуск через государственную границу физических лиц, транспортных средств и товаров;
3) предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций (проведение спасательных операций) в пограничной полосе (зоне), пунктах пропуска через государственную границу;
4) анализ и управление пограничными и таможенными рисками;
5) международное сотрудничество по пограничным и таможенным вопросам;
6) погранпредставительская деятельность;
7) межведомственное взаимодействие;
8) депортация, реадмиссия, высылка, экстрадиция иностранных граждан и лиц без гражданства (мероприятия возвращения);
9) внедрение и использование новых информационных технологий в деятельность органов пограничной службы и таможенных органов;
10) осуществление контроля эффективности деятельности полномочных субъектов и оценки уязвимости системы ИУГ;
11) поиск и реализация проектов оказания международной технической, а также финансовой помощи для реализации целей ИУГ.
В белорусской модели системы интегрированного управления государственной границей европейскими экспертами предлагается использовать и три надфункциональных компонента, таких как соблюдение прав человека, подготовка и повышение квалификации сотрудников, проведение исследований и внедрение инноваций.
Объективно говоря, реализация функциональных и надфункциональных компонентов системы ИУГ должна происходить во взаимодействии при координации пограничного ведомства Республики Беларусь, наделенного законодательством соответствующими полномочиями в области государственной пограничной политики.
В заключение отметим: предлагаемый вариант белорусской модели системы интегрированного управления государственной границей следует рассматривать в качестве одного из основных инструментов развития международного сотрудничества Республики Беларусь с Европейским союзом по реализации задач обеспечения пограничной безопасности.
Разработка Концепции интегрированного управления Государственной границей Республики Беларусь на основе предлагаемой модели, ее утверждение на правительственном уровне и плановая реализация позволят повысить эффективность государственной пограничной политики в вопросах поддержания стабильности и правопорядка в пограничном пространстве нашей страны, а также будет способствовать совершенствованию условий для развития легальных трансграничных процессов и повышения транзитного потенциала Беларуси.
Последовательное введение положений данной Концепции в деятельность субъектов ИУГ даст возможность развить практику совместных действий, а
также исключить дублирование функций и сократить расходование бюджетных средств на проведение мероприятий в области государственной пограничной и таможенной политики.
Кроме того, сближение национального белорусского законодательства с основными регламентами Шенгенского законодательства Европейского союза от 1999 года в области управления границами посредством реализации Концепции ИУГ расширит рамки международного сотрудничества по пограничным вопросам, создаст условия для получения дополнительной международной технической помощи белорусскому пограничному и таможенному ведомствам, будет способствовать оживлению внешнеэкономической деятельности и укреплению вокруг нашей страны пояса добрососедства. Данные подходы соответствуют положениям Концепции обеспечения пограничной безопасности Республики Беларусь на 2018–2022 годы, утвержденной Указом Президента от 16 октября 2018 года № 410, а также проводимой Республикой Беларусь многовекторной внешней политике [17, с. 21].
Международная практика показывает, что повышение эффективности функционирования инструментов интегрированного управления границей может быть достигнуто за счет развития так называемой «малой пограничной дипломатии», в частности, совершенствования деятельности аппаратов пограничных уполномоченных, а также развития института пограничных представителей в сопредельных государствах и международных организациях.