политика в области профилактики и предупреждения пьянства и алкоголизма в Беларуси ............................................
анастасия БоБрова. политика в области профилактики и предупреждения пьянства и алкоголизма в Беларуси. В Беларуси в последние годы проблема чрезмерного потребления алкоголя и его влияния на смертность населения все более осознается на государственном уровне. реализация мер Государственной программы национальных действий по предупреждению пьянства и алкоголизма на 2011–2015 годы еще раз доказала высокую эффективность государственной политики в отношении регулирования объемов потребления алкоголя. Благодаря ее выполнению удалось сократить среднедушевой уровень потребления алкоголя до 8 литров на душу населения. Данный тренд рассмотрен в статье более подробно. ключевые слова: антиалкогольная политика, потребление алкоголя. Anastasia BOBROVA. Belarus’ policy to combat alcohol abuse and alcoholism. Belarus’ government is getting increasingly alarmed by excessive alcohol consumption and its impact on the mortality rate. The implementation of the National Alcohol Action Plan in 2011–2015 once again proved the high efficiency of efforts to control alcohol consumption. The action plan helped reduce the average per capita alcohol consumption by 8 liters. This trend is discussed in more detail in the article. Keywords: anti-alcohol policy, alcohol consumption.
Современный образ жизни обусловливает возрастание частоты жизненных перемен, которые заставляют человека приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям. В такой непростой ситуации усиливается роль источников снятия психоэмоционального напряжения, среди которых наиболее распространен алкоголь. По последним имеющимся данным, во многих странах мира среднедушевое потребление алкоголя превышает установленный экспертами ВОЗ критический уровень (8 литров абсолютного алкоголя на душу населения), что негативно влияет и на демографическую безопасность.
Беларусь, наряду с такими странами Евросоюза, как Австрия, Бельгия, Франция, Венгрия, Польша и другие, входит в группу с потреблением алкоголя 10–12 литров на душу населения старше 15 лет [1].
Установлено, что, влияя на образ жизни, ее продолжительность и качество, уровень потребления алкоголя в Беларуси стал одним из регуляторов демографического поведения и в значительной степени даже коррелирует с общим уровнем смертности (рис. 1).
Следует учитывать, что негативные тенденции смертности обусловлены не только уровнем потребления, но также динамикой основных экономических показателей, в частности финансовой доступностью алкогольных напитков и структурой потребления [2; 3].
Сопоставление покупательной способности средней заработной платы в бутылках водки и бутылках молока позволяет сделать вывод, что цены на водку
росли меньшими темпами по сравнению с ценами на молочные продукты. При росте доходов в 2010 году по сравнению с 1994 годом возможность приобретения водки была в 7 раз выше, молока – в 3,5 раза. С 2011 года разница получила тенденцию к сокращению.
Особенность белорусского рынка алкогольной продукции – высокая доля плодово-ягодных вин, приготовленных на основе спирта, рост объема производства которых обусловлен низкими ставками акциза на них. В совокупности с сохранением высоких объемов производимых крепких спиртных напитков это вызвало преодоление в 1998 году рубежа относительно безопасного уровня потребления алкоголя в 8 литров абсолютного алкоголя на душу населения и, следовательно, уровня предотвратимой смертности.
Одним из основных факторов роста смертности в Республике Беларусь является именно высокий уровень потребления водки, ликеро-водочных изделий и плодово-ягодных вин, количество которых составляют две трети общего объема потребления алкоголя (рис. 2). Именно они наносят наибольший вред здоровью.
Результаты анализа уровня потребления алкогольных напитков по основным видам позволяют проводить аналогию со смертностью населения в мире. Она ниже, если в структуре потребления преобладают виноградные вина. В таких странах, как Италия, Хорватия, Испания, Швейцария, несмотря на высокий
уровень потребления алкоголя, смертность населения находится на одном из самых низких уровней (500–600 случаев на 100 000 населения). Кроме того, в ряде стран с преимущественным потреблением вина, значения стандартизированных коэффициентов не превышают 1000. В целом страны, где наибольший удельный вес в алкогольном потреблении занимает вино или пиво, находятся в средней и ниже средней степени риска. Напротив, там, где в структуре потребления преобладают крепкие спиртные напитки, причем даже при невысоком уровне среднедушевого, подвержены более высокому риску. В таких странах уровень смертности не только выше 1000 случаев на 100 000, но также отмечен его рост, тогда как в среднем в Европейском регионе в течение 1990–2015 годов наблюдается постепенное общее снижение числа смертей.
Еще в середине 1980-х годов Беларусь была в середине списка стран Европейского региона по значениям стандартизированных коэффициентов смертности. Ситуация изменилась в начале 1990-х. На фоне роста обеспеченности медикаментами, улучшения и повышения качества медицинских услуг в стране должна была снизиться не только детская, но и общая смертность. Однако статистика свидетельствует об обратном. Сегодня анализ стандартизированных данных показывает: смертность в Беларуси хотя и несколько ниже среднего уровня стран СНГ, но почти в 2 раза выше, чем в других государствах Европы. Это различие объясняется высокой смертностью населения ввиду широкого распространения вредных привычек. В нашей стране болеет и умирает значительно больше людей, чем могло бы при современном уровне жизни и хорошем состоянии системы здравоохранения.
Государственное регулирование играет ключевую роль в развитии алкогольного рынка и потребления. Анализ политики в области профилактики и предупреждения пьянства и алкоголизма и тенденций уровня потребления алкоголя в Республике Беларусь позволяет сделать вывод, что принимаемые меры способствуют установлению положительной динамики. Так, в стране разработано и принято множество документов, связанных с регулированием производства и оборота алкогольных напитков.
К началу 2000-х годов в Беларуси практиковалось применение всех основных международных мер антиалкогольной политики. Среди них очень важная – введение с 1 сентября 1995 года лицензий на производство и реализацию алкогольных напитков. Принят также ряд документов, регламентирующих обязательный характер сертификации всех видов алкогольной продукции, маркировки спиртных напитков и маркировки сопроводительных документов на ввоз (вывоз) алкогольной продукции контрольными знаками, а также ведения специального реестра субъектов, которым выданы лицензии на деятельность, связанную с алкогольными напитками.
Министерством торговли Республики Беларусь с 1 сентября 1993 года были введены в действие Правила розничной торговли алкогольными напитками. После внесения дополнений и изменений и в соответствии с Законом 2008 года «О государственном регулировании производства и оборота алкогольной продукции» розничная торговля спиртным была запрещена в мелкорозничных и небольших магазинах, во многих учреждениях социальной направленности (образования, здравоохранения, культуры и спорта), на производствах и строительных площадках; лицам моложе 18 лет; при несоответствии продукции установленным правилам к упаковке и отсутствии документов на нее. Кроме того, продажа алкогольных напитков ограничивается по месту и времени во время проведения спортивных, культурно-массовых и прочих зрелищных, а также религиозных мероприятий.
Большое значение имел Закон «О рекламе» 1997 (ст. 14) и 2007 (ст. 17) годов. В соответствии с ним запрещается размещать и распространять рекламу алкоголя, в том числе пива и слабоалкогольных напитков, во всех средствах массовой ин-
формации и средствах наружной рекламы, в зданиях учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, а также в аэропортах, портах, на вокзалах, остановках общественного транспорта и на транспортных средствах, в том числе находящихся в личном пользовании граждан. Наряду с этим в Беларуси запрещены специальные мероприятия с целью стимулирования распространения алкоголя, а также размещение рекламы алкогольных напитков во время культурных, образовательных, спортивных и прочих событий.
В целом в государственной антиалкогольной политике особое внимание уделено двум мерам: установлению акцизов на алкоголь и регулированию цен на него. Оба способа широко распространены в мировой практике ввиду того, что являются стабильным источником финансовых поступлений в бюджет.
Установление ставок акцизов во взаимодействии с регулированием розничных цен является действенным механизмом, способным в первом случае контролировать производство и во втором – потребление алкоголя. При повышении ставок на определенные виды продукции может быть оказано влияние на структуру и объемы производимых спиртных напитков.
Подходы к акцизному налогообложению алкогольной продукции в Беларуси ориентированы на поэтапную гармонизацию акцизной политики в государствах – членах ЕАЭС с учетом инфляционных процессов. Что касается регулирования розничных цен на алкоголь, то данная мера видится одной из результативных в области снижения уровня потребления. В Беларуси количество принятых постановлений, касающихся установления цен, изменений и дополнений к таким документам, достигает сотни. Но следует отметить, что большая часть из них приходится на период 1999–2003 годов. Учитывая вышеприведенную динамику уровня алкогольного потребления и алкогольной смертности населения, можно сделать вывод о высокой степени влияния, оказываемого повышением цен на спиртное, на распространенность алкоголизма в стране.
Одной из наиболее перспективных, по нашему мнению, мер государственного регулирования является установление квот на производство алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и непищевого этилового спирта. К прочим мерам госрегулирования производства и оборота алкогольной продукции относятся: установление порядка декларирования объемов произведенных, использованных и неиспользованных, реализованных и нереализованных, экспортированных, импортированных и (или) поступивших алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и непищевого этилового спирта; закрепление за государством исключительного права на осуществление импорта алкогольной продукции.
В 2000 году в Республике Беларусь была разработана Концепция государственной антиалкогольной политики, реализация которой стала важным шагом в укреплении общественного здоровья и увеличении ожидаемой продолжительности жизни. Концепция предусматривала совершенствование правовой базы по предупреждению и преодолению пьянства и алкоголизма, в том числе:
– совершенствование механизма принудительного лечения больных алкоголизмом;
– усиление ответственности должностных лиц и взрослых за вовлечение в пьянство и спаивание несовершеннолетних и молодежи;
– усиление ответственности должностных лиц предприятий торговли и общественного питания независимо от форм собственности, а также частных лиц за продажу алкогольных напитков несовершеннолетним;
– запрещение скрытой и явной рекламы алкогольных напитков;
– гарантированное оказание бесплатной медицинской, социальной, психологической и правовой помощи больным алкоголизмом при их добровольном обращении в центры медико-социальной реабилитации;
– запрет продажи и употребления алкогольных напитков в торговых точках, расположенных вблизи учебновоспитательных учреждений всех типов, учреждений культуры, в местах проведения массовых собраний, на территории промышленных предприятий, объектов, занимаемых военными организациями и органами внутренних дел;
– разработка дополнительных мер по пропаганде здорового образа жизни и профилактике употребления алкоголя в учебно-воспитательных учреждениях всех типов;
– разработка конкретных положений, касающихся ответственности родителей за воспитание детей.
В соответствии с Концепцией реализованы Государственные программы национальных действий по предупреждению и преодолению пьянства и алкоголизма на 2000–2005, 2006–2010 и 2011–2015 годы [4; 5; 6]. Выполнение двух первых программ не позволило сократить уровень алкогольного потребления в стране. Однако можно утверждать, что решением основной задачи госпрограммы на 2000–2005 годы стало совершенствование мер антиалкогольной политики, проводимой в Беларуси в последующие годы, а также усиление контроля над качеством продукции.
Действенность Государственной программы национальных действий по предупреждению пьянства и алкоголизма на 2006–2010 годы проявилась в создании высококачественной законодательной базы в области регулирования производства, распространения и потребления алкоголя, а также в оптимизации организации наркологической службы и ее оснащении.
Внесены изменения в ряд законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, среди которых Закон Республики Беларусь от 27 августа 2008 года «О государственном регулировании производства и оборота алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и непищевого этилового спирта», Закон Республики Беларусь от 4 января 2014 года «Об основах деятельности по профилактике правонарушений», Закон Республики Беларусь от 10 мая 2007 года «О рекламе», позволившие более эффективно и оперативно осуществлять стратегические меры по снижению алкоголизации населения. В частности, местным органам власти делегировано право принимать решение об ограничении на территории соответствующей административно-территориальной единицы времени продажи алкогольных напитков; максимально ограничена их реклама; установлена нулевая квота на производство вин плодовых крепленых ординарных для реализации на внутреннем рынке; утвержден порядок проведения освидетельствования работающих на предмет нахождения в состоянии алкогольного опьянения, и др.
Реализовывались и дополнительные программы антиалкогольной тематики: «Комплекс мер по предупреждению употребления учащейся и студенческой молодежью табачных изделий, алкогольных напитков, наркотических, токсических и психотропных веществ и оказанию нуждающимся несовершеннолетним необходимой специализированной медицинской и иной помощи на 2012–2013 годы» и «Комплекс мер, направленных на снижение алкоголизации населения, употребления наркотических средств и уменьшение уровня смертности, вызванной управляемыми причинами», «Комплекс действий по снижению объемов реализации и потребления алкогольной продукции», «Комплекс мероприятий по предотвращению распространения алкоголя, наркотических и психотропных веществ среди обучающихся учреждений общего среднего, профессиональнотехнического, среднего специального и высшего образования».
В последние годы проблеме чрезмерного потребления алкоголя и его влияния на смертность населения уделяется все большее внимание на государственном уровне. Реализация мер Государственной программы национальных действий по предупреждению пьянства и алкоголизма на 2011–2015 годы доказала свою высокую эффективность в отношении
регулирования объемов потребления алкоголя. Благодаря сокращению объемов производства водки, ограничению на продажу алкоголя по времени, местам распространения и ограничению на рекламу, введению нулевой квоты на низкокачественные плодово-ягодные вина, увеличению ставок акцизов, а также ужесточению ответственности за управление транспортными средствами в состоянии алкогольного опьянения, по результатам 2015 года удалось сократить среднедушевой уровень потребления алкоголя до 8 литров (рис. 3).
Сегодня работа по предупреждению и преодолению пьянства и алкоголизма неразрывно связана с внедрением стратегии здорового образа жизни. Эти меры реализуются в рамках подпрограммы Государственной программы «Здоровье народа и демографическая безопасность» на 2016–2020 годы [7].
Следует отметить, что органами Министерства внутренних дел Республики Беларусь ведется достаточно эффективная работа в отношении правонарушений в алкогольной сфере. В целях профилактики преступлений, совершаемых гражданами в состоянии алкогольного опьянения, выявляются места производства и незаконной реализации самогона и фальсифицированных спиртных напитков, проводится разбирательство, задержание правонарушителей и уничтожение алкогольной продукции. Так, всего за 4 месяца 2018 года из незаконного оборота изъято более 184 тыс. литров самогона и самогонной браги, а также свыше 45 тыс. литров другой алкогольной продукции, в том числе фальсифицированной и непищевой, 564 самогонных аппарата. За незаконный оборот алкоголя правоохранители привлекли к административной ответственности 4651 гражданина.
Активизирована работа по снижению уровня преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения в семейно-бытовой сфере, по предупреждению гибели людей, информированию населения о возможных опасностях и угрозах для жизни и здоровья. Реализация мероприятий последней госпрограммы позволила в 2015 году по сравнению с 2010-м, на 40 % сократить число преступлений, на 68 – число дорожно-транспортных нарушений и на 13 % уменьшить число состоящих под наблюдением несовершеннолетних, потребляющих алкоголь с вредными последствиями. В 2017 году достижения еще более значимы: число преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения, сократилось почти в 2 раза по сравнению с 2010 годом: с 29 тыс. до 15 тыс. соответственно.
Среди прочих результатов – сокращение числа несчастных случаев на
производстве, которые имели место из-за потребления алкогольных напитков, на 58 % в 2015 году по сравнению с 2010-м.
Министерством здравоохранения Республики Беларусь осуществляется работа по предоставлению медицинской помощи, в том числе лечению и реабилитации больных алкоголизмом и прочими связанными с потреблением спиртного заболеваниями. В 2017 году в системе Министерства здравоохранения Республики Беларусь функционировало 1299 наркологических коек. Ежегодно увеличивается количество врачей-психотерапевтов, психологов, социальных работников, непосредственно оказывающих помощь лицам, имеющим проблемы с употреблением алкоголя.
В последние годы число белорусов, страдающих хроническим алкоголизмом и находящихся под диспансерным наблюдением в специализированных организациях здравоохранения, уменьшается. По данным за 2017 год, под диспансерным наблюдением состояло около 175 тыс. человек с алкоголизмом и алкогольными психозами, что на 20 тыс. человек меньше по сравнению с 2010 годом. В 2015 году, по сравнению с 2010-м, наблюдалось сокращение числа умерших от алкогольных отравлений на 40 %, а также числа больных алкоголизмом на 7 и алкогольными психозами на 50 %. Число умерших от случайного отравления алкоголем сохранилось на уровне 2015 года и не превысило 1,5 тыс. человек.
С 2009 года наблюдается тенденция сокращения числа лиц с впервые установленным диагнозом «алкоголизм и алкогольные психозы» с 33 тыс. до 18 тыс. в 2016–2017 годах.
На основе анализа действующих нормативно-правовых документов выявлены три группы приоритетных направлений – развитие здравоохранения, экономическое регулирование, пропаганда здорового образа жизни, комплексная реализация которых будет способствовать преодолению негативных тенденций потребления алкоголя. Именно комплексный характер играет ключевую роль в достижении положительного результата. В рамках каждого из приоритетов нами предлагается выработать дополнительные меры по сокращению среднедушевого уровня потребления алкоголя.
Медицинские.
Система здравоохранения должна быть нацелена на решение задачи вторичной и третичной профилактики. Ранняя диагностика является важной частью вторичной профилактики и способна сократить обусловленную алкоголем смертность. Третичная профилактика должна быть направлена на расширение для алкоголезависимых лиц возможностей выстраивания новых условий жизни без алкоголя.
Экономико-правовые.
1. «Девальвация» доходов от производства алкоголя, заключающаяся в уменьшении экономического интереса к этому, путем повышения ставок акцизов на спирт, алкогольные, слабоалкогольные напитки и пиво, а также введение параллельного льготного налогообложения на производство иного продукта (в целях переориентации производства). Рост налогов обусловит сокращение финансовой доступности алкоголя ввиду повышения цены на спиртные напитки и пиво. Реализация данной меры позволит: сократить уровень потребления алкоголя
и постепенно перейти к высокодоходному производству отдельных неалкогольных продуктов, например соков, пюре и т. п.; компенсировать недополученный вследствие сокращения объема продаж водки и ликеро-водочных изделий доход в бюджет.
2. Отказ от производства плодовоягодных вин на основе спирта. Существенный положительный эффект может быть получен в случае введения запрета на производство плодово-ягодных крепленых вин, даже произведенных по улучшенной технологии и улучшенного качества. Как показал опыт некоторых регионов Беларуси, результатом такого способа борьбы с пьянством становятся, по меньшей мере, снижение преступности и повышение производительности труда.
3. Сокращение физической доступности алкоголя: ужесточение норм продажи по месту, времени и возрасту (ограничить продажу алкогольных напитков крепостью выше 28 градусов, запрет на торговлю алкоголем свыше 1,5 градуса после 20.00 во всех розничных магазинах; запрет на продажу алкоголя в воскресенье; запрет продажи крепких спиртных напитков лицам, не достигшим 21 года.
4. Развитие службы комплексной реабилитации лиц, страдающих алкогольной зависимостью, включающей деятельность, направленную на социальную, трудовую и психологическую адаптацию.
5. Увеличение расходов на научные исследования с целью проведения комплексного и регулярного мониторинга негативных последствий от потребления алкоголя.
6. Ежегодное сопоставление доходов от производства алкоголя с затратами на содержание наркологической службы, профилактику, лечение и реабилитацию лиц, пострадавших от негативных последствий, связанных с потреблением алкоголя, на охрану правопорядка, на содержание специализированных изоляторов и лечебных профилакториев. Целесообразно отделить расходы на эти цели от общемедицинских и прочих.
7. Ввести ответственность представителей местных органов власти за непринятие мер по обеспечению демографической безопасности и преодолению негативных тенденций, обусловленных распространением пьянства и алкоголизма.
Поведенческие.
Необходимы разработка и внедрение с участием населения, бизнеса, местных и республиканских органов власти, а также общественных организаций стратегии здорового образа жизни. Это позволит сформировать осознанную потребность человека в здоровье.
В Беларуси накоплен значительный опыт регулирования уровня потребления алкоголя. Однако решение задачи преодоления негативных последствий требует длительной, беспрерывной и эффективной работы всех учреждений, имеющих отношение к производству, распространению и потреблению алкоголя, а также устранению последствий злоупотребления им.