ОБЩЕСТВЕННЫЙ ИММУНИТЕТ ГОСУДАРСТВА
Можно ли представить себе какую-либо страну без органов управления? Скорее всего, нет: их отсутствие влечет за собой хаос, дезорганизацию, саморазрушение социальных связей и деградацию государства как такового. Власть сама по себе уже является цементирующей общество формой отношений. Но история также знает немало примеров, когда к гибели тех или иных государственных образований приводила «политическая глухота» власть предержащих по отношению к собственному народу. Пройдя тернистый путь эволюционнореволюционного развития, человечество сумело найти прививку для повышения иммунной системы социума. Она общеизвестна как народовластие.
Влюбом государстве системообразующую функцию выполняет политическая власть. При этом выделяют два ее вида: государственно-политическую, осуществляемую государственными органами, и общественно-политическую, субъектами которой выступают политические институты, общественные организации и движения гражданского общества.
Тема социальной сущности системы государственного управления всегда привлекала внимание исследователей. Так, выдающийся французский мыслитель эпохи Просвещения Ж.Ж. Руссо, имея в виду регулирующую роль общества, иронично полемизировал с библейским тезисом, что всякая власть от Бога: «Я это признаю, но и всякая болезнь от Него же: значит ли это, что запрещено звать врача?».
Принцип народовластия в современном мире в той или иной степени характерен для большинства государств. И наша страна не стала исключением. В частности, Конституция Беларуси (ст. 3) прямо определяет, что «единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в
формах и пределах, определенных Конституцией».
Как отмечают отечественные историки, традиции народовластия на белорусских землях существовали всегда. В Полоцком княжестве, начиная с раннего средневековья, не одно столетие функционировало вече. Это было народное собрание, где правом голоса обладали только состоявшиеся в жизни женатые мужчины, имеющие источник дохода, ответственные за себя и свою семью. На вече решались самые существенные вопросы: от налогообложения до объявления войны, союза с другими государствами. Великие князья полоцкие во время интронизации прилюдно присягали на верность своей земле и целовали крест Евфросинии Полоцкой. Во времена Великого Княжества Литовского и Речи Посполитой появились сеймовые традиции, а в Российской империи жители ее западных окраин имели свое депутатское представительство в Государственной думе, учрежденной императором Николаем іі в 1905 году. В БССР парламентаризм приобрел современные очертания в виде Верховного Совета, который, по сути, стал базой формирования парламента суверенной Беларуси. В настоящее время успешно функционирует такой институт народного представительства, как Национальное собрание Республики Беларусь – законодательный орган стра
ны, состоящий из двух палат – Палаты представителей и Совета Республики.
Круг обязанностей депутатов самый широкий: от решения текущих внутрипарламентских задач до участия в рассмотрении вопросов повестки дня сессий, встреч с избирателями и работы по реализации их наказов, до персонального законотворчества.
Страна прошла достаточно долгий путь эволюции в условиях независимости. Эволюционируют и взгляды на некоторые аспекты парламентаризма.
В научном сообществе имеет место суждение, что появилось новое в социальной структуре нации – группы граждан со своими интересами. Для дальнейшего экономического и технологического рывка в развитии государства необходима трансформация политической сферы, поэтому назрела потребность реформирования избирательной системы.
В частности, некоторые ученые и эксперты полагают, что для белорусского парламента в перспективе оптимальной может быть смешанная избирательная система. Часть депутатов избиралась бы от политических партий, а часть – по мажоритарной системе. Но и от мажоритарных округов ни в коем случае нельзя отказываться. Ведь немало достойных людей, способных представлять общество в парламенте, не состоят ни в каких партиях.
Они также не исключают: вслед за избранием в нынешнем году нового состава Национального собрания должна последовать конструктивная дискуссия по вопросу совершенствования Основного закона страны – Конституции Республики Беларусь.
С тем, что выборы по мажоритарному принципу сегодня соответствуют запросам общества и обеспечивают стабильность и устойчивость функционирования представительных органов власти в Беларуси, согласны многие политологи. Так, дискуссию со сторонниками перехода к пропорциональной системе выборов в парламент заместитель директора Белорусского института стратегических исследований (БИСИ) кандидат политических наук Т.А. Шендик предлагает начинать с обсуждения вопроса «зачем?».
– В белорусском обществе сложился стереотип, что мажоритарная избирательная система не способствует развитию политических партий, а пропорциональная система, соответственно, создает для этого благоприятные условия, – отмечает Татьяна Александровна. – Опровергая данное заблуждение, приведем в пример Францию, где в условиях мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства в два тура сформировалась многопартийная система. А вот в условиях мажоритарной системы относительного большинства в один тур, например в США, Великобритании, Канаде, действует двухпартийность. Что касается пропорциональной избирательной системы, то она действительно способствует умножению количества партий (особенно если она приходит на смену мажоритарной избирательной системе), однако и таит в себе скрытые ловушки. Данная система благоприятствует ситуации, когда ни одна из партий не получает в парламенте прочного абсолютного большинства, что может затруднять процесс принятия решений.
Как подчеркивает Т.А. Шендик, пропорциональная избирательная система, безусловно, обеспечивает партийное представительство в парламенте, но не является абсолютной гарантией развития партий.
– Ведь не стало стимулом к развитию политических партий возросшее представительство некоторых из них в нижней палате белорусского парламента шестого созыва, – подтверждает свою позицию заместитель директора БИСИ. – Потому что основу партии составляют не депутаты, а профессиональное политическое ядро, способное вырабатывать и предлагать обществу направления развития, разрабатывать пакеты законопроектов в соответствии с теми мировоззренческими установками, которые отражены в их программе, транслировать их через своих депутатов в законодательных органах. При этом надо понимать и то, что пропор
циональная избирательная система неразрывно связана с государственным финансированием политических партий.
Нельзя сбрасывать со счетов и такой резон. Введение в нынешних условиях пропорциональной или даже смешанной избирательной системы в Республике Беларусь потребует специального обучения людей, занятых в организации выборов, большой разъяснительной работы среди населения, и, ввиду отсутствия принципиальных отличий в программах, а в некоторых случаях и в названиях партий, на первых порах может поставить под вопрос даже результаты голосования, однако задачи развития партийной системы кардинально не решит. Для этого необходимо применение других механизмов. В целом надо понимать, что переход к пропорциональной избирательной системе возможен в результате вызревания многих условий и предпосылок.
Интерес к белорусскому избирательном праву, его особенностям, соответствию нормам, применяемым в международной практике, активизировался в связи с парламентскими выборами 2019 года: 7 ноября состоятся выборы членов Совета Республики, а 17 ноября – депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь седьмого созыва. В экспертном сообществе сходятся во мнении, что соблюдение закрепленных в Избирательном кодексе страны общепринятых принципов всеобщности, свободы, равенства, тайного голосования делает выборы действительным народным волеизъявлением. И даже существующие у нас определенные цензы, как ограничения по возрасту или же по гражданству, в Беларуси не отличаются по строгости от используемых в практике большинства государств, декларирующих демократические свободы.
Заместитель директора Белорусского института стратегических исследований кандидат политических наук Т.А. Шендик обращает внимание на выводы специалистов Российского общественного института избирательного права, которые характеризуют действующие в Беларуси ограничения избирательного права как стандартную модель. Такая же применяется в Австралии, Бельгии, Болгарии, Дании, Израиле, Ирландии, Испании, Казахстане, Польше, Чехии, Эстонии, Японии и некоторых других странах мира. Также Татьяна Александровна высказалась о мировой практике проведения досрочного голосования, за применение которой Беларусь порой критикуют:
– В Эстонии, например, период досрочного голосования длится от шести до четырех дней до дня выборов. В этот период избиратели могут голосовать и через интернет, изменяя свой электронный голос неограниченное число раз. В Финляндии в досрочном голосовании традиционно принимают участие около 40 % от общего числа избирателей. Японцы имеют право проголосовать досрочно в период, следующий за днем объявления выборов и днем накануне голосования. Во многих странах, в том числе в США, Германии, Франции, Швейцарии, Великобритании, Бельгии, Нидерландах, Испании, для избирателей, которые в день выборов не находятся на месте своего постоянного жительства, предусмотрено голосование по почте.
Немало внимания выборам в Национальное собрание и вопросу функциональности будущего депутатского корпуса уделяет глава государства как гарант Конституции Республики Беларусь, прав и свобод граждан. Так, 16 сентября
2019 года на встрече с руководителем нижней палаты парламента нынешнего созыва В.П. Андрейченко Президент обратил внимание на актуальность представительства в новом составе парламента всех слоев белорусского общества. А.Г. Лукашенко высказался за поддержку властью кандидатов в депутаты, «которые будут не разрушать, а созидать, и желательно на той основе, которая сегодня создана в нашей Беларуси», а также за сохранение преемственности парламентских традиций. Для этого, по его мнению, около 30–35 % нынешнего состава Палаты представителей снова должны побороться за депутатский мандат. «В противном случае придут абсолютно новые люди и их надо будет полтора года учить. Желательно это ядро нынешнего парламента сохранить», – отметил глава государства. Президент также констатировал, что «парламент очень большую роль играет в привнесение стабильности в наше общество», поскольку непосредственно в нем на высшем законодательном уровне реализуется принцип народовластия.
Голос народа
Еще одним неотъемлемым условием народовластия в Беларуси служит так называемый общественный контроль. Высокую активность в данном направлении проявляют профсоюзы. В соответствии с Трудовым кодексом Республики Беларусь, Законом Республики Беларусь «О профессиональных союзах», Указами Президента Республики Беларусь от 19 июля 2005 года № 327 «О дополнительных мерах по защите трудовых, социально-экономических прав и интересов работников» и от 6 мая 2010 года № 240 «Об осуществлении общественного контроля профессиональными союзами» и требованиями ряда других нормативно-правовых документов постановлением Президиума Совета ФПБ утвержден порядок осуществления такого общественного контроля.
В зоне профсоюзного внимания находится широкий спектр вопросов, среди которых соблюдение законодательства о труде, выполнение нанимателями условий коллективного договора, здоровье людей и их безопасность. Например, в целях проверки производственных условий в сельскохозяйственных организациях Федерация профсоюзов Беларуси ежегодно проводит месячники общественного контроля за соблюдением законодательных норм. В марте – апреле текущего года в ходе такого месячника технические инспекторы труда профсоюзов проверили более 270 аграрных предприятий страны. Было выявлено порядка 1500 нарушений при подготовке к весенне-полевым работам. Как отметил главный технический инспектор труда ФПБ А.Ф. Зайцев, «человеческий фактор во многих случаях является основной причиной несоблюдения установленных правил и норм и, как следствие, производственного травматизма».
Профсоюзная деятельность не ограничивается только лишь вопросами соблюдения трудового законодательства. Внимание организации обращено и на злободневные для населения социальные проблемы. С мая 2018 года по поручению главы государства профсоюзы осуществляют общественный контроль за ценообразованием в сфере торговли.
В повседневной жизни все чаще можно наблюдать гражданские инициативы, которые становятся устойчивыми формами общественного контроля. Среди них – общественный мониторинг, общественная экспертиза, общественная проверка, общественное обсуждение. Они, в свою очередь, аккумулируются в виде публичных слушаний, определения и обнародования результатов такого контроля в прессе и в иных формах коммуникации власти и народа. Как отмечают в Белорусском институте стратегических исследований, особенность общественной экспертизы именно в том, что она инициирована общественностью, осуществляется профессионально, проводится в интересах общества в целом или отдельных социальных групп и обязательно завершается предоставлением обоснованного заключения с ре
комендациями для лиц, принимающих решения.
На имеющиеся перспективы в этом направлении указывал А.Г. Лукашенко на одном из совещаний с руководством Администрации Президента: «Хорошо зарекомендовала себя практика привлечения общественности и экспертных советов к обсуждению проектов правовых актов. Если разработчики того или иного нормативного правового акта что-то упустили, не увидели, то слабые места в документе им всегда подскажет народ».
Органы государственного управления, можно сказать, кровно заинтересованы в таком подходе. Например, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 1 июня 2011 года № 687 (в редакции постановления Совета Министров Республики Беларусь от 22 апреля 2019 года № 256) введено в действие положение о порядке обязательного проведения общественных обсуждений. Дискуссионность при решении актуальных социально значимых вопросов, по мнению властей, должна обеспечить реализацию «права физических лиц на благоприятную среду обитания, а также на вовлечение физических и юридических лиц в процесс планирования развития территорий при осуществлении архитектурной, градостроительной и строительной деятельности».
Как правило, мнение граждан учитывается при принятии окончательного решения по выносимым на обсуждение вопросам. Результативно участвуют в данном процессе минчане. Так, в 2014 году был отправлен на доработку по итогам общественного обсуждения столичный градостроительный проект детального планирования территории Первомайского района в границах улиц Калинина – Коласа – Белинского – Кнорина – Чорного – Толбухина. В конце 2018 года инициативная группа жителей так называемого Сельхозпоселка в Советском районе Минска подняла вопрос сохранения усадебной застройки, планировавшейся под снос. Итогом обсуждения стало решение Мингорисполкома не сносить частный сектор.
Если вспомнить недавнее прошлое, наглядным примером общественного контроля и взаимодействия может служить строительство такого знакового энергообъекта, как Белорусская атомная электростанция. Перед началом ее строительства по инициативе руководства страны в октябре 2009 года в г. Островце состоялись общественные слушания, окрещенные журналистами «атомными». Начатый тогда и продолжающийся по сей день публичный разговор власти и специалистов в области атомной энергетики с местными жителями и представителями широких слоев общественности Беларуси позволил избежать многих недомолвок, нейтрализовать постчернобыльские фобии у отдельных граждан и выбить почву для инсинуаций из-под ног у недоброжелателей.
8 октября 2019 года в Минске под эгидой Минэнерго Беларуси состоялся круглый стол «Об общественном контроле в атомной энергетике на примере Белорусской АЭС: «нулевой замер» и международная экспертиза материалов», на котором рассматривались вопросы мониторинга в регионе строительства атомной станции, выстраивания диалога с общественными организациями и населением и ряд других.
Контроль в форме общественного наблюдения активно применяется в нашей стране во время важнейших политиче
ских кампаний, таких как проведение выборов различного уровня. Так, согласно данным Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, на парламентских выборах в 2016 году в Беларуси наблюдение вели 37 834 национальных наблюдателя, в том числе 3700 – граждане, выдвинутые путем подачи заявлений, 2308 – от трудовых коллективов, 4155 – от политических партий, 27 671 – от общественных организаций.
И в нынешней избирательной кампании по выборам депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь седьмого созыва идет активная аккредитация наблюдателей от политических партий и общественных организаций. С 9 августа 2019 года заработал информационный ресурс Центризбиркома ВЫБОРЫ-2019 (http://vybary2019.by). Это возможность для каждого желающего ознакомиться с важнейшими событиями и данными по избирательной кампании.
Таким образом и обеспечивается открытость, прозрачность для общества как самой системы органов государственной власти и местного самоуправления, так и принимаемых ими нормативно-правовых актов. В стране действует сбалансированный механизм организации и функционирования институтов гражданского общества, которые способны эффективно контролировать вопросы законности деятельности власти, минимизировать риски ее узурпации или присвоения властных полномочий органами государственной власти, а также отдельными их должностными лицами и т. д.
Важный диалог
Реализация принципа народовластия невозможна без налаженного системного диалога власти с народом. Как заметил на совещании с активом Минска 20 декабря 2018 года Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко, «своевременное реагирование на возникающие, на первый взгляд, малозначимые, проблемы имеет огромнейшее значение. Если не мы будем управлять ситуацией, то она будет управлять нами. В лучшем случае сумеем справиться, но с определенными потерями для себя, порой очень тяжелыми. В худшем – проблемами будут заниматься другие».
В Республике Беларусь система обратной связи налажена и динамично развивается на всех уровнях государственного управления – от сельсовета до Администрации Президента. Она прописана в Законе Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц» и постоянно находится под личным контролем главы государства.
В одном из интервью в марте нынешнего года начальник главного управления по работе с обращениями граждан и юридических лиц Администрации Президента Беларуси Г.И. Шлык отмечал:
– Ежеквартально постоянно действующая межведомственная рабочая группа проводит проверки состояния работы госорганов. На местах выявляются проблемы – формализм, отписки, волокита. Итоги работы доводятся до губернаторов. Контролируется устранение выявленных недостатков. За нарушения в работе с обращениями в 2018 году к ответственности по итогам мониторингов привлечены 164 должностных лица. Всего же за прошлый год за нарушение закона об обращениях граждан в регионах, в республиканских органах госуправления и в организациях, подчиненных правительству, привлечено к дисциплинарной ответственности 3273 человека, к административной – 45.
Как эффективные формы работы с населением зарекомендовали себя прямые телефонные линии, выезды в трудовые коллективы участников республиканских и местных информационнопропагандистских групп (ИПГ), деятельность общественных приемных РОО «Белая Русь», различные акции профсоюзов и конструктивных общественных объединений. В той же Минской области, по признанию председателя облисполкома А.М. Исаченко, «приемы граждан всегда дают положительный результат. Мы анализируем обращения людей, что дает
возможность учитывать системные вопросы при формировании бюджета области». Все большую силу в Беларуси набирает такой формат взаимодействия государства и общества, как отчет власти перед населением. Жителям регионов предоставлена возможность напрямую получать информацию, ответы на важные вопросы от руководителей местного уровня и депутатов. Данный инструмент позволяет не допускать проявлений чванства и некомпетентности со стороны чиновников, а главное – без лишних обращений, в том числе в вышестоящие инстанции, сразу решить львиную долю проблем.
В эпоху глобальной информатизации общества работа с населением также идет в ногу со временем. На основе сетевых технологий гражданам предлагаются дополнительные специальные электронные каналы обратной связи, посредством которых власти не только оперативно получают информацию о людских нуждах, но и предметно рассматривают социально значимые инициативы неравнодушных белорусов, тем самым расширяя активистам пространство свободы для конструктивных начинаний.
Показала свою эффективность ставшая традиционной в последние годы практика выездных приемов граждан и юридических лиц в регионах руководством и должностными лицами Администрации Президента Беларуси, руководителями ведомств и других госорганизаций, подчиненных правительству.
По мнению заместителя директора Белорусского института стратегических исследований Т.А. Шендик, такая доступность должностных лиц республиканского масштаба для общения с людьми соответствует общественному запросу на расширение каналов коммуникации с представителями власти и заслуживает положительной оценки. В рамках этого запроса имеет смысл развивать уже существующие и создавать новые каналы двусторонней коммуникации по линии «власть – общество».
Наряду с этим, полагает руководство БИСИ, в условиях цифровой трансформации белорусского общества как перспективное направление в работе информационно-пропагандистских групп целесообразным видится создание общереспубликанской цифровой платформы, в рамках которой жители населенных пунктов могли бы предлагать тематику единых дней информирования, приглашать к выступлению того или иного представителя республиканских ИПГ.
Стало традиционной формой обращения к широким слоям населения по актуальным вопросам развития государства ежегодное Послание Президента страны белорусскому народу и Национальному собранию.
Однако поистине одной из важнейших форм прямой демократии и оправдавшим себя общественным институтом в современной Беларуси является Всебелорусское народное собрание, которое, по мнению белорусского лидера, представляет собой «открытый и честный разговор с людьми», ставший «нормой жизни для власти и всех должностных лиц государства».
Политологи утверждают, что власть и демократические свободы – понятия, находящиеся между собой в сложной диалектической взаимосвязи. С одной стороны, всегда конфликтующая с властью свобода невозможна вне сильного государства, с другой – сильное государство, не способное обеспечить защиту свободы, лишено перспектив развития.