Ядвига ЯСКЕВИЧ.
роль политических сетей в повышении эффективности принятия решений в сфере государственного управления
ядвига яскевИч. роль политических сетей в повышении эффективности принятия решений в сфере государственного управления. в статье раскрывается статус и проблемное поле инновационной модели принятия решений в государственном управлении посредством политических сетей, выступающих как стратегические альянсы государственных и негосударственных субъектов. выявляется роль сетевой коммуникации в практиках сетевой экономики, бизнеса, политики. на примере открытого диалога власти и гражданского общества республики беларусь в ходе обсуждения проблемы развития предпринимательства показывается, что современные модели принятия решений должны коррелировать с ценностно-ориентированными моделями менеджмента. ключевые слова: информационное общество, политические сети, кооперативное сотрудничество власти и гражданского общества, модель управления и принятия решений на основе ценностей, местная власть, развитие сельского предпринимательства.
Yadviga YASKEVICH. Role of political networks in improving decision-making in public administration. The article discusses the status and issues facing the innovative decision-making model in public administration that is facilitated by political networks that act as strategic alliances of government and non-government actors. The author examines the role of network communication in network economy, business, and politics. By the example of the open dialogue on entrepreneurship promotion between Belarus’authorities and civil society, the author proves that today’s decision-making models should go hand in hand with value-oriented management models. Keywords: information society, political networks, cooperation between authorities and civil society, values-based management and decision-making model, local authorities, development of rural entrepreneurship.
Происходящая виртуализация культуры, экономики и политики требует философско-методологического осмысления разнообразных проблем информационного общества. При этом первоочередными для научного анализа являются статус и роль сетевых структур в развитии экономики, бизнеса, систем принятия решений на уровне государственного и регионального управления, а также динамика социокультурной и национальной самореализации, самоидентичности, экзистенциальных поворотов личностного и общественного бытия.
Неразрывная связь принятия управленческих решений со стратегией экономической политики, развитием рынка обусловливает необходимость разработки их эффективных механизмов с учетом междисциплинарных и сетевых подходов и способов. Управленческое решение содержит в себе формально зафиксированный проект какого-либо изменения, свидетельствует о факторе власти в организации, принимается по отношению к «другим» и «за других»; в его осуществлении участвуют как субъект решения, так и другие члены организации; оно предполагает наличие плана, цели и средств по ее достижению.
Структура принятия управленческого решения включает в себя: субъект принятия решения, средства, цели и результат деятельности. По мере возрастания статуса такого субъекта степень свободы его в отборе вариантов действий и социальной ответственности становится выше.
Принятие управленческих решений выступает ядром государственной политики и основой государственного управления. Содержательная оценка государственной политики базируется на изучении процесса разработки и реализации управленческих решений. Управленческое решение представляет собой социальный акт, связанный с результатом выбора определенного варианта политического действия, осуществляемого центром принятия решений для достижения поставленных целей с учетом базовых ценностей и интересов основных социальных групп и субъектов власти [1, с. 98]. Повышение эффективности государственного управления, расширение сферы открытости и прозрачности государственной политики обеспечивают процесс трансформации последней в общественную (публичную) политику.
В теоретико-методологических исследованиях отмечается, что термин «публичная политика» предполагает сочетание демократического правления и эффективного государства. Понятие «публично-государственная политика» более точно выражает общественное содержание государственноуправленческих процессов, взаимодействие государства и общества. Публичногосударственная политика представляет собой целеориентированную и управляемую, комплексную и организованную совместную деятельность индивидов и их групп по легитимному разрешению общественных проблем при руководящей и интегративной роли институтов государственной власти на основе использования коллективных ресурсов общества. Процесс принятия управленческих решений, сочетающий в себе диалог государства и общества, государственных
структур и гражданских инициатив, олицетворяет содержание современной общественной (публичной) политики, обеспечивая гуманистический вектор ее дальнейшего развития и реализацию целей прогрессивной динамики социума.
Принятие решений в сфере государственного управления детерминировано масштабом управленческого воздействия и уровнем осуществления. Междисциплинарно-синергетический ракурс интерпретации общественной политики позволяет рассматривать процесс принятия политико-управленческих решений как саморазвивающуюся систему, ориентирует на выявление многообразных типов связей системы принятия решений и сведения их в единую теоретическую картину, где равнозначно представлена совместная управленческая деятельность институтов государства и институтов гражданского общества, система официального законодательства, демократических структур и инициатив [2, с. 27].
В современной науке формируется качественно новая синергетическая социально-политическая картина мира, изменяются концептуальные модели описания, объяснения и прогнозирования развития социума. В такой картине мира доминируют понятия становления, коэволюции, кооперативности компонентов мировой политической системы, нелинейности и открытости вариантов будущего развития. Синергетическое мировидение дает теоретическую основу для исторического оптимизма, ибо предполагает, что ход человеческой истории не предопределен и во многом задан нравственным выбором людей. Он зависит от ответственности субъекта власти, его способности заглядывать «за горизонт», принимая соответствующие решения и «проигрывая» возможные варианты их реального воплощения в сценарий истории [3, с. 267].
Современные модели принятия решений всё в большей степени должны коррелировать с ценностно-ориентированными моделями менеджмента – управления развитием человеческого
капитала на основе ценностей, изменения культуры организаций и компаний, индивидуализации структуры управления с акцентом на роль лидера в управлении персоналом, его личностных и эмоциональных качеств, установок на сотрудничество, понимание, согласие и высокий профессионализм. Динамика менеджерских моделей демонстрирует сегодня инновационные прорывы от управления по инструкциям (Managing by instructions – MBI) к управлению по целям (Managing by objections – MBO) и, наконец, к управлению на основе ценностей (Management by values – MBV) [4, с. 243]. В условиях радикально меняющегося рынка, возрастающей сложности, открытости, неопределенности и стремительной изменчивости делового мира, его глобальных технологических перемен косные, одномерно-линейные модели менеджмента с иерархическим управлением вступают в противоречие с системой деятельности современных компаний. Принятие управленческих решений в духе командно-административной практики, жесткой иерархии и безоглядного следования инструкциям не вписывается в логику современного бизнеса, требующего инновационного и творческого подхода, гибкой мобильности, ориентированности на корпоративную культуру и интересы клиента. Необходимы так называемые «инновации в сотрудничестве», заинтересованное участие со стороны отдельных личностей, правительственных и неправительственных акторов в процессе подготовки и принятия решения на различных этапах [5].
Модель управления на основе ценностей позволяет эффективно, творчески и ответственно решать сложные вопросы, приспосабливаться к неопределенности, работать на основе взаимного доверия. Эта модель ориентирована на субъектсубъектные отношения, организационное развитие управления и принятие решений на основе культуры контроля и культуры развития. Необходимы нравственные повороты в динамике модели управления на основе ценностей, индивидуализация в структуре управления,
развитие сотрудничества и социального капитала. Эффективное управление персоналом становится ключевым показателем развития [6], а эффективные методы и принципы управления и развития, конкурентная стратегия по повышению качества работы, гибкость и инновационность приносят большую рентабельность инвестиций, чем новые технологии и научные разработки.
В политической сфере модель управления на основе ценностей реализуется через преодоление одномерно-линейных моделей менеджмента с иерархическим управлением и привлечение к процессу принятия решений представителей гражданского общества, которые затем участвуют и в их реализации. Только при участии ученых, политиков, экспертов, гражданских активистов возможна успешная модернизация общества и его управленческой культуры. Здесь важна и сетевая коммуникация власти и гражданского общества.
Преимущество сетевого подхода к организации функционирования общества выражается, прежде всего, в том, что государственное (общественное/публичное) управление выступает как система кооперации государственных, общественных, частных и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем. В рамках таких сетевых структур эффективность принимаемых решений обеспечивается возрастающей ролью экспертов-профессионалов не только как консультантов, но и как ведущих акторов процесса выработки государственной политики. В свою очередь, согласованность такой политики основывается на доверии вовлеченных в данный процесс сторон.
При таком подходе политические сети рассматриваются как стратегические альянсы государственных и негосударственных субъектов, способные повысить эффективность госуправления на фоне «провалов» традиционно иерархических и даже рыночных форм его организации. Это отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый
преследует только свои интересы. Дело в том, что политические сети обладают рядом характеристик, несходных с иными формами управленческой деятельности в сфере публичных потребностей и интересов.
Во-первых, политические сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество как множество разнообразных государственных, частных, общественных организаций и учреждений, имеющих какой-то общий интерес.
Во-вторых, политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но, независимо от степени их концентрации и определенного доминирования ряда участников сети, последние вынуждены вступать во взаимодействие. Между участниками сети существует ресурсная зависимость.
В-третьих, важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Многие исследователи особенно подчеркивают эту черту, так как она отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего собственные интересы.
В-четвертых, с точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. По возможностям формирования совместного решения по интересующему вопросу все участники сети равны. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения.
В-пятых, сеть являет собой договорную структуру, состоящую из набора договоренностей, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации. В политических сетях действует особая культура консенсуса.
В целом политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, экономики, бизнеса, взаимодействующих между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому или экономическому вопросу с использованием формальных и неформальных норм [7].
Примером такого корпоративного сотрудничества государственных структур, представителей гражданского общества и общественной организации (Союза предпринимателей Республики Беларусь) может служить широко развернувшаяся в стране дискуссия о развитии предпринимательской деятельности. Среди принятых по ее итогам важных государственных документов, призванных способствовать решению ряда острых проблем, прежде всего стоит отметить Указ Президента № 388 от 13 июля 1999 года «О Совете по развитию предпринимательства в Республике Беларусь» [8]. Совет был создан для выработки рекомендаций по развитию и комплексной государственной поддержке субъектов хозяйствования негосударственной формы собственности в целях структурной перестройки экономики, формирования конкурентных отношений и координации деятельности общественных объединений предпринимателей.
После этого последовало принятие и других документов, что в целом дало мощный импульс развитию предпринимательской деятельности в стране. Всего было принято более 200 основных законов и кодексов Республики Беларусь и более 50 000 законодательных актов. В ходе подготовки документов была проанализирована, по сути, вся законодательная база, и через дискуссии, споры, в том числе и в рамках политических сетей, нормативные акты и документы сориентированы на упрощение условий начала и осуществления предпринимательской деятельности. При этом сведено к минимуму вмешательство государства в работу субъектов
хозяйствования и усилена их ответственность перед обществом за обеспечение безопасной работы. Приоритетными стали такие основные принципы взаимодействия государства с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, как презумпция добросовестности субъектов хозяйствования, саморегулирование бизнеса, сочетание заявительного принципа госрегистрации и уведомительного порядка начала осуществления деятельности. Кроме того, определена направленность деятельности контролирующих (надзорных) органов на профилактику правонарушений. Также были закреплены персонализация
ответственности руководителя за надлежащую организацию работы, соразмерность наказания характеру совершенного правонарушения и наступившим последствиям, а также максимальное использование информационных технологий во всех процессах взаимодействия бизнеса и госорганов. Был подготовлен план мероприятий правительства, содержащий четкие указания, как именно будут работать все механизмы либерализации бизнеса.
23 ноября 2017 года Президент Беларуси А. Лукашенко подписал Декрет № 7 «О развитии предпринимательства» – ключевой документ из пакета нормативно-правовых актов по улучшению бизнес-климата в стране, направленный на совершенствование предпринимательской и инвестиционной деятельности, расширение перечня видов деятельности, осуществление которых не будет считаться предпринимательской. Документ предусматривает кардинальное изменение механизмов развития предпринимательства. Важно отметить, что в подготовку данного декрета бизнессообщество было вовлечено достаточно широко. Во-первых, оно имело возможность напрямую представить свои предложения в сетевом пространстве, как только была создана рабочая группа, в которую вошли представители бизнеса и предпринимательских объединений. Во-вторых, после подготовки первого варианта документа представителями бизнеса были предложены дополнительные меры, которые рассматривались на уровне Национального центра законодательства и правовых исследований. Буквально каждый пункт обсуждался, шел поиск компромиссов, некоторые пункты дополнялись или исключались, но общение было действительно конструктивным, на что неоднократно указывали в СМИ представители бизнессообщества.
В результате диалога государственных структур и бизнес-сообщества, развернувшегося в том числе и в сетевом пространстве, а также дискуссий, инициировавших подготовку и создание пакета доку
ментов, действительно активизировалась деловая инициатива в регионах. Как показало время, принятые меры отразились на бизнес-климате и дали возможность открыть новые рабочие места.
На уровне руководства страны не раз подчеркивалась необходимость стимулирования предпринимательской инициативы в малых городах и на селе. Особенно ярко эта тема прозвучала на постоянно действующем семинаре руководящих работников республиканских и местных государственных органов на тему «Возрождение малых городов и поселков – приоритетная задача социальноэкономического развития страны» [9]. Как отмечал тогда Президент Беларуси, для развития малых городов заложена хорошая база, и главное – снять все ненужные бюрократические процедуры и мобилизовать усилия. Сельские органы власти обязаны активно содействовать предпринимателям, начавшим заниматься сельскохозяйственным бизнесом. Именно они должны быть заинтересованы в стимулировании малого предпринимательства, выступать организаторами практического его внедрения на местах.
Следует отметить, что в нашей стране уже предприняты дополнительные меры, предусматривающие льготное налогообложение по упрощенной системе, порядок продажи неиспользуемых и неэффективно используемых объектов государственной собственности на аукционах с начальной ценой, равной одной базовой величине, разработан механизм передачи таких объектов в безвозмездное пользование под конкретные инвестиционные проекты.
Вместе с тем анализ мероприятий, проводимых в последние годы государством по поддержке и развитию малого и среднего сельского предпринимательства, выявил ряд недостатков. Сегодня по-прежнему существуют некоторые препятствия для эффективной и качественной реализации его социальноэкономического потенциала. В условиях острой нехватки финансовых ресурсов для развития сельского бизнеса требуется
детальная проработка инструментария его финансово-кредитной поддержки с целью адаптации к современным условиям. В сельской местности органы власти часто не имеют возможности для решения всех вопросов социальноэкономического развития территорий. Как представляется, связано это с огромной загруженностью текущими проблемами, не совсем гибкой структурой управления и не всегда достаточной профессиональной подготовкой руководящих кадров.
В сельском хозяйстве страны также есть вопросы, которые отнюдь не содействуют совершенствованию системы предпринимательства. К ним можно отнести трудности, возникающие при накоплении первоначального капитала, недостаточную развитость каналов сбыта, нехватку оборудования и оборотных средств. Вместе с тем отмечается, что многие жители села не хотят заниматься сельским предпринимательством, имея в виду сложности со сбытом продукции, отсутствием инфраструктурных объектов, предприятий транспортировки и переработки. Малому сельскохозяйственному бизнесу сегодня проблемно самостоятельно выйти в розничную сеть. Поэтому процветает ниша посредниковперекупщиков, обеспечивающих оптовую поставку продукции и гарантированный закуп у производителя. Следует отметить, что сегодня сельская молодежь отдает предпочтение торговому и финансовому бизнесу и по возможности стремится уехать работать в город.
Несмотря на имеющиеся проблемы, стимулирование сельского предпринимательства определенно позволит выйти на более высокий уровень развития аграрного сектора и страны в целом. В последние годы отмечается рост финансирования мероприятий, направленных на развитие сельских территорий в рамках различных республиканских и региональных целевых программ [10, с. 310].
Особую роль в организации малого бизнеса и управлении им на селе и в малых городах могут сыграть сетевые
структуры. Выделяя основные характеристики современной сетевой коммуникации, следует отметить следующее: коммуникация характеризуется производством, накоплением и передачей знания; в коммуникации имеет место обработка знания посредством научения; и отправитель, и получатель информации активно вовлечены в коммуникационный процесс; качество коммуникации непостоянно, так же как изменчивы ее модели. Эти моменты важно учитывать при создании специалистами коммуникационных сетевых структур. Сети способны действовать в новой среде эффективнее, чем другие виды организации; они и воспроизводятся, и институционализируются как основная форма современных социальных отношений. В этом плане местной власти необходимо подумать о путях привлечения наиболее активной части населения к решению проблем малого бизнеса. Высокие темпы роста информационного сектора в системе создания благосостояния определяют возрастающую роль коммуникации. Чем более активно заработают сетевые средства коммуникации местной власти (с их возможностями корпоративного обмена мнениями) с населением, тем быстрее пойдет работа по эффективному развитию предпринимательства и улучшению качества жизни и занятости сельского населения и населения малых городов.
Важно достучаться до каждого заинтересованного в открытии бизнеса на селе человека. Это и будет означать на самом деле, что появляется новая формула коммуникаций «власть – жители регионов», согласно которой государственные институты очевидно несут ответственность как перед политиками, так и перед людьми, которым служат. На уровне управления практическая осуществимость идеи двойной ответственности связывается с расширением сотрудничества государства с другими субъектами процесса принятия политико-административных решений и повышением роли общественных институтов и заинтересованных граждан.
Продуктивное сотрудничество местной власти и сельского населения, жителей малых городов возможно лишь в условиях доступности информации. Свобода творчества, свобода конструктивных информационных потоков, свобода включения индивидов в эти потоки являются важнейшими предпосылками «хорошего управления». Поэтому эффективность многих традиционных административных методов и контроля со стороны правительства существенно снижается. На место мобилизации приходят стимулирование и регулирование. В этих условиях меняются критерии управляемости. Ее потенциал определяется отнюдь не силой государства, а его способностью создавать и поддерживать сетевые структуры, в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему управления экономикой внутри и вне государственных границ. Таким образом, меняются не только формы, но и природа государственного управления.