органы городского управления и самоуправления на оккупированной в 1919–1921 годах территории беларуси
Впериод польско-советской войны 1919–1921 годов на оккупированной части территории Беларуси была создана вертикальная административнотерриториальная система польского управления. Во главе Виленского, Брестского и Минского округов стояли окружные комиссары, которым подчинялись
городские и уездные комиссары. Городские магистраты являлись распорядительными и исполнительными органами городского управления и самоуправления. Первые выборы в городские рады прошли в Бресте и Гродно в конце февраля 1919 года.
Функции и основные направления деятельности
Магистраты выполняли хозяйственную, фискальную, правоохранительную функции, осуществляли надзор за тюрьмами, судебными органами, контролировали работу санитарноэпидемиологической службы, управляли городским коммунальным хозяйством, строительно-ремонтными работами. На их балансе находились городские пожарные службы и полиция, электростанции, скотобойни, склады, ломбарды, парки, госпитали, театры, библиотеки,
школы и т. д. Значительное внимание уделялось вопросам продовольственного обеспечения, охраны здоровья, социального благоустройства.
Одной из первоочередных задач, возложенных на магистраты с первых дней их работы, стала организация и проведение санитарных мероприятий. Польские власти опасались, что эпидемия сыпного тифа, охватившая города, и иные инфекционные заболевания распространятся на военных. Так, в Бресте необходимо было срочно утилизировать 300 лошадиных и 800 овечьих туш, оставленных на городской скотобойне во время отступления немецких войск.
Магистрат принял на свое содержание городскую баню, обязав всех жителей посещать ее не реже двух раз в месяц. Брестчане, не предоставившие городскому врачу талоны, подтверждающие пользование услугами бани, подвергались административному взысканию в виде штрафа. Руководство магистрата приступило к составлению сметы расходов, на проведение ремонта городских зданий, дорог и мостов, обслуживания городской электростанции. Начался учет госпиталей, школ, детских домов, приютов [1].
В таком же направлении проводилась работа и в других городах. Так, в 1919 году на социальные нужды Гродно было выделено более 42 % дохода городского бюджета [2, л. 1–185]. Для увеличения доходной части бюджета магистрата Гродненская городская рада установила в том же году ряд непопулярных среди населения налогов: на зажиточных жителей города; на аренду жилого помещения; на пользование городской библиотекой; на услуги госпиталя; на домашних животных – собак, коров, лошадей; на велосипеды и автомобили и т. д. Если в феврале 1919 года созданный в Гродно немецкими оккупационными властями Временный городской комитет взимал с населения семь видов налогов, то к концу того же года новая городская рада установила 21, а в 1920 году – 27 видов различных налогов [3, л. 3–24].
Деятельность налогового отдела магистрата негативно воспринималась представителями администрации, которые считали, что необоснованно завышенная система налогов компрометирует польскую власть в глазах местного населения. Под давлением надзорных властей был отменен налог на ввоз-вывоз товаров, при этом магистрат потерял 60 % дохода [4, s. 17].
Оформление структуры магистратов регулировалось Временным городским статутом, утвержденным распоряжением генерального комиссара Восточных земель от 27 июня 1919 года. В их компетенции было: учет и распоряжение имуществом города; утверждение городского бюджета и не предусмотренных им расходов, отражение в бюджете всех необходимых изменений, утверждение и распределение городских налогов; строительство и ремонт городских дорог, мостов, улиц, площадей, парков и скверов; строительство и обслуживание городских средств коммуникации, водосточной и канализационной систем, а также электрической сети; открытие и содержание благотворительных учреждений, госпиталей и санитарных пунктов; организация и содержание пунктов убоя скота, обеспечение города продовольствием; поддержка городской торговли, ремесел и промыслов, а также институтов кредитования; попечительство над учреждениями образования и культуры, открытие и содержание школ, библиотек, музеев и театров [5].
Распоряжением генерального комиссара Восточных земель от 14 августа 1919 года в 12 городах на оккупированной части территории Беларуси был введен в действие городской статут, в соответствии с которым членами магистрата являлись президент (глава) города, вице-президент и лавники. Главу магистрата назначал представитель надзорной власти первой инстанции в лице городского комиссара. В связи с тем, что распоряжением генерального комиссара от 28 мая 1919 года были определены полномочия только виленского комиссара [6], а подобных распоряжений
относительно власти в иных городах не последовало, в июне 1919 года большинство магистратов перешло под контроль уездных комиссаров.
Президент и вице-президент представляли президиум магистрата. Президент назначал и увольнял служащих магистрата, распределял должностные обязанности и контролировал их надлежащее исполнение, имел право наложить дисциплинарное взыскание в виде предупреждения, выговора или штрафа в размере до 100 марок. Президент или вице-президент председательствовали на заседаниях магистрата и городской рады. На заседаниях магистрата должно было присутствовать не менее половины его членов, решения принимались большинством голосов в открытом голосовании, о чем необходимо было уведомить городскую раду.
Утвержденные президентом постановления магистрата могли вступить в действие в течение двух недель, т. к. требовали одобрения со стороны контролирующего органа власти. Уездный комиссар должен был проверить правомочие, обоснованность принятого решения, а также его соответствие компетенции органов городского самоуправления. Президент имел право отменить постановление магистрата или городской рады, которое, по его мнению, не имело возможности быть исполненным или могло навредить городу.
Городская рада – представительный орган городского самоуправления. Лавники магистрата избирались из ее членов. Их количество не должно было превышать 10 % от общего количества радных. На первом организационном заседании определялся состав членов магистрата. Зарплата им выплачивалась из городского бюджета и утверждалась на заседании городской рады до проведения выборов. Члены магистрата избирались на три года по пропорциональной системе абсолютным большинством голосов. Результаты выборов передавались на рассмотрение и утверждение руководству соответствующего округа. В случае принятия отрицательного решения необходимо
было проводить очередные выборы.
Статьи 42 и 43 городского статута предусматривали право вышестоящих органов назначать членов магистрата сроком на один год в случае, если кандидатуры, избранные городской радой, не получали одобрения по результатам нескольких выборов. Это обеспечивало возможность законного вмешательства в вопросы самоуправления и установления строгого контроля со стороны польской администрации. Перед вступлением в должность члены магистрата присягали на верность польским властям [7]. Окружные и уездные комиссары контролировали ведение городского хозяйства и несли ответственность за расходы, которые выходили за рамки запланированного бюджета [8].
Работа магистрата – делопроизводство, общение чиновников между собой и при контактах с вышестоящими властями – велась на польском языке. При этом «местные языки» объявлялись равноправными с польским при обращении граждан.
Активное избирательное право на территории Гражданского управления Восточных земель (административнотерриториальная система управления, созданная в 1919–1920 годах на оккупированной территории Беларуси, ГУВЗ) предоставлялось всем жителям, достигшим полного совершеннолетия, которое исчислялось от 21 года, независимо от пола, проживающим в данном городе не менее 10 месяцев. При отсутствии гражданина на данной территории более указанного срока по независящим от него обстоятельствам избирательное право могло быть предоставлено с учетом определенных условий: 1) на момент составления избирательных списков человек должен находиться на территории города; 2) если не менее года до эмиграции в промежутке с 1912 по 1915 год он проживал на территории данной гмины. Еще одним из обязательных условий для кандидатов в органы городского самоуправления являлся образовательный ценз. При этом минимально допусти
мый уровень грамотности заключался в умении «читать и писать на каком-либо языке» [9].
Правом избираться в городские органы самоуправления обладали граждане, достигшие 25-летнего возраста, пользующиеся активным избирательным правом. В выборах не могли принимать участие: 1) представители надзорных органов власти: окружные, уездные и городские комиссары; 2) представители службы охраны правопорядка; 3) военнослужащие. Лица, лишенные избирательных прав или ограниченные в них за совершенные противоправные деяния, объявлялись таковыми решением или приговором суда. В распорядительных документах, касавшихся правил организации и проведения избирательных кампаний, не прописывалось ограничение избирательных прав недееспособных граждан.
Организационная структура магистратов формировалась по линейному принципу. Количество, название структурных подразделений и кадровый состав служащих определялись руководством магистрата. Рассмотрим внутреннее устройство магистратов основных административных центров.
Брестский магистрат
Первым президентом Бреста в феврале 1919 года назначен Игнатий Плешинский. В составе магистрата были отделы: административный (начальник В. Вишневский), финансово-налоговый (В. Шепановский), строительный (В. Вадарский), хозяйственный (З. Тененбаум), продовольственный (В. Адамович), жилищный (А. Матецкий), санитарный (городской врач (?) Киевщинский), ветеринарный (городской врач (?) Угринович) [10, л. 63].
Работу административного отдела, в компетенцию которого входило оформление протоколов заседаний магистрата, регистрация текущей корреспонденции, надзор за деятельностью магистрата, подписание кассовых расходных и приходных ордеров, обеспечивали
президент, начальник канцелярии, помощник начальника канцелярии и машинистка.
Состав финансово-налогового отдела: начальник отдела, бухгалтер, кассир, референт-счетовод, налоговый инспектор, ревизор. Бухгалтерия занималась финансовыми вопросами магистрата, производила расчеты, составляла отчеты. Отдел устанавливал нормы и разрабатывал правила сбора налогов, контролировал их поступление, регулировал пошлину на медицинские услуги и судебные расходы.
Строительный отдел в составе начальника, инженера, ревизоров организовывал и проводил городские ремонтные работы, выдавал разрешения на возведение и ремонт объектов недвижимости в пределах города.
Хозяйственный отдел состоял из начальника, референта и ревизора. В ведении отдела находилось имущество города, в том числе объекты общественного пользования: земельные участки, парки, скверы, лес и т. д. Отдел контролировал работу городского рынка, скотобойни, бань, пожарной службы.
В продовольственный отдел входили вице-президент, референт, начальник городского склада. Отдел составлял списки продуктов первой необходимости, в которых нуждалось население. Продовольствие, полученное отделом со склада
уездного староства, распределялось на кооперативы, учреждения или выдавалось жителям города по карточкам.
Деятельность санитарного отдела организовывали городской врач и санитар (дезинфектор), которые обеспечивали надлежащее состояние общественного здоровья, оказание скорой медицинской помощи, проведение санитарных мероприятий, направленных на борьбу с эпидемиями, контролировали работу учреждений здравоохранения.
Жилищный отдел проводил перепись собственников жилых помещений и квартирантов, осуществлял ревизии и передачу на содержание магистрата квартир и домов, покинутых владельцами, определял помещения, нуждающиеся в ремонте. В отделе работали начальник, референт, помощник референта, квартирмейстер и члены жилищной комиссии.
Ветеринарный отдел – городской ветеринар и фельдшер – осуществлял надзор над городской скотобойней, исследовал качество мясной продукции, поступающей на рынок, следил за состоянием здоровья лошадей и других животных городской фермы [10, л. 147–148].
В середине июня 1919 года на содержание магистрата было передано управление полиции во главе с начальником В. Больдаком. Сотрудники были переведены в разряд государственных служащих, что предусматривало предоставление доплат, льгот, а также служебного жилья [11, л. 13–14].
В начале 1921 года президентом Бреста назначен Владислав Янковский, вице-президентом – Ян Урсын-Немцевич, секретарем – (?) Осовский. Во внутренней структуре магистрата были сформированы отделы: административный, финансовый, налоговый, хозяйственнотехнический, продовольственный, жилищный. Административным отделом руководил президент города. В компетенцию данного структурного подразделения входило решение широкого круга задач: организация общественной благотворительности (столовые для нищих, приюты, госпитали и т. д.), содержание
школ, библиотек, театров и иных учреждений культуры и образования, работа органов правосудия и «вопросы, которые не входили в компетенцию иных отделов» [12, л. 264].
Гродненский магистрат
Первое заседание Гродненской городской рады, посвященное организационным вопросам, прошло 5 марта 1919 года. Президентом города был избран Эдвард Листовский, вице-президентом – Эдвард Стенпневский. Магистрат был переименован в городское управление, в составе которого организовано четыре комиссии: продовольственная (председатель А. Курилович), финансово-налоговая (Ю. Радевский), правовая (А. Липник), комиссия по борьбе с безработицей (Ю. Бадаш) [13].
В 1919–1920 годах магистрат состоял из административного (начальник Э. Стенпневский), финансового (Г. Тарловский), налогового (Г. Баум), хозяйственного (М. Гиршович), продовольственного (Ю. Берг), санитарного (городской врач Д. Лобель), строительного (Е. Читаржинский) отделов [13, s. 103–104].
В начале 1921 года оформилась новая структура магистрата, состоящая из восьми отделов и ряда рефератов (отделений). Президентский отдел состоял из секретариата, отдела кадров и организационноинспекторского реферата. В составе административно-статистического отдела (возглавлял Станислав Калецкий) были созданы административный, военный, статистический, продовольственный, промышленный рефераты, а также реферат железнодорожного движения и бюро регистрации населения. Отдел просвещения и культуры (Рафал Возняковский) состоял из реферата просвещения и реферата культуры. В отдел социального обеспечения и охраны здоровья (Самуэль Астринский) входили рефераты социального обеспечения, санитарный, больничного дела. Техническим отделом руководил Станислав Цыдик. В составе данного отдела работали рефераты: ме
трический, дорожный, строительный. Хозяйственный отдел, в состав которого входили реферат городского имущества, очистки города, городского озеленения, пожарная служба, возглавлял Роман Савицкий. В финансово-налоговом отделе работали налоговый, бюджетный и исполнительный рефераты. Отдел городских предприятий состоял из бухгалтерии, реферата организации и развития предприятий, реферата контроля предприятий. Правовой отдел возглавлял адвокат Вацлав Нелюбович [14, л. 3–6].
Минский магистрат
Минский городской магистрат был учрежден на основании распоряжения генерального комиссара Восточных земель от 29 августа 1919 года «О распространении Временного городского статута на город Минск» [15, л. 23]. Накануне выхода данного документа, 27 августа 1919 года, комиссар города назначил президентом Минска Мечислава Запольского-Довнара.
Структуру канцелярии магистрата составляли: секретариат (восемь секретарей), бухгалтерия (главный бухгалтер – Якуб Яблонский, девять бухгалтеров), касса (старший кассир – Филициан Завадский, три кассира), расчетный отдел (референт – Ричард Борткевич, семь служащих), налоговый отдел (референт – Ипполит Лещминский, девять служащих), хозяйственный отдел (референт – Бернард Ахремович, четыре служащих), земский отдел (референт – Эдвард Полоневич, три служащих), жилищный отдел (референт – Вацлав Бронислав Пупко) [15, л. 23].
В состав магистрата входили административная [(?) Павлють], хозяйственная (С. Турок), техническая (Т. Корзун), продовольственная (Е. Хургин), финансовая (Г. Каплан), отопительная (Я. Турецкий), жилищная секции, а также секции охраны общественного здоровья (М. Петрусевич) и просвещения и гражданской опеки (Ч. Родзевич).
Хозяйственная секция отвечала за поддержание чистоты на улицах, площадях и парках города, организацию работы городского рынка, ветеринарной службы, сельскохозяйственной фермы, городской скотобойни, трамвайных путей, пожарной и почтовой службы [16, л. 5–7]. Пожарная служба Минска состояла из трех дружин численностью 62 сотрудника. Городскую почтовую службу возглавлял Яков Корхов, в подчинении которого находилось девять работников [16, л. 8–11].
Технической секцией руководил директор минской электростанции Тадеуш Корзун. Главным инженером города был назначен Адам Лисовский. Секция обеспечивала работу водопровода, электростанции, ремонтно-строительное и техническое обслуживание города, а также военных отделов и учреждений [16, л. 17–18].
Секция охраны здоровья контролировала эпидемическую ситуацию, работу службы медицинской помощи и учреждений здравоохранения. На содержании магистрата находились: городской изолятор, станция дезинфекции, госпиталь для эпидемических больных, поликлиника, женский и мужской госпитали, поликлиника и госпиталь для больных туберкулезом, приют для нищих, дом малютки, детская консультация, городская аптека. Из бюджета магистрата получали зарплату три городских врача.
Жилищная секция занималась учетом и регистрацией собственников жилых помещений, квартиросъемщиков, включая военных и постовых, размещенных в частных квартирах [17, л. 35].
Секция просвещения и гражданской опеки координировала работу учреждений образования и культуры, контролировала культурно-просветительную и благотворительную деятельность общественных организаций и товариществ. В марте 1920 года магистрат содержал 39 общеобразовательных школ (19 белорусских, семь еврейских, девять русских, три польские и одну татарскую), а также белорусскую гимназию, торговую школу, две специализированные школы – для слепых и глухонемых детей [18, л. 70].
Положение магистратов в 1920–1921 годах
В деятельности магистратов в период польско-советской войны было несколько перерывов, связанных со сменой событий на фронтах и чередованием власти. В июле 1920 года началась эвакуация польских органов гражданского управления с оккупированной территории. Городские рады были распущены, основная часть руководства и служащих магистратов выехала в Польшу, некоторые из них вступили в Войско Польское.
В середине августа 1920 года польские войска перешли в контрнаступление. В соответствии с приказами Ю. Пилсудского от 9 сентября 1920 года «Об упразднении управления Генерального комиссара Восточных земель» и «Об освобождении Е. Осмоловского от должности Генерального комиссара Восточных земель» административная структура бывшего ГУВЗ переходила в подчинение Министерства внутренних дел Польши [19]. Его же приказом от 9 сентября 1920 года на оккупированной территории Беларуси было создано Управление прифронтовых и этапных территорий (УПиЭТ), в состав которого вошли западные белорусские уезды [20]. В этот период возобновилась работа магистратов, назначены выборы в городские рады. Деятельность магистратов находилась под контролем отдела самоуправления при Департаменте администрации УПиЭТ.
После повторного установления польской власти и возвращения из эвакуации управленческих структур в Гродно на первом заседании городской рады 21 октября 1920 года президент Э. Листовский объявил о том, что магистрат продолжит работу в соответствии с распоряжениями, действовавшими ранее на территории ГУВЗ. Основными трудностями, с которыми столкнулся магистрат в данный период, была борьба с эпидемиями, обеспечение населения продовольствием, охрана общественного порядка, ремонт городской водопроводной сети и электростанции. На содержание магистрата была принята пожарная служба. Он также поддержал деятельность польских благотворительных организаций, выделив на общественную опеку 5,8 % бюджета. Постепенно на баланс магистрата переходили городские польские школы. По настоянию гродненского школьного инспектора Рафала Возняковского городская рада приняла решение ввести школьный налог и организовать работу школьного надзора. По аналогии с польским государством, в котором школьный надзор выполнял функцию контроля за исполнением закона о всеобщем образовании от 4 февраля 1919 года, городская рада установила систему штрафов родителям, имеющим детей школьного возраста, находящихся вне школы [14, л. 34].
В соответствии с распоряжением Совета Министров Польской Республики от 26 ноября 1920 года УПиЭТ было ликвидировано. Департамент администрации и главная канцелярия передавались Министерству внутренних дел. В связи с этим работа магистратов была в очередной раз приостановлена, отменялись все предыдущие постановления президиума, изменен состав руководства и служащих.