о закономерностях и исторических уроках развития национальной системы земельно-имущественных отношений
василий свИтИн. о закономерностях и исторических уроках развития национальной системы земельноимущественных отношений. В статье выявлены, системно обоснованы и определены основные закономерности управления земельными ресурсами, являющиеся сердцевиной постоянно развивающейся системы земельных и имущественных отношений в стране. С применением системного комплексного экономико-правового и исторического подхода сделана попытка систематизировать опыт, обозначить проблемы, возможные причины и последствия управления землепользованием и извлечь необходимые уроки для дальнейшего более эффективного использования земельных ресурсов и недвижимого имущества. ключевые слова: управление землепользованием, система земельно-имущественных отношений, закономерности развития, исторический опыт, уроки истории.
Vasily SVITIN. On the patterns and historical lessons of the development of the national system of land and property relations. The article identifies and systemically substantiates the basic patterns of land management that lie at the heart of the ever-evolving system of land and property relations in the country. Using a systematic comprehensive economic and historical approach, the author makes an attempt to systematize the experience, identify the problems, possible causes and consequences of land management, and learn the necessary lessons for further efficient use of land and property. Keywords: land use management, system of land and property relations, patterns of development, historical experience, historical lessons.
Становление, функционирование и дальнейшее развитие государственной системы управления земельными ресурсами связано с решением комплекса проблем по обеспечению их рационального и эффективного использования, проведением необходимых работ по благоустройству территории, обеспечению экологически безопасной для человека среды обитания, сбережением и сохранением всех жизненно важных объектов, созданных природой и людьми. Одним из важных аспектов рассмотрения и изучения названных проблем является поиск и обоснование основных закономерностей, на основании которых формируется эта особого вида специфическая деятельность в системе государственного управления. В качестве исходной предпосылки проводимых исследований мы полагаем, что процессы использования и охраны земель, процессы управления земельными ресурсами и недвижимым имуществом на территории нашего государства, как и вся история человеческого общества, представляют собой естественно-историческую закономерность последовательного и поступательного диалектического развития. Выявленные таким образом законы должны отражать и характеризовать объективно существующие, повторяющиеся, наиболее важные, существенные связи явлений общественной жизни. Для их иссле
дования в названной сфере отношений использован научный опыт, отраженный в работах различных авторов и представленный в публикациях как общенаучного философского плана, так и в результатах исследований специалистов и ученых, изучающих экономические проблемы.
В современной жизни важны общие законы общественного развития [1], формирование различных взглядов на исторический опыт деятельности людей [2; 3], систематизированные обобщения о полезности и эффективности совершенствования деятельности и бизнеса [4], закономерности различных видов и способов хозяйствования [5; 6]. Представляют несомненный интерес также идеи о содержании и повторяемости процессов общественного развития, высказанные в свое время Б.М. Кедровым [7].
Нами обобщен опыт функционирования земельно-имущественных отношений в Республике Беларусь, объективно отражающих и характеризующих целенаправленную государственную деятельность по обеспечению использования и охраны земельных ресурсов, что позволяет в конечном счете выявить основные закономерности их развития. Регулированием данных специфических экономико-правовых отношений занимаются государственные органы, а также специально созданные для этих целей службы, организации и предприятия. Сердцевиной, сутью и главными содержательными моментами всей этой регулятивной деятельности государства являются процессы управления земельными ресурсами, которые включают различные функции (землеустройство, кадастр, территориальное планирование и др.) и осуществляются постоянно, последовательно на основе действующего законодательства и земельной политики [8; 9]. В общем виде обоснование закономерностей предполагает их деление на две основные группы, характеризующие, с одной стороны, социальноэкономические, а с другой – естественные природные и экологические особенности управления землепользованием. Необходимость разделения закономерностей на названные группы происходит из объективного существования и функционирования земельных ресурсов как объекта и предмета окружающего мира: в связанных с деятельностью человека (антропогенных), одновременно остающихся в зоне влияния, и происходящих в ландшафтных и биологических системах природной среды (естественных) процессах [10; 11].
Представленная классификация закономерностей вытекает из известного
различия между законами общественного развития и законами природы. Общественные законы выступают не как строго детерминированные закономерности, где можно пренебречь случайными факторами, а как законы-тенденции, допускающие отклонения в сторону от магистрального пути всемирной истории. Нельзя не согласиться с известным советским ученым А.Л. Монгайтом: законы истории не очевидны, они выявляются логически на основе изучения значительных отрезков пути, пройденном человечеством, их нельзя подвергнуть экспериментальной проверке [12]. И хотя закономерность развития общества является как бы равнодействующей миллионов людских поступков, далеко не все события укладываются в уже выведенную закономерность. Множественность путей развития, возможность возникновения хаотических режимов, сложный характер внешнего воздействия на систему – это неотъемлемые черты нелинейных систем, а сам результат эволюции и развития таких систем открытого типа представляется как объединение (синергия) разнообразных процессов. Поскольку социальные законы – это законы не только материальной, но и духовной деятельности человека, и они неразрывно связаны с потребностями, интересами, целями, чувствами и настроениями людей, все выявленные закономерные процессы, несомненно, должны в полной мере отражать и весь ход развития земельноимущественных отношений в обществе, построения и функционирования национальных систем управления земельными ресурсами.
Первая группа закономерностей отражает основные положения постоянного развития общества, которые способствуют возрастанию потребностей для удовлетворения жизни людей. Они характеризуют и определяют организацию трудовых отношений, сочетания личного, коллективного и корпоративного труда на земле, возможностей кооперации, совершенствования развития производственных сил и производственных отношений. Эта группа закономерностей раскрывает особенности эволюции земельного и политического строя, государственного устройства, уровень социального развития общества.
Учитывая сказанное, основные социально-экономические закономерности территориальной организации использования и охраны земель можно сформулировать следующим образом.
1. Пространственная организация использования земли осуществляется в соответствии с объективным ходом развития общественного производства и характерными для конкретного исторического этапа земельными отношениями на основе избранной обществом модели развития экономики. Общество по мере развития формирует пространственную среду своего существования, причем ее структура определяется во многом господствующим земельным строем, видами земельной собственности, системой землевладений и землепользований, формой организации территории.
В обобщенном виде характерными особенностями регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами являются следующие: последовательность и обязательность разрешения наиболее важных проблем землепользования в интересах всех слоев населения, необходимость учета устойчивого роста земельных потребностей и цикличность в проведении земельных преобразований.
Управляемый процесс регулирования земельно-имущественных отношений начинается с момента возникновения противоречий между экономическими интересами основной массы землевладельцев (землепользователей) и существующими формами реализации земельной политики. Затем в ходе управления земельными ресурсами последовательно происходят процессы постепенного эволюционного совершенствования этих отношений. Территориальная организация общества в целом адекватна избранной стратегии развития и закономерным образом также изменяется. Импульсом конкретных управленческих решений в области ре
гулирования землепользования всегда становятся реальные территориальные потребности общества, необходимость удовлетворения которых определяется способами вовлечения земли и других природных ресурсов в хозяйственный оборот и уровнем развития производительных сил.
2. Управление земельными ресурсами осуществляется на основе государственного регулирования экономики и земельных отношений. Государственный характер всех управленческих функций определяется необходимостью защиты действующего земельного строя и проведением социально оправданной и эффективной земельной политики в интересах всего общества. Вмешательство государства в этой области общественных отношений оправданно и не вызывает сомнений. С использованием представительной ветви власти создается правовое пространство для цивилизованного поведения всех субъектов земельных отношений, социальная ориентация наиболее важных преобразований в экономике и экологии. Распорядительные и исполнительные органы государственной власти реализуют конкретные управленческие решения. Более того, государство стремится сохранить и укрепить свою специальную земельную службу, поскольку от эффективной ее работы во многом зависят результаты хозяйственной деятельности в ряде отраслей экономики и в целом благосостояние значительной части общества. В любой стране существует проблема поиска и обоснования степени вмешательства государства в социально-экономическую деятельность, но, несомненно, важным остается положение о том, что общее управление главным народным достоянием – земельными ресурсами – должно обязательно оставаться в обозримом будущем в руках государства.
3. Организация использования земли и устройство территории в различных целях осуществляются на основе непрерывного процесса рациональности и достижения индивидуальной и общественной выгоды. Необходимость поиска новых путей и способов использования земли диктуется экономическими интересами землевладельцев и землепользователей. Экономическая сторона управленческой деятельности предопределяет постоянное совершенствование организационных форм использования земли, динамичное варьирование и комбинирование различных управленческих функций в целях достижения максимального эффекта для всех участников земельных отношений. Экономика диктует выбор наиболее рациональной структуры земельного фонда, определяет соответствие пространственных форм земли целевому и хозяйственному ее использованию, оптимальные размеры участков и удобное взаимное их размещение на территории.
4. Система мероприятий по осуществлению основных функций управления земельными ресурсами совершенствуется по мере развития научно-технического прогресса с использованием его достижений и результатов. Практика проведения землеустроительных, кадастровых, мониторинговых и других работ в системе управления земельным фондом широко применяет результаты экономических, естественных, юридических, технических и других наук. И чем полнее при этом учитываются особенности развития природы и общества, потребности производства и социальные условия, тем эффективнее использование и охрана земель в правовых и организационнотерриториальных формах, создаваемых на основе достижений науки и техники. Эта закономерность проявляется также на уровне обоснованности принимаемых управленческих решений: для достижения надежных, убедительных и достоверных результатов приходится привлекать более совершенные изыскания не только в традиционных, но и в пограничных областях знаний, круг которых постоянно расширяется. В последние годы практические результаты деятельности в системе управления земельными ресурсами базируются на широком использовании цифровых, компьютерных, геоинформационных
и иных самых современных технологий, передовых подходах комплексного, системного экономико-правового и экологического обоснования научноисследовательских, проектных и управленческих решений.
Вторая группа закономерностей раскрывает сущность понимания естественных процессов и отражает качественную устойчивость имеющихся в природе, прежде всего в биосфере и географической, ландшафтной среде. Основные выявленные нами эколого-ландшафтные закономерности в управлении земельными ресурсами, организации использования и охраны земель можно сформулировать следующим образом.
1. Целенаправленные организационно-территориальные мероприятия по формированию пространственной среды обитания человека одновременно создают территориальные условия для существования всех жизненных форм в ландшафтной сфере. Усилия по рациональному, с экономической точки зрения, переустройству земель и ландшафтов влияют на состояние окружающей среды, затрагивают территориальные условия функционирования растений, животных, биоценозов в целом. При этом влияние не ограничивается только культурными (культивируемыми в интересах человека) видами, но и распространяется (в силу освоения новых территорий) на все естественные места обитания. Определяя судьбу и характер использования земельных участков для различных целей (формируя тем самым эколого-экономическую нишу для человека), люди одновременно прямо или косвенно уточняют и территориальные показатели экологических ниш всех других живых существ в ландшафте. Сохранение оптимального или минимально допустимого пространственного порога существования живых форм в биосфере, не допущение снижения его до критических параметров при использовании земель – это, по сути, основополагающий принцип рационального природопользования. Кроме того, для управления земле- и природопользованием важно и обратное последствие этой закономерности – практически любые мероприятия по сбережению и сохранению естественной природной среды требуют обоснования и реализации адекватных организационно-территориальных мер.
2. Организация и внутреннее устройство территории, в пределах которой осуществляется производственная и иная деятельность человека, происходит путем приспособления (адаптации) к природно
му ландшафту. Эта закономерность не носит абсолютного выражения, однако, как показывает исторический опыт освоения природных ландшафтов, зональность в использовании земли и других природных ресурсов проявляется настолько объективно и повсеместно, что приходится ее учитывать при решении большинства управленческих задач. Здесь экологическое содержание адаптивного землеустройства, например, тесно связано с экономикой землепользования: чаще всего эффективнее приспосабливаться к почвам, рельефу, гидрографии, геологии, климату и микроклимату местности, чем радикально изменять свойства земли в угоду созданию упрощенных пространственных форм.
3. Принятие и реализация решений по управлению землями осуществляется с учетом все возрастающего антропогенного воздействия на земельные и другие природные ресурсы. «Экологический фон» использования земель постоянно и самым неотъемлемым образом сопровождает любые организационнотерриториальные мероприятия. При рассмотрении этой закономерности следует иметь в виду двоякую роль функций управления. С одной стороны, в отдельных случаях необоснованные управленческие решения могут усугублять экологическую ситуацию и привести к неожиданным результатам. Поэтому взвешенность и продуманность во всех земельных преобразованиях, стремление предвидеть возможные негативные последствия становятся постепенно доминирующим принципом реализации земельной политики. С другой стороны, изменения в организации использования земли, большинство земельных улучшений направлены на устранение уже возникших и существующих экологических проблем в землепользовании.
Следует отметить, что сформулированные закономерности проявляются в контексте важной составляющей социального развития – деструктивных явлений в обществе и природе, военных конфликтов и катастроф, противостояния народов и государств, в результате которых гибнут люди, уничтожаются накопленные богатства и ценности, приходят в запустение земли и территории. Как известно, история не терпит сослагательного наклонения – субъективного отношения к возможным, предположительным, желательным действиям, происшедшим ранее историческим событиям. Мы принимаем действительность прошлого таковой, какой она была. Однако, рассматривая любой исторический факт с точки зрения сегодняшнего времени, нейтрально, поверхностно, как бы со стороны, можно упустить некоторые существенные моменты научного исторического подхода в исследовании отдельных проблем или явлений. Важно извлекать уроки из прошлого, научиться всесторонне оценивать события, разбираться в причинах и последствиях того, что произошло.
Это, в частности, касается исследования проблем управления и регулирования конфликтной деятельности, включая и регулирование проблемных земельных отношений. Именно с этой точки зрения выражение «история не терпит сослагательного наклонения» не кажется абсолютной истиной. По сути, следует и необходимо принимать действительность прошлого, считаться с историческими фактами и достоверно их интерпретировать. Однако при этом любой исторический анализ, любой научный поиск предполагает необходимость заглянуть за горизонт уже пройденного исторического этапа, сделать некий прогноз возможного развития события или явления. Вполне разумно исторический опыт разрешения отдельных проблем рассматривать как некую матрицу, особую сферу применения и взаимодействия между людьми. Более того, если он (опыт) изучается и анализируется с использованием данных и информации, касающейся разных стран, общностей и народов, осуществляющих те или иные виды деятельности в соответствующих условиях, можно с определенной степенью достоверности знать и предвидеть наиболее приемлемые варианты хода событий.
Так, например, социалистический путь построения общества и государственного строительства в СССР и БССР, который в настоящее время преимущественно признается как тупиковый, мог в свое время подвергаться более детальному осмыслению и анализу, прежде чем он стал достоянием истории. Поэтому, полагаем, необходим более углубленный исторический анализ «в сослагательном наклонении» этого исторического этапа и процесса, который сопровождался тысячами, миллионами жертв массовой коллективизации, индустриализации и политических репрессий. Необходимо не просто знать о времени, когда репрессировали специалистов и ученых, предлагавших иные пути развития экономических, в том числе и земельноимущественных отношений, другие способы проведения землеустройства и кадастра. Следует справедливо оценить путь, выбранный после революции 1917 года, который, как известно, предусматривал отказ в значительной степени от своего исторического прошлого, не сопровождался заботой о передаче земель крестьянам, а связан, главным образом, с репрессиями в отношении собственных граждан, имеющих собственность и недвижимость, успешно ведущих свое единоличное хозяйство на земле. Это один из важнейших уроков, вытекающих из комплексного анализа целой исторической эпохи.
Таким образом, исследование основных закономерностей регулирования земельно-имущественных отношений и экономико-правовых основ управления земельными ресурсами свидетельствует о наличии проблемных вопросов, связанных с их содержанием, классификацией и современной интерпретацией. С одной стороны, в сфере использования и охраны земельных ресурсов имеет место системное единство двух взаимоувязанных групп закономерностей: социально-экономической и естественно-экологической, которые объективно отражают особенности процессов управления землепользованием и характеризуют содержание осуществляемых государством необходимых мер.
С другой – исторический опыт регулирования и управления позволяет выявить существующие здесь проблемы и в определенной степени предвидеть и оценить последствия проводимых социально-экономических преобразований. Необходимо принимать действительность прошлого таковой, какой она была, считаться с историческими фактами и достоверно их интерпретировать. При этом любой научный поиск с использованием исторического анализа позволяет как бы расширить границы уже пройденного этапа с привлечением механизмов вариативности, сужением степени неопределенности. Одновременно такой подход не исключает возможности выбора и обоснования разных прогнозных вариантов потенциального развития события или явления, позволяет осуществить мониторинг изучаемого процесса и благодаря этому предвидеть и исключить в будущем при необходимости нежелательные для людей и общества ошибки.